Reform of the Trump Administration's Higher Education Fair Policy and Its Potential Impact on Ethnic Minorities

美国少数族裔高等教育一直发展缓慢。虽然1964年，《民权法案》的签署取消了种族隔离政策，此后实施的“肯定性行动”使少数族裔与妇女等弱势群体高等教育发展环境得到了极大改善，但当前美国高校少数族裔在学生规模、学习情况、毕业与就业等方面，仍然与白人存在较大差距。

随着第二次世界大战的结束，美国成为世界超级大国。东西方两大阵营之间的军备竞赛强化了对高素质人才的需求，美国高等教育也因此进入黄金时代。特别是在70年代黑人民权运动中，高等教育作为一项生而为人最基本的权利得到强化，少数族裔学生的入学率由此大大提高，美国各州高校校园出现了“彩色校区”，美国每年新生入学总人数呈上升趋势，少数族裔学生规模也有了明显提升。

20世纪后期，伴随着科学技术的迅速发展和新经济的兴起，美国社会亟需大量技术人员与技术工人，具有美国特色的社区学院因此得以迅猛发展，接受高等教育的学生数量开始逐年上升。美国国家教育统计中心(NCES)所发布的数据显示，相比2003至2004学年，2013至2014学年颁发给拉美裔学生的高等教育副学士证书数量增加了73%(获得证书人数从10.72万人增至18.56万人)，颁发给黑人学生的副学士证书数量增加了37%(获得证书人数从12.99万人增加到17.79万人)，颁发给亚裔和太平洋岛民学生的副学士证书数量增加了34%(获得证书人数从3.28万人增加到4.38万人)，颁发给印第安和阿拉斯加土著学生的副学士证书数量增加了29%(获得证书人数从8 400人增加到1.08万人)，而颁发给白人学生的副学士证书数量只增加了30%(获得证书人数从40.3万人增加到52.32万人)^[2]。

然而，伴随着美国少数族裔等弱势群体高等教育在“二战”后的大发展，“肯定性行动”引起了最广泛且激烈的争议。“肯定性行动”规定美国高校必须招收一定比例的少数族裔学生，以推进高校的文化多元化及教育公平。自60年代约翰逊总统签署第11246号政令以来，少数族裔学生接受高等教育的情况得到很大改善，高校愿意在同等条件下优先录取西班牙裔、印第安裔与非裔学生，或者为其提供优惠贷款。但享受优惠待遇的少数族裔学生并不全部来自于贫困家庭，家境富裕的少数族裔学生也享受着种族带来的便利，因此，美国高校入学公平问题也引发了种族间的矛盾。批评者认为，这一政策使得白人的利益受到了损害，因而被美国国内民众指责为“逆向歧视”。同时，这一政策也并没给予亚裔学生优惠，原因在于亚裔学生一直以勤奋著称，学习成绩、升学率等都通常保持在高水平，因此在反种族主义的大旗下，亚裔学生长期处于被忽视的地位。

美国高校在读学生中大约有一半的人不能取得学位证书，少数族裔学生在中途辍学的比例更大。其中有两个重要原因。一是基础薄弱，未能做好上大学的准备；二是美国高校学费暴涨，少数族裔家庭经济实力无力支撑孩子的学业。2011年，全美十二年级学生的写作水平测试显示，仅有9%的黑人学生达到了熟练水平，西班牙裔学生、印第安土著学生、夏威夷土著学生达到熟练水平的比例也分别只有11%、22%、19%，而白人学生与亚裔学生达到熟练水平的比例分别为35%和37%。在2015年全美十二年级学生数学水平测试中，共有25%的学生达到熟练及以上水平，其中黑人学生仅有7%达到了熟练水平，西班牙裔学生的这一比例为12%，白人学生为32%，亚裔学生比例最高，达到了47%^[3]。就大学前的准备而言，可以发现种族间具有非常显著的差异。整体来说，非裔学生处于劣势水平，不管是在文字性的写作还是代表逻辑思维的数学水平上，都与亚裔学生和白人学生存在较大差距。学生入学前的水平影响并决定着其进入大学后学习水平的高低，且依照美国社会主流传统，大学时期学生需要自己赚取生活费用，因此学习时间会明显不足，即便随着时间的流逝，这种差异也并不能被有效地弥补，这也使得更多的高校少数族裔学生在中途放弃学业。

