近年来，随着我国经济高速增长，城乡二元经济结构有强化的趋势，且产生了以城市农民工为第三元的三元社会结构，不利于经济社会的稳定和健康发展。^[1]国外对城乡经济关系问题关注的较早，马克思主义城乡关系理论认为，城乡关系演进与生产力发展水平密切相关，生产力的发展推动着人类生产方式与生活方式的变革，由此带动城乡关系不断演进；在人类社会发展的历史长河中，城乡关系要依次经历城乡依存、城乡分离、城乡融合三个阶段。Krugman^[2]结合地理二元性与部门二元性，以中心-外围理论为基础，建立了经济地理的两区域模型，奠定了对经济活动进行区位或空间分析的微观基础，同时为分析城乡二元结构的形成、强化与破解提供了强有力的思路。Sachs and Yang^[3]基于劳动分工视角，利用超边际与边际分析方法分析了二元经济结构产生的原因、演变及消失。国内关于二元经济结构和城乡经济协调发展以及城乡经济一体化的研究从上世纪90年代后逐渐涌现，学者主要对中国二元经济向一元经济的转变、城市支持农村、城乡互促、工农业互动协调发展等进行研究。蔡昉^[4]探讨了反哺农业的条件和时机，并就如何实施反哺农业和支持农村的战略提出若干政策建议。安同良等^[5]从行为主体视角，构建了微观经济主体政府与工业投资企业之间互动的行为模型；并以农村剩余劳动力的转移为核心，对工业反哺农业、工农业协调发展的机制与模式进行了考察。郁建兴、高翔^[6]指出加强和改善政府对农业农村发展的调控和引导，就需要基于农业市场化取向，改革农村基本经营制度和农业支持保护体系；以政府为主体，构建城乡一体化的基本公共服务体系，创新农村社会管理体制；重构政府行政管理体制。叶剑平、毕宇珠^[7]指出德国巴伐利亚州通过基础设施建设、财政转移支付等逐步实现了城乡公共服务水平均等化及居民生产生活条件等值化。周世军^[8]认为在城乡二元体制中由于至少存在一种正式规则即户籍制度的变革会带来巨大的社会改革成本，从而使得城乡制度壁垒演化变迁存在明显的异质性，其中劳动力要素相对价格持续上升会倒逼中小城市降低落户门槛，逐步消除城乡壁垒，从而形成农民工的回流机制，推动城乡一体化进程。付才辉^[9]的结论表明由时间偏好差异表征的市场异质性诱发的两极分化可以通过内生主观贴现率(耐心)得以抑制，而政府采纳的发展战略越是背离比较优势，其政策异质性就越大，如果政策倾斜程度过大就会破坏社会平衡机制，触及警戒线，诱发两极分化。

破除城乡二元体制以释放改革红利，提高城乡经济协调程度以释放经济增长潜力，既是全面深化改革的重要任务，也是应对经济增长速度换挡的重要途径^[10]，但是，距这一宏伟目标还有很长的路要走。新世纪中期以来，党中央审时度势，持续将解决“三农”问题作为各级党和政府的头等大事，十六大从全局的角度正视城乡二元结构、系统破除城乡二元体制^[11]，并提出“城乡经济统筹发展”是解决“三农”问题的基本战略，十八大进一步强调了加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，明确提出“城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”。为落实党中央的战略部署，2004年以来，中共中央连续发布了14个指导“三农”工作的“中央一号文件”，对深化农村改革、调整农业结构、增加农业投入、强化对农业支持保护、促进农民持续快速增收等等作出了系统且具体的安排，逐步形成了系统的强农、支农、惠农和富农政策框架。支农资金规模不断加大，“十二五”时期，全国财政支农累计达到6.67万亿元，是“十一五”时期的2.67倍，年均增长14.8%。2016年，银行业金融机构涉农贷款余额28.2万亿元，同比增长7.1%。但是，城乡居民收入差距并没有显著下降，2016年的城乡居民收入差距仍然为2.72，可能仍属于世界上城乡收入差距最大的国家之列^[12]。如此大力度的财政金融支农却未能有效抑制日益扩大的城乡收入差距和两极分化，甚至在一定程度上加剧了分化。我们不仅要问：在财政金融支农支出规模及增量均快速增长的背景下，为什么仍然无法有效解决“三农”问题？其中，既有财政收入放缓，刚性支出不断增加的影响，更多的是财政金融支农资金效率问题。但李春顶^[13]、李燕凌^[14]等认为需要研究和比较财政金融支农政策对城乡经济协调发展的影响及非均衡性程度，并对财政金融支农政策的效率进行科学的定量评价。

