Prosperity and Decline of the Supervision System in Ming Dynasty: Revision of "Xian Gang" as A Case

朱元璋非常重视监察，早在为吴王时，就“命按察司佥事周浈等定议按察事宜，条其宪纲所当务者以进”^{[1]卷19，丙午春正月辛卯}。吴元年(1367)，“置御史台及各道按察司御史台”^{[1]卷26，吴元年冬十月壬子}。朱元璋认为：“国家新立，惟三大府总天下之政，中书政之本，都督府掌军旅，御史台纠察百司，朝廷纪纲，尽系于此。而台察之任，实为清要。”^{[1]卷26，吴元年冬十月壬子}监察体制确立以后，就要颁行相关的法规，“至是，台谏已立各道按察司，将巡历郡县，欲颁成法，俾内外遵守”^{[1]卷26，吴元年冬十月甲寅}。与律令一样，《宪纲》也是制定成法的内容之一。随着明王朝的建立，各项制度不断完善，不但监察体制发生根本变化，明初所编纂的《宪纲》也不断进行修订。

“条其宪纲所当务者以进”，这里说的《宪纲》，应该就是元代有关条格，朱元璋并不是要求全盘采纳，而是以“所当务”为标准。从朱元璋讲：“尔等若能兴利除害，辅国裕民，此即神明；若阴私诡诈，蠹国害民，此即鬼魅也。”^{[1]卷19，丙午春正月辛卯}则可见兴利除害，辅国裕民，阴私诡诈，蠹国害民这16字方针，乃是监察所当务者。

吴元年，朱元璋下令修律令时，将台谏官巡历事宜也纳入修纂之中，到洪武四年(1371)，“御史台进拟《宪纲》四十条。上览之，亲加删定，诏刊行颁给”^{[1]卷60，洪武四年春正月己亥}。从颁给时的君臣对话来看，朱元璋认为：“风宪作朕耳目，任得其人，则自无壅蔽之患。”^{[1]卷60，洪武四年春正月己亥}臣下则以元末时的谚语“奉使宣抚，问民疾苦；来若雷霆，去若败鼓”以对，希望“尤重风宪，明立法度”^{[1]卷60，洪武四年春正月己亥}。这40条的具体内容，史籍没有开列，但洪武十五年(1382)，朱元璋“命都察院以巡按事宜颁各处提刑按察司，俾各举其职”^{[1]卷150，洪武十五年十一月戊辰}。这些“事宜”应该就是《宪纲》的内容。洪武二十六年，朱元璋令臣下仿照《唐六典》而编订的《诸司职掌》完成了，“诏刊行，颁布中外”^{卷226，洪武二十六年三月庚午}。《诸司职掌》，犹如唐代的“格”一样具有法律效力，在《明会典》颁行之前，一直奉行不替^[2]153。历经修订的《宪纲》的主要内容，则载在“都察院”门下，有纠劾百司、问拟刑名、出巡、刷卷、追问、审录等6个子目。

应该承认，《诸司职掌》所收录的一些法规，并不是完整的《宪纲》，因为在洪武改官制以后，并没有对《宪纲》进行修订，所以在宣德时才提出官阙而有任意增益的问题，进而将《宪纲》修订纳入工作日程。《诸司职掌》所收录的内容，在正统四年(1439)修订《宪纲》时，都予以保存，只是进行分门别类，也可见《诸司职掌》基本上收录了洪武《宪纲》的主要条款。正德时期颁行《大明会典》时，《诸司职掌》内容被编入会典者具有法律效力，而以后出现的“著为令”“著为例”则成为新的事例，这些新事例也就成为《宪纲》修订奠定基础。