除此之外，无法按时缴纳学费也是阻碍美国少数族裔学生继续学业的一大顽疾。美国联邦政府向学生提供的大部分援助都来自“学生贷款计划”和联邦“佩尔助学金”(Pell grant)。许多学生为顺利完成高等教育阶段的学业，会选择申请政府贷款。但是，以佩尔助学金为主体的赠款计划并不是全覆盖，奖学金的名额也很有限，因此申请联邦政府贷款成了家庭困难大学生支付高昂学费的一个重要途径。根据美国全国广播公司财经频道(CNBC)2018年年初的报道，全美70%的大学毕业生背负了学生助学贷款，超过4 400万美国人共同承担近1.4万亿美元的助学贷款，这意味着大约每4名美国成年人中就有1人在偿还学生助学贷款，助学贷款成为了美国家庭背负的第二大债务^[4]。即便能够获得佩尔助学金，非裔美国人的处境也并不让人乐观。佩尔助学金最初可覆盖四年制公立大学学费的79%，但如今只能覆盖18%。根据“美国新闻”(US News)2017年年底的报道，不管获得学位与否，黑人学生的债务比他们12年前要多，而且黑人学生更多申请联邦政府助学贷款，因此违约率也更高^[5]。无力还贷导致违约率居高不下，不但影响了学生个人的信用评分，也给联邦政府带来了沉重的负担。

毕业率和就业率是衡量高校大学生学习结果的重要指标，一方面检测大学生4年在校的学习成果，另一方面也检验大学生能否顺利完成学业并获得工作。美国高等教育在全世界范围内享有盛誉，每年入学的大学生人数都在增长。虽然新生入校率在不断增加，但不管是“严进”的大学还是“宽进”的大学，最后都得经过毕业这道关卡，即所谓“严出”^[6]。美国国家教育统计中心的数据显示，在2010年秋季入学并在四年制高校获得学士学位的学生中，约有60%的学生在6年内才获得学位，女性在6年内的毕业率高于男性，分别为63%和57%^[7]。近年来，拉美裔、非裔等少数族裔大学生的入学率增长速度远高于白人学生，但是“六年毕业率”却远远低于白人学生。“学院在线结果”(College Results Online)网站发布的2013年数据显示，在2005年秋季进入阿克伦大学(The University of Akron)的新生中，只有38%的学生在6年内毕业，这比全美平均水平低20个百分点，2011年更是只有11%的少数族裔学生顺利获得了学士学位。2002年至2013年间，阿克伦大学的黑人学生“六年毕业率”从23.5%跌至9.8%，肯特州立大学(Kent State University)的非裔学生“六年毕业率”为39.6%，托莱多大学(University of Toledo)的非裔学生“六年毕业率”为19.6%，克利夫兰州立大学(Cleveland State University)的非裔学生“六年毕业率”为13.1%，这些数据明显低于各学校平均水平^[8]。

伴随美国高校少数族裔学生毕业率的持续低迷，美国高校少数族裔学生的就业率表现也不尽如人意。2018年5月10日，经济政策研究所(Economic Policy Institute)发布的一项关于21至24岁大学生就业情况的调查显示，由于经济复苏以及失业率的大幅下降，2018年大学毕业生的就业前景好于2009至2017年的毕业生。但是在21至24岁的成年人中，只有不到五分之一(18.0%)的学生完成了学士学位，且女性获得大学学位的比例高于男性，白人和亚裔/太平洋岛民获得大学学位的比例高于黑人和西班牙裔。1990年至2018年间，美国青年大学毕业生的整体就业率有所下降。该调查报告把青年毕业生的就业结果分为4种类型：闲散人员、学校在读未就业、就业并进一步深造、全职就业。就2018年的结果而言，黑人青年全职就业人数占黑人青年总人数的59.4%，西班牙裔青年的这一比例为64.5%，亚裔/太平洋岛民为47%，白人青年全职就业比例为68.6%；黑人、西班牙裔青年的学校在读未就业人数比例相近，分别为13.7%和10.9%，白人青年的这一比例为11.2%，而亚裔/太平洋岛民在读未就业人数的比例高达27.7%；就闲散人员比例而言，黑人青年、西班牙裔青年与亚裔/太平洋岛民青年的占比分别为12.3%、11.8%、12.6%^[9]。总的来说，亚裔/太平洋岛民青年倾向于进一步深造，闲散率也最高。而年轻的黑人毕业生比白人和西班牙裔同龄人更难以全职就业，继续深造是西班牙裔青年排在最后的选择，他们更倾向于全职工作。少数族裔学生毕业与就业困难不但阻碍了少数族裔自身未来的发展，从某种意义上也消耗了社会资源，带来不少社会隐患。

为了践行大选之初对美国民众所许下的承诺，特朗普以教育公平为切入点，进行了旨在增加学生与父母自由择校权利、缓和种族矛盾、减少日益严重的逆向歧视、改善少数族裔学生在高校的生存现状等系列高等教育公平政策改革。