基于此，本研究将利用DEA方法，科学选取财政金融支农的投入和产出指标，测度财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率，并运用经济理论对实证结果进行科学解释，尝试有针对性地提出解决思路，以期为今后财政金融支农政策制定和修正提供可资借鉴的依据。

根据已有研究，在分析多项投入和产出的综合效率时，DeBorer^[15]、Afonso et al^[16][17]、李燕凌^[14]、杨骞^[18]等指出数据包络分析法由于可以避免模型设定的错误而被广泛应用。DEA模型分为规模报酬不变的C²R模型，规模报酬可变的BC²模型，现实中因为投入变量的规模是在不断变化的，故BC²模型应用较多。但无论C²R模型亦或是BC²模型，研究的都是相对效率问题，即每一年的各个决策单元组合在一起，形成一个生产前沿面，位于生产前沿面上的决策单元是有效率的，远离生产前沿面的决策单元是无效率的。因此，C²R模型和BC²模型都只能进行截面决策单元的比较分析，无法进行纵向比较。而Malmquist指数是专门用于研究不同时期效率变化情况的方法，被广泛用于效率的纵向比较。其公式为：

其中：M(y_t+1，x_t+1，y_t，x_t)为效率变化指数，若大于1，则表示效率值是提高的；若等于1，则表示效率没有变化；若小于1，则表示效率是下降的。D^t(x_t+1，y_t+1)是以第t时期的技术表示的t+1时期效率水平，D^t+1(x_t+1，y_t+1)是t+1时期的效率水平；D^t(x_t，y_t)是t时期的效率水平，D^t+1(x_t+1，y_t+1)是以t+1第时期的技术表示的t时期效率水平。

在选择财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的投入产出变量时，我们参照已有研究成果，选择财政支农、金融支农作为投入变量，选择城乡收入比、城乡消费比、城乡恩格尔系数比、城乡固定资产投资比作为产出变量。其中：

财政支农指标(CZ_it)：选取《2017年政府收支分类科目》、以功能划分的农业相关支出，为消除区域间的差异，以人均指标来衡量，即农业支出除以农村人口。数据来源于1998-2016年《中国统计年鉴》。

金融支农指标(XD_it)：以农业贷款代替金融支农指标，同样以人均指标来衡量，即农业贷款除以农村人口。数据来源于《中国财政六十年统计资料汇编》，2009年之后的数据来源于《中国农村金融服务报告》。

城乡收入比(Income_it)：城乡经济协调发展的关键在于城乡居民收入差距降低，重点是提高农民的收入水平和增长速度。根据DEA分析要求投入和产出具有同向性原则，即投入要素的增加不能导致产出要素数量的减少，保证它们同为正向或者同为负向。因此，本文城乡收入比的计量指标变换为：

其中：IR_it为农村居民可支配收入、IC_it为城镇居民可支配收入。数据来源于1998-2016年《中国统计年鉴》。

城乡消费比(Con_it)：消费水平是人们根据收入状况、社会保障、教育环境等因素做出的客观决策，是反映人们生活水平的一个综合指标，因此，本研究以城乡消费比作为城乡经济协调发展的考量指标，根据DEA模型投入产出指标同向性原则，城乡消费比的计量指标变换为：

其中：CR_it为农村人均消费支出、CC_it为城镇居民人均消费支出。数据来源于1998-2016年《中国统计年鉴》。

城乡恩格尔系数比(Engel_it)：恩格尔系数是食品支出在个人消费支出中的比重，是反映消费结构的一个重要指标，一个家庭收入水平越低，其购买基本生活所需的食物上的支出比例越大，随着收入水平的提高，这一指标将逐渐下降。本研究根据DEA模型投入产出指标同向性原则，对于城乡恩格尔系数比这类所谓逆指标，需要进行修正，具体修正如下：

其中：City_it为城镇恩格尔系数，Rural_it为农村恩格尔系数，数据来源于1998-2016年《中国统计年鉴》。根据现阶段城乡生活水平之间的差距，农村恩格尔系数大于城镇恩格尔系数，因此，上式可简化为：

城乡固定资产投资比(Invest_it)：固定资产投资反映一个地区扩大再生产的能力、基础设施建设速度，因此本研究将其作为衡量城乡经济协调发展的指标，纳入DEA模型。

其中：InvR_it为农村固定资产投资，是扣除住房后的农户固定资产投资、InvC_it为城镇固定资产投资，为扣除房地产投资后固定资产投资。数据来源于1998-2016年《中国统计年鉴》。

本研究主要是分析1997-2015年财政金融支农政策促进城乡经济协调发展技术效率变化情况，而技术效率变化指数可进一步分解为纯技术效率变化指数和规模效率变化指数，故本研究着重分析这三个动态指标的情况。由于Malmquist指数测度的是年度间的动态变化情况，因此得出的变化指数要剔除起始年度，即为1998-2015年。