《宪纲》是明代监察法规的典型代表，洪武《宪纲》大部分因循于元代监察法规的内容，同时参照了宋代的监察法规，结合明初的政治社会特点，在增删改并的基础上，形成具有特色的法规。朱元璋，“这位明朝的开国皇帝在他整个在位年间大兴制度，也修改制度”^[3]87。为了一改元之治，他在制度与法律等方面都标榜祖述唐宋，却也脱离不开元代的制度，总是带有元代的痕迹。朱元璋开规模，立圭臬，无论是在制度构建上，还是在法律编纂上，都有所创新，不但被其子孙所承续，也被清王朝所沿袭。

正统四年的《宪纲》事类，是目前保存最为完整的监察法规，其上承洪武《宪纲》，以及永乐、洪熙、宣德时期颁行的事例、榜文，在严加考定的情况下进行厘正，不但废除了前朝的事例、榜文，也明确监察责任与权力。正统四年《宪纲》虽然颁行，但在位的皇帝依然可以通行事例、榜文来颁行法规，也是研究者容易忽略之处。自弘治年间编纂《明会典》，相关的事例编入会典，则与《宪纲》有相同的效力，也可以视为《宪纲》的增补。

正统四年《宪纲》的序文讲到编纂、修订及颁行的过程：

朝廷建风宪，任之耳目纲纪之寄，所以肃百僚而贞百度也。《宪纲》一书肇于洪武，厥后官制不同，所宜因时改书，而中外宪臣往往有任情增益者。我皇考宣宗章皇帝，临御臣下，屡以为言，遂敕礼部同翰林儒臣考旧文而申明之，并以祖宗所定风宪事体著在简册者，悉载其中，永示遵守，而益之以训戒之言。凡出臣下擅增者，并削去之。书成，先皇帝上宾，未及颁行。朕嗣位之初，凡以风宪为重，尝敕有司严选，务在得人，而宪臣复以《宪纲》为言。朕今于先朝所考定中，益以现行事宜，尔礼部即用刊印，颁布中外，诸司遵守；尔都察院其通行各道御史及按察司官，钦遵奉行。敢有故违，必罪不恕。钦哉。故谕。

由此可见，洪武《宪纲》颁行之后至宣德皇帝下诏重新修纂之前，建文、永乐、洪熙、宣德四朝，曾经臣下题准或奏准的事例，以及皇帝敕谕都察院颁行的榜文很多。除了建文所更改的制度，在永乐帝即位以后予以明令废除之外，这种事关宪体事例、榜文并没有废除，依然起到规范的作用。这里讲“中外宪臣往往有任情增益”，就是指榜文，所谓“出臣下擅增”，就是经过题准、奏准、覆准、议准的事例。这次修订的“削去”并不是清除，而是削减一些内容，故此条目也不再是40条。在修订过程中“益以现行事宜”，乃是近期增加的事例。总的原则是以洪武《宪纲》为基础，再将以前相继出台的事例与榜文进行整理，因此洪武《宪纲》还是核心。

天顺元年(1457)，刚刚复辟的明英宗，针对“近自景泰失政，纪纲荡然，仕台宪者，或非公选，多出私门，或徇情以枉法，或通贿以鬻狱。言事者或假公济私而回邪干誉，或附下罔上而比周作奸。出巡者或虚张声势而无益于事，或擅作威福而有害于人，以致官邪不儆国法不行”^{[6]卷276，天顺元年三月戊子}。要都察院右都御史耿九畴等“凡遇一应政务，悉依《诸司职掌》及《宪纲》施行，言事必以直道而务存大体，治事必以正法而务循旧章”^{[6]卷276，天顺元年三月戊子}。耿九畴上言“崇廉耻以励士风”“清刑狱以召和气”“勤农桑以厚民生”“节粮赏以劝军士”“重台宪以振纲纪”等五事，提出“宜申明《宪纲》事例，责以敢言，无得顾忌，内外诸司敢沮怀装诬者，重加以罪”^{[6]卷278，天顺元年五月己卯}。得到明英宗恩准之后，《宪纲》再一次强力推行，并且处置了一些明显违反《宪纲》的风宪官。如副都御史罗绮“赃以万计”，乃是“由平日巡抚四方，镇守松潘，欺公卖法，惟利是图，科敛郡县，剥削军民，以致如此”^{[6]卷288，天顺二年闰二月甲子}。明英宗也知道“今为御史者岂尽得人，中间亦有操行不谨，任意妄为，及出巡于外，往往虚张声势，凌虐军职，贪图贿赂，颠倒事情”，也只能够要求风宪官“必先正已，而后可以正人”^{[6]卷288，天顺二年闰二月甲子}，再度申明《宪纲》而已。