源于20世纪民权运动的“肯定性行动”，对促进美国高等教育公平发挥了重要作用。这一政策对少数族裔、土著、妇女等历史上饱受歧视的弱势群体给予关照，使得他们拥有公平的接受高等教育的机会。得益于该政策的实施，少数族裔接受高等教育的境遇得到了迅速改善。然而，建立在“损伤”白色人种入学权利之上的“肯定性行动”不出所料地遭到了激烈的反抗，诸如巴基案(Bakke)、库克案(Cook)、费雪案(Fisher)等诉讼案件推动了美国各州对高校入学政策的调整，反“肯定性行动”的提议更是吸引了民众的关注。同时，身为少数族裔却同样承受着“逆向歧视”之痛的亚裔也有怨言，寄希望于通过法律手段保护自身的合法权益。

2015年，美国亚裔联盟(AACE)的创立者联合华裔、印度裔、韩裔和巴基斯坦裔等64个亚裔社团，正式向美国教育部民权办公室和美国司法部民权司提交有关哈佛大学违反民权的申诉，要求美国政府对哈佛大学在大学录取过程中对亚裔学生的歧视行为进行全面调查。2017年初，美国司法部宣布就哈佛大学歧视亚裔学生的事件进行调查。2017年8月，特朗普政府指示司法部研究是否可以反向歧视白人申请人的平权行动政策，消除对亚裔与贫穷白人的逆向歧视成为改革民权法案的争议焦点。特朗普政府认为，联邦政府的扶持应该基于阶层而不是种族，肯定性行动有悖于美国教育所追求的公平与公正理念，这一为少数族裔所提供的优惠应予以废除。2018年7月3日，美国教育部与司法部宣布特朗普政府撤回24份过时且不必要的指导性文件，其中有7份即是有关少数族裔学生入学的文件。美国教育部部长贝特西·德沃斯(Betsy DeVos)发表声明称：“最高法院已经确定了哪些肯定性行动政策是符合宪法的，法院的书面裁决是解决这一复杂问题的最佳指南。在遵守法律的基础上，学校应继续为所有学生提供平等的机会。”^[10]特朗普政府撤销一系列关于肯定性行动文件的举动引起了巨大反响。这一政策改革对少数族裔高等教育的影响还有待进一步观察。

鉴于联邦政府财政赤字增加、学生贷款压力过大，特朗普政府认为应当引入私人机构和银行，以缓解政府的压力，进一步发挥这些机构和银行在学生资助中的作用。由私人机构或银行直接发放贷款给学生，不用通过政府担保，这样可省去中间环节，为学生带来最大的方便和优惠。除此之外，特朗普还提议将学生借款人的多项还款计划合并为一个计划，取消公共服务贷款宽恕，并终止补贴学生贷款，以重塑学生援助体系、更新高等教育立法。为减轻联邦政府的压力，美国教育部在2018年7月还出台了一项新政策，规定高等教育机构需要对借款人的失实陈述和欺诈行为负责。这一“机构问责制”将原本更多由政府承担的连带责任转移给了高校。

同时，联邦政府还着手削减对学生贷款的预算。2017年，特朗普政府提交的《繁荣法案》(Prosper Act)对学生资助体系进行了“大瘦身”，将庞杂繁复的学生资助体系简化为赠款计划、贷款计划、勤工俭学计划三大板块，许多资助项目不复存在。在2018年的财政预算案中，特朗普提出加大对传统黑人学院与大学(HBCU)的支持，并为此额外增加了2 000万美元的拨款^[11]，但在总体上，却提出2018年的联邦贷款补贴要在2017年的基础上削减5%。据美国国会预算办公室(CBO)分析师利亚·科斯特纳(Leah Koestner)的统计，2018年至2019年，佩尔助学金获得者预计将会达到750万人，联邦总支出将达到306亿美元。对比2006年至2018年佩尔助学金的总支出，发现在2013年其总支出达到375亿美元这一峰值后，便开始逐年递减。国会预算办公室2018年5月发布的2019年总统预算分析显示，联邦政府将在2019年减少20亿美元学生贷款补贴，2020年减少40亿美元，2021年减少60亿美元，到2023年时总额减少至300亿美元，2019年至2023年，将累计减少超过120亿美元的学生贷款补贴^[12]。