从表 1中可以看出，1998-2015年财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的技术效率变化指数的均值为1.01，表明技术效率是上升的，即财政金融支农政策促进城乡经济协调化发展的效率是提升的，但上升的幅度不高，仅为1%。为准确反映30个省市的分布情况，我们将其技术效率情况展现在柱状图中(如图 1)，并绘制了均值线。均值线以上的省市，表明其高于全国平均水平，技术效率改善的情况更好，如超出均值最高的广东省和广西自治区，分别超出全国平均水平8个和7个百分点。技术效率变化指数最低的是内蒙古，其效率值为0.96，且技术效率变化指数低于全国平均水平的省市，大多位于西部地区。

技术效率变化指数，可以进一步分解为纯技术效率变化指数和规模效率变化指数。我们将分解情况，展示在图 2中。

整体上看，1997-2015年间30个省市财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率为1.01，有两部分构成：即纯技术效率变化指数为1.01，规模效率变化指数1。表明19年间，全国财政金融支农政策促进城乡经济协调发展效率的提高，主要得益于与财政金融支农政策相关的体制机制和管理水平的提升，提高了财政金融资金的使用效益，也从侧面反映出我国财政金融改革初见成效。分省市看，纯技术效率变化指数和规模效率变化指数在30个省市间呈不规则分布，部分省市表现为纯技术效率变化指数大于规模效率变化指数，如北京市，其财政金融支农政策促进城乡经济协调发展效率变化指数为1.04，进一步分解为纯技术效率变化指数1.04，规模效率变化指数为1，表明1997-2015年间，北京市技术效率增长了4%，主要是纯技术效率提升了4%，而规模效率没有发生变化。部分省市表现为规模效率变化指数大于纯技术效率变化指数，如上海市，其财政金融支农政策促进城乡经济协调发展效率变化指数为1.06，进一步分解为纯技术效率变化指数1，规模效率变化指数为1.06，表明1997-2015年间，上海市技术效率增长了6%，主要是规模效率提升了6%，而纯技术效率没有发生变化。

前面我们运用Malmquist指数分析方法，分析了财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的综合效率变化情况，并对效率变化指数进行了分解。但由于我国地域广阔，不同区域间在自然、经济、社会等方面存在着显著的不同，仅仅从整体上分析是不够的，需要进一步探析财政金融支农政策促进城乡经济协调发展效率在区域间的差异性。为此，下面我们主要分析四大区域间财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的综合效率变化指数及其分解情况，具体如表 2所示。为了直观展示区域间的变化情况，我们绘制了四大区域效率变化指数比较图，如图 3所示。

从区域间比较看。东部地区技术效率变化指数高于全国平均水平1.7个百分点，表明1997-2015年间，东部地区财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率是在逐步改善的；东北地区等于全国平均水平，即东北地区财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率保持了全国平均改善速度；中部地区和西部地区均低于全国平均水平，即这两个区域财政金融支农政策促进城乡经济协调发展发面的效率拉低了全国的平均水平。进一步分解，从纯技术效率变化指数看，东部地区和东北地区高于全国平均水平，表明这两个区域与财政金融支农政策运行相关的体制机制和管理水平是在逐步完善的；中部地区和西部地区低于全国平均水平，表明两个区域在技术管理改进方面，较其他省市存在差距。从规模效率变化指数看，东部地区高于全国平均水平1.6个百分点外，表明1997-2015年间，东部地区财政金融支农政策的配置水平是在逐步改进的，中部地区没有发生显著的变化，东北地区和西部地区均低于全国平均水平，且小于1，表明其财政金融支农政策的配置效率水平是处于相对较缓的下降通道中。

从区域内部看，中部地区，财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的技术效率变化指数、纯技术效率变化指数和规模效率变化指数三者汇集于一点，变化指数均为1，表明中部地区的三个效率在1997-2015年间均没有发生变化。东部地区，财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的技术效率变化指数为1.027，表明1997-2015年间综合效率提高了2.7%，进一步分解，纯技术效率提升了1.1%，规模效率提升了1.6%。西部地区，财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的技术效率变化指数为1.003，表明1997-2015年间综合效率提高了0.3%，进一步分解，纯技术效率提升了0.5%，规模效率下降了0.2%，说明需要在提高财政金融支农政策配置效率进一步下功夫。东北地区，财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的技术效率变化指数为1.01，表明1997-2015年间综合效率提高了1%，进一步分解，纯技术效率提升了1.7%，规模效率下降了1%，说明需要在提高财政金融支农政策配置效率再加以完善。