正德帝即位，在顾命大臣的辅佐下，试图恢复《宪纲》的权威。如南京监察御史陆昆提出“重风纪八事”时，讲到“御史论劾，或为权贵所沮伤，或为奸贪所欺诋，固非宪纲专任之意，而都御史、御史得互相纠劾，则于文移行事之际，不宜有所牵制，乞申禁约，以重风宪之权”^{[9]卷8，弘治十八年十二月乙亥}。不久刘瑾擅权，“威福任情”，以至于“屡起大狱，冤号遍道路”^{[10]卷304，宦官刘瑾传}。当是时，“焦芳、张彩为之角距，兵科给事中屈铨、国子监祭酒王云凤，俱请将瑾新行事例，刊书布告天下，以垂万世，真堪呕哕”^{[11]卷21，士人无赖}。在这种情况下，多次申明《宪纲》，也只不过是刘瑾阉党为了牟利而已。

嘉靖帝对言官的厌薄与憎恶的情绪是显然的，仅仅在嘉靖六年(1527)，从六月到九月，就罢黜25名御史。为了有效地约束言官，大学士代理都察院事务的张璁，“奏行《宪纲》七条，钳束巡按御史”^{[10]卷196，张璁传}。由此可见，《宪纲》七事是以“钳束”为目的。有了《宪纲》七事，对巡按御史的考察也日趋严格，主管考察事务的都察院右都御史汪鋐，进一步提出“巡按约束十二事”。即宣德意、勤巡历、精考察、慎举劾、谨关防、禁逢迎、亲听断、稽储蓄、严督率、戒奢侈、谨礼度、慎请差。嘉靖帝“览疏深切时弊。俱准行”^{[13]卷109，嘉靖九年正月乙卯}。嘉靖帝承认屡次申明《宪纲》，似乎收效不大，并没有达到其钳束的效果，还出现巡抚与巡按权责不清的问题，以至于“近年以来，职掌相侵，礼文失体。甚者酿成嫌隙，互为奏讦，往往两败俱伤得罪”^{[13]卷145，嘉靖十一年十二月甲戌}。因此都察院“条上职掌十一事，礼仪四事”^{[13]卷145，嘉靖十一年十二月甲戌}，不但对巡抚与巡按的职责进行了详细的划分，对他们相见的礼仪也做出规定，嘉靖帝“令永远遵守，不许侵越纷更”^{[13]卷145，嘉靖十一年十二月甲戌朔}。为了加强对外差御史的管控，掌都察院事左都御史王廷相上奏“考察差回御史六事”，提出御史按部所及，宜悉心廉访奸弊；务在虚心推鞫；宜核实考心；受代于十月；宜省约骑从；按臣之于抚臣按班入坐。“上嘉纳之，命皆如议，从实举行。内除奸弊一事，仍遵前旨，毋假访察，诬害平民，其诸未尽事，宜令遵宪纲，具列以请”^{[13]卷153，嘉靖十二年八月癸酉}。也就是说，对于巡按御史廉访奸弊，还需要限制，其余则按照《宪纲》进行厘定，奏请皇帝批准。于是王廷相等在原有《宪纲》的基础上，又增补巡视仓库、巡察盗贼、抚恤军士，合计15事，奏请嘉靖帝予以申明执行。嘉靖帝认为：“申明宪纲事宜，先有旨，令各巡按御史及按察司官从实举行矣。第迩者，掌院官多务姑息，不为覆实考察，以致按臣纵恣抗违，按察司官因循畏怯，全不举行。今如拟通行晓谕，各务以实，应违者，御史考核罢黜，按察司官指名参奏。”^{[13]卷154，嘉靖十二年九月辛丑}六年之间，多次修订，嘉靖帝还是认为掌院官姑息，按臣纵恣，按察司官因循，如此钳束言官，“而言官们则忠实地履行自己的职责，不顾个人生死祸福”^[14]162。正如史家论云：“然主威愈震，而士气不衰，批鳞碎首者接踵而不可遏。观其蒙难时，处之泰然，足使顽懦知所兴起，斯百余年培养之效也。”^{[10]卷209，杨最等传赞}