特朗普于2017年发布了一项行政命令，指示管理和预算办公室(Office of Management and Budget)提出联邦政府重组方案，取消不必要的机构或机构下属部门。美国教育部由此在2017年5月成立了一个内部委员会，提出了一份教育部机构改革计划。该计划拟将“高等教育办公室”与“职业技术和成人教育办公室”整合为“高等教育和终身学习办公室”。2017年12月13日，众议院教育与劳动委员会批准了《繁荣法案》。该法案主要面向传统四年制大学生以外的社区大学生，核心目标是为更多美国人提供价格合理的高等教育，帮助学生掌握找到合适工作所需的技能。法案还允许社区学院学生申请并使用联邦学生援助和佩尔助学金学习短期课程，如果学生在规定时间内拿到学分，还能获得额外的现金奖励。这一措施旨在帮助学生顺利毕业，支持他们更快地实现全职工作目标。

特朗普不但呼吁国家对培养高素质劳动者进行更大规模的投资，还建议社区学院集中发展职业教育并更改名称，把工作重心转移到培养技能技术型人才上，给学生提供更多的非学位证书，帮助他们快速地走上工作岗位。特朗普宣布，将每年的3月18日至3月24日定为“职业技术教育周”，提议国会重新授权“帕金斯职业与技术教育计划”，改革“联邦工作研究计划”，将联邦资金更多用于帮助低收入学生，为他们完成学业和获得工作岗位提供帮助^[13]。2018年6月，特朗普政府发布了最新的政府改革计划——“重塑21世纪的美国政府”(Reshaping American Government in the 21st Century)，提出将教育部(ED)与劳工部(DOL)合并为劳动教育部(DEW)，以使联邦政府能更好地解决美国学生和工人的教育及技能需求^[14]。从总体上看，特朗普政府推进职业教育等改革，旨在为“美国再次伟大”培养技术人员、技术工人等高素质劳动者，帮助低收入家庭以及有色人种学生获得联邦政府援助，使美国年轻人得到必要的职业训练，促进美国就业率的提升，提高公民生活保障水平。

近年来，美国政府官员中右翼势力有所抬头。2018年2月，联邦调查局局长威瑞(Christopher Wray)在参议院情报委员会听证会上声称，他对孔子学院感到担忧，认为孔子学院等机构影响了美国舆论。同年4月，德克萨斯州农工大学(Texas A & M University)校长宣布，应国会要求终止其主办孔子学院的协议，这从一个侧面反映了右翼势力在美国政府中的抬头。2018年2月，黑人学院也被关闭了两所，其中的康克迪亚学院(Concordia College)是路德教会所办的一所学院。康克迪亚学院有大约400名学生，其中超过90%的人是黑人，同时超过90%的人有资格获得佩尔助学金，这意味着他们都来自低收入家庭^[15]。由于经济压力大和入学率低、捐助少等诸多因素，马萨诸塞州大西洋联合学院(Atlantic Union College)董事会也宣布学院关闭，传统的黑人大学受到冲击。

与右翼势力抬头相伴而生的是“白人主义”根深蒂固的影响。斯坦福大学(Stanford University)教育政策分析中心的一项报告显示，在线课程中存在明显的种族偏见，授课教师只对7%的有色人种男生所发表的评论作出了回应，而对白人男生的回复率则是12%^[16]。除了课程层面对白人主义的推崇，文化层面也处处显示着对白人的维护。特朗普一直被贴上“白人主义”“白人至上”等种族主义标签，他在公共场合的种种行为和言论也令外界颇有微词^[17]。特朗普上台执政以后，各地针对边缘人群与弱势群体的暴力事件频频发生，而特朗普的态度则暧昧不明，只是表示“双方有责”。2017年9月14日，迫于外界压力，特朗普才在白宫发表声明，公开谴责白人主义者，强调“反对任何形式的仇恨、偏执和种族主义”，表明自己非白人主义者的立场^[18]。

特朗普政府的高等教育公平政策改革，对美国高校的少数族裔教育产生了广泛且复杂的影响。在社会层面，降低了社会流动性，造成了阶层固化；在学校层面，办学方式日益趋同，高校多样性弱化；在个人层面，提升了自我认同，不再把自己置于“弱者”地位。

美国高校少数族裔学生学业状况逐渐变好，得益于联邦政府有意识的政策倾斜，不但在资金方面给予最大的优惠和支持，还在社会意识觉醒方面着力，提倡政治正确，消除种族歧视。但是特朗普政府高等教育公平政策改革也产生了诸多负面效应。在社会层面即表现为流动性降低，社会阶层固化。一是取消了对少数族裔的优惠政策，倡导“机会公平”，致使“白人主义”卷土重来，种族之间的矛盾有所抬头，对传统黑人学院与大学的办学产生了负面影响。二是改变了政府在学生贷款中的作用。将学生毕业后的发展及未来薪酬纳入贷款审核，重新考量贷款学生的家庭资金情况，势必使得边缘人群与弱势群体的贷款难度加大。三是削减了对学生的资助额度，导致失去资助的小型学院相继关闭，其中大多数是黑人学院和社区学院，而它们恰恰是贫困家庭学生进入四年制大学获得学位的重要途径。四是将社区学院引向职业化。虽然此举有助于社区学院学生就业，但也限制了他们的上升通道，进而降低了社会流动性，造成了阶层固化。