基于DEA分析，我们将各个省市财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的纯技术效率和规模效率分布情况分为四类：第一类为“双优型”，即纯技术效率和规模效率均大于平均值，表明相对于其他省份其配置是相对有效的。第二类为“单优型Ⅰ”，即是纯技术效率大于平均值，规模效率小于平均值，表明这类省份的技术效率相对无效主要源于规模效率低下。第三类为“无优型”，即纯技术效率和规模效率均小于平均值，而这类省份两类效率的双重低下从而造成了技术效率相对低下。第四类为“无优型”，即纯技术效率小于平均值，而规模效率大于平均值，表明这类省份的纯技术效率有待进一步提高。下面我们以2015年为例，将30个省市财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的纯技术效率和规模效率分布情况为例，进行说明研究，具体如下表所示。

从表 3可以看出，2015年“双优型”省市有10个，占比为33.3%；“单优型Ⅰ”省市有10个，占比为33.3%，要使财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率达到全国平均水平，需提高规模效率，即增加财政金融支农政策的投入规模或提升财政金融支农政策配置效率；“单优型Ⅱ”省市有6个，占比为20%，要使财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率达到全国平均水平，需提高纯技术效率，即完善与财政金融支农政策运行机制体制和完善预算管理水平；“无优型”省市有4个，占比为13.4%，要使财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率达到全国平均水平，需要同时提高纯技术效率和规模效率，也就是说既要增加财政金融支农政策的投入规模或提升财政金融支农政策配置效率，又要通过完善与财政金融支农政策运行机制体制和完善预算管理水平。

本文运用DEA的Malmquist指数分析方法，对1997-2015年全国30个省市财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率进行动态分析。结果显示，1997-2015年间技术效率变化指数的均值为1.01，表明财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率是提升的，但上升的幅度不高，仅为1%。进一步从分解情况看，纯技术效率变化指数大于1，规模效率变化指数等于1，表明财政金融支农政策促进城乡经济协调发展效率的提高，主要得益于与财政金融支农政策相关的体制机制和管理水平的提升，提高了财政金融资金的使用效益，也从侧面反映出近年来在农业领域实施的财政金融改革初见成效。但是规模效率值没有发生变化，说明财政金融支农资金的配置水平没有得到提高。从区域比较看，中西部地区大部分省市技术效率变化指数小于全国平均水平，表明这一时期中西部地区在财政金融支农政策的运行机制和配置效率上是低于其他区域的，进一步分解看，中部地区纯技术效率变化指数和规模效率变化指数均等于1，而是西部地区规模效率变化指指数小于1，表明这一期间，西部地区财政金融支农政策出现了结构不合理或配置水平低下。从改进路径看，要根据各个省市的具体情况，选择增加财政金融支农政策的投入规模和财政金融支农政策配置水平来提高规模效率，亦或是通过完善与财政金融支农政策运行机制体制和完善预算管理水平来提高纯技术效率。

基于上述研究结论，为进一步促进城乡经济协调发展，应从以下三个方面努力：一是要完善与财政金融支农政策相关的体制机制。Malmquist指数表明我国财政金融支农政策促进城乡经济协调发展效率提升的速度慢、幅度小，说明整体上，与财政金融支农政策相关的体制机制还需要进一步的完善。党的十八大指出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。按照这一要求，具体到财政金融支农政策，就是支农政策的制定必须建立在充分尊重市场规律的基础之上，对于那些市场能够解决的问题，支农政策不要“越位”，对那些市场机制存在缺陷的领域，支农政策不能“缺位”，发挥政府与市场相机作用，引导农村资源合理布局。二是要发挥财政金融支农政策的合力。财政的公共性特征要求财政支农政策具有普惠性，要让各地的农民均等地享受政策的扶持，这一内在要求注定财政支农政策只能一定程度上解决“温饱”问题，无法从根本上提高生产力水平，缩小城乡差距。为此，城乡经济协调发展即需要财政资金的投入，也需要金融政策的支持，要探索新型金融主体，拓展融资渠道，对部分农业领域、部分农民给予重点扶持，特别是拥有职业技能或合适项目的农民，他们更需要资金的支持，解决了资金匮乏这一关键瓶颈后，这部分人就能较快致富，他们的富裕为其他农民树立了榜样，先富带后富，最终实现城乡共同富裕、城乡经济协调发展的伟大中国梦。三是财政金融支农政策要因地制宜。实证结果显示，不同区域的财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效率是不同的，有的地方Malmquist指数高些，有的地方低些，因此，在制定财政金融支农政策时，要充分考虑区域间的差异，赋予地方一定的自主权，使基层政府可以结合当地实际情况，有的放矢地实施财政金融支农政策。同时，需向西部地区倾斜，更好地发挥财政金融支农资金的边际效益，提高财政金融支农政策促进城乡经济协调发展的效果。