万历前十年，是张居正得以变法改革的特殊时期。利用科道官以加强行政纪律，这是张居正推行改革的重要手段，而作为监察法规的《宪纲》，当然也会予以修订。万历元年(1567)巡按直隶御史丁惟宁，疏陈催提勘官员，势重而人知畏，理明而人心正，法严而人知避，论定而浮言息等“四事”；吏科给事中汤聘尹条奏，坚趋向、敦朴素、慎举动、重爵禄、明职掌等“五事”^{[17]卷9，万历元年正月壬寅}，《宪纲》则被作为加强监察权力的依据。不久南京都察院右都御史傅颐，提出遵成法及申明宪纲、职掌、查盘、词讼、举劾等“六条”^{[17]卷13，万历元年五月辛巳}。万历二年，户科右给事中裴应章条陈三事，即巡按御史差满复命方议迁转；直提调学政宪臣三年任满岁考完日方升；分巡官每岁遍巡所属地方^{[17]卷23，万历二年三月戊戌}。吏科左给事中张楚城奏行官员久任之法，提出“在内科道部属，大约六年上下升司寺”^{[17]卷24，万历二年四月丙寅}。在张居正主政期间，非常重视发挥监察的职能，“他责成各省巡按御史对核实后即予提升或斥降、撤职、法办等处分，其考察范围上自各该省的巡抚、布政使和按察使、都指挥使、总兵，下到府、州、县的正佐和武职的参将、游击、守备等官”^[18]533。张居正重视发挥科道官的作用，要求他们支持自己的改革，而不要在一般问题上进行相互攻击，因此在《宪纲》修订中，特别强调公文的运作。“通过检查公文的去向，他确保在报告中一度提及的任何问题都必须在适当的时期予以解决。”^[3]569

张居正当时摄行天子之事，万历帝对他的提议几乎全部赞同，但并不意味着心里服气，当万历十年六月二十日，张居正去世，张居正时代也由此结束了，残酷的清算，也导致对张居正的全盘否定。

在《宪纲》方面的清算，先是万历十一年，工科给事中唐尧钦提出辨真才、选大吏、省烦文“三事”。接着吏科给事中邹元标疏陈培君德、亲臣工、肃宪纪、崇儒术、饬抚臣“五事”。对张居正的大清算，“各方面政策截然倒退，政局陷入混乱，又进入由治入乱的恶性循环之中”^[18]859。特别是“张居正的做法一旦废除，朝廷对其广布的官僚机构的控制就更进一步衰落了。科道官员、编撰——教育部门的官员和吏部官员的一些小党派这时不受大学士们的控制，并且意识到他们自己在朝廷中的影响。他们忙于争论和尽力清洗张的党羽，而不是忙于恢复和复兴的尝试”^[3]573。经过几年的混乱，最终还要回到制度层面的构建，万历十五年，“御史出巡事宜”的出台，就是这方面的尝试。