美国素有“民族大熔炉”之称，不同的种族带来不同的文化，不同肤色的学生和谐共处彰显了美国的包容性与国际性，但特朗普高等教育公平政策改革所带来的负面影响却使这一国际形象遭到质疑。一是言论自由权受到冲击。调查显示，当前美国大学生更加看重多元化和包容性的环境，64%的学生认为第一修正案不应该保护仇恨言论，约70%的学生表示校园应该限制诋毁性言论，30%的学生认为应该禁止一些具有政治导向的演讲^[19]。二是弱化了美国高校的多样性。特朗普政府取消对少数族裔的优惠政策，削减对美国高等教育的资金投入，使得不少黑人学院相继关闭，其中不乏路德教会所办的学院。当前，美国高校越来越趋于统一模式，营利性大学与工科类大学能享受政策倾斜与优惠，传统文科类高校则办学困难，大学多样性受到极大的威胁。三是外语类学生人数持续下降。美国现代语言协会的调查数据显示，2013年至2016年，美国外语专业入学人数下降了9.2%。在没有大量捐赠支持的私立大学和缺乏政府持续支持的地方公立大学中，许多规模较小的语言项目已逐渐被淘汰。2018年5月，威斯康星大学史蒂文斯分校(University of Wisconsin, Stevens Point)宣布取消法语、德语和西班牙语专业，反映了当前美国高校中语言类等文科专业的生存境况^[20]。

随着美国国会批准对高等教育法进行改革，对于少数族裔学生而言，未来获得学位的难度将会有所增加。一是黑人大学与学院学生获得的资助将减少。美国国会预算办公室2019预算报告的数据显示，联邦政府正在逐步削减对高等教育的援助金额，不管是学生贷款还是佩尔助学金。虽然对黑人大学提供了额外拨款资助，但总体上却在削减联邦政府的高等教育贷款金额。二是困难家庭学生贷款难度将增加。新的学生贷款方案虽然允许学生获得直接贷款，省去中间环节，但是更严苛的贷款条件使得困难家庭的学生申请难度加大。贷款方不仅要求申请学生贷款的学生如实提交家庭经济情况，还会考虑学生即将就读的专业，即将学生的未来就业情况与职业发展纳入了贷款考察范围。三是美国大学少数族裔学生的高辍学率无法得到根本改变。这不仅因为他们无力承担沉重的学生贷款，还在于薄弱的基础与较少的学习时间。少数族裔学生大多只能申请佩尔助学金，他们不得不用更多的时间去兼职以支付自己的日常开销，学习时间上的缺失使得他们常常需要延期毕业。从国会预算办公室所发布的数据看，未来用于发展高等教育的费用将持续缩水，少数族裔高等教育势必会受此影响。

2017年12月，随着美国众议院批准《高等教育法》重新授权的法案，美国高等教育正式进入了特朗普时代。总的来说，特朗普政府在高等教育领域的公平政策改革是一场“结果公平”与“过程公平”的博弈。首先，取消少数族裔大学入学优惠等一系列改革顺应了人人平等的美国主流价值观，确实给亚裔与家庭贫困的白人学生带来了更多的机会，但这项改革却对本有所好转的非裔、西班牙裔等少数族裔高等教育的发展造成了二次冲击。其次，大力推进职业培训，强调社区学院的职业化特色，为社会输送专业人才，源于特朗普政府降低失业率与闲置率的政策目标，但这也让人怀疑旨在“让美国再次伟大”的高等教育政策改革将以高等教育职业化为导向，从而势必会影响高等教育的学术性发展。其三，特朗普政府在对待种族主义问题上的避重就轻策略，有可能会推进美国社会的“右倾”转向，从而加剧种族矛盾和社会分裂。其四，高昂的高校学费使得包括少数族裔在内的美国人民都将希望集中于高等教育学生资助体系上，但近期财政预算案中教育经费的显著缩水却又是不争的事实。尽管美国高等教育公平问题与我国存在较大差异，但梳理和分析特朗普政府高等教育公平政策改革及其对美国少数族裔高等教育的影响，对我们审视我国少数民族高考优惠政策和奖助学金制度能够提供有益的参考。