“御史出巡事宜”是左都御史詹仰庇奏陈的，有14条内容，即：倚重监司，分道巡历，审取官评，委任府佐，督责县令，整饬纪纲，详慎审录，亲审词状，拿问官员，严禁访察，躬行节俭，爱民实政，致虔典祀，申明职掌。万历帝认为：“所奏有禆风纪，命都察院议行。今后巡按御史，敢有任情行事，不遵宪纲者，该院从实查参，于回道考察之日，分别议处。”^{[17]卷189，万历十五年八月戊寅}自万历十四年以后，万历帝就开始怠政，其突出表现是不肯上朝，不见大臣，不亲行时享太庙，不搞经筵日讲，不及时处理大臣的奏疏。在这种情况下，即便是申明《宪纲》，也不过是文字游戏。

目前流传在世的明代《宪纲》，有弘治四年(1491)山东巡按陈瑞卿刻本，嘉靖时南直隶镇江府丹徒县官刊本，嘉靖三十一年(1552)曾佩刻本，万历四十一年丹徒县补刻本等，而中国国家图书馆藏嘉靖刊本《皇明制书》所载《宪纲》事类，乃是依据内府刻本而编成的，目前国内外尚未发现有内府刻本收藏。

《皇明制书》中所载正统四年《宪纲》事类，共计95条，包括《宪纲》34条、《宪体》15条、《出巡相见礼仪》4条、《巡历事例》36条、《刷卷条格》6条，涉及监察御史的方方面面，既有明确的规定，又有处罚原则，其规范意义自不待言，仅就监察御史职权而言，则可见监察在当时国家体制中的地位及作用。在明代监察制度的发展过程中，《宪纲》事类从颁行伊始，便贯穿王朝始终，不同时期的因事修改、因政增删等，都是在保持《宪纲》事类内容结构独立完整的基础上，以“特别法”的形式奏行实施。在某一特定时期，因事奏行的“特别法”由于时效性、针对性等，往往执行时“优先”于《宪纲》事类本身，这些历朝奏行的监察“特别法”也扩大了以《宪纲》为代表的明代监察法的体系架构。

《宪纲》创立之后，随着政治、经济、社会以及文化的变迁，内容多有调整。成弘正时期，因执行不力等情况，时有臣僚提出申明《宪纲》、整饬监察、恢复《宪纲》权威等建议，虽也有所更革，但基本还是在条文规定的范围内上下游走，较为系统的增补、纂修则多于嘉隆万时期。一则嘉靖一朝政局变革较大，制度上需要以《宪纲》为代表的监察法制变革来配合政治上的杀伐决断；二则万历朝《明会典》修订，也为《宪纲》体例、内容上进一步梳理完善创造了时机。

在《宪纲》事类监察法规体系中，《宪纲》乃是总则，其条文的修订贯穿明代监察体制变迁始终，这里仅以总则中几条为代表列举之，以窥其一斑。

《宪纲》第1条即是“纠劾百司”。此条开头便讲：“凡风宪，任纪纲之重，为耳目之司”。这个定位，则确立了风宪官乃是整肃纪纲，职司耳目的地位，因此要求“内外大小衙门官员，但有不公不法等事，在内从监察御史，在外从按察司纠举。其纠举之事，须要明著年月，指陈实迹，明白具奏。若系机密重事，实封御前开拆，并不许虚文泛言。若挟私搜求细事，及纠言不实者，抵罪”^[21]303。这一条在正德元年(1506)，予以补充，“令凡不公不法之事，奉有明旨，令科道官记著者，务要即时纠举，不许隐匿遗漏”^{[22]卷209，都察院·纠劾官邪}。这里将六科也纳入风宪官序列。正德十四年，“令抚按官不许互相荐举。如有不公不法，仍照宪纲，互相纠劾”^{[22]卷209，都察院·纠劾官邪}。嘉靖二十七年题准：“凡巡按御史弹劾三司不职，按察司官亦得纠巡按失职，不许科道官挟私报复。巡按、清军、巡盐、刷卷御史，同事地方，固宜同寅协恭，亦要互相纠察，以清宪体。”^{[22]卷209，都察院·纠劾官邪}经过调整修订，“纠劾百司”不仅是内外百司了，连监察官本身也纳入纠劾的范围，“纠劾百司”也就成为“纠劾官邪”了。

第8条是“互相纠劾”，“凡都察院、按察司堂上官及首领官，各道监察御史、吏典，但有不公不法，及旷职废事，贪淫暴横实迹，该科纠劾，毋得徇私容蔽，其所纠举，并要明具实迹奏请，按问明白，覆奏区处，其有区挟私妄奏者，抵罪”^[22]304。互相纠劾在第1条内就已经涉及，这里则强调六科的纠劾。嘉靖六年奏准：“两京科道官，有相应黜调考察遗漏者，互相纠举。”^{[22]卷13，吏部·京官考察}进而形成科道官互纠的制度，在实施过程中，颇多弊病，故此于嘉靖十七年予以停止。

第23条是“直言所见”，“凡国家政令得失、军民利病、一切兴利除害等事，并听监察御史、按察司官各陈所见，直言无隐；若建言创行事理，必须公同评议，互相可否，务在得宜，方许实封陈奏”^[22]306。朱元璋允许人民建言，并且以法律的形式予以肯定，但也出现一些问题，如永乐元年(1403)，“令凡利国利民之事，不拘百工技艺之人，皆许具实敷奏。若官吏人等，贪赃坏法，颠倒是非，酷虐良民，及婚姻田土军役等事，一体职掌榜文内事理，具状自下而上陈告。如有假以实封建言，蓦越合干上司，径赴朝廷干冒者，治以重罪”^{[22]卷80，礼部·建言}。也就是说，不准以建言的形式告状，但限制太严，使官吏人等得以横行，故在永乐十三年，“令凡军民利病，及贪官污吏作弊害民者，许诸人具实奏闻”^{[22]卷80，礼部·建言}。又将贪官污吏纳入建言之列。《宪纲》规定建言必须公同评议，也就避免单独进行建言，这种制度也导致建言受到限制。如景泰四年(1453)，“令建言者，该衙门详细参看，果有利国利民，可行则行。有假以言事报復仇怨者，具奏治罪”^{[22]卷80，礼部·建言}。这里增加了该管衙门事先审查的程序，而不是直达皇帝。到了万历年间，“凡天下官吏军民人等建言民情，每岁礼部会官议定可否具奏。内可行者，移各该衙门施行。若泛言不切，立案不行。其抚按等官，陈奏地方利弊，则从各衙门职掌，覆奏定夺”^{[22]卷80，礼部·建言}。不但加强了审查，而且限制抚按官只能够在自己的权责范围内讲利弊，对国家政令及军民利弊也不能够进行建言了。

第27条是“官吏诉罪”，“凡风宪官问定官员赃罪，如有冤屈，许本犯从实声诉；若果真犯实迹，不肯伏罪，或捏造挟仇等项为词，摭拾原问者，于本犯上加二等科罪，仍押至午门前听候再审”。《大明律·刑律·受赃》有11条律，涉及文武官吏受贿、索贿、贪污、勒索，对于官吏受赃，处置极严，官枉法赃达80两，吏枉法赃达120两就是死刑，监守自盗赃40两就是死刑。正因为贪赃关系到官员的生死，而风宪官又是以察奸贪为主要职责，为了慎重，这里不但规定赃罪官员可以声诉，但声诉不实要加二等科罪，还有听候在午门前的再审，也就减少了冤假错案的产生，再加上后来对赃罪的处罚，仅仅限于革职，最重也不过为民追赃。即便是这样，凡是被纠劾的官员，往往还是不服，如弘治八年奏准：“若被黜官员，有不服考察，摭拾妄奏者，发遣为民”；嘉靖二十四年奏准：“各衙门黜退降调官员，不许在京潜住，造言生事，摭拾妄奏。违者，不分有无冠带，俱发口外为民”^{[22]卷13，吏部·考察通例}。由此可见，《宪纲》的规定给予这些官员以声诉的机会，来京声诉的官员不断增多，不得不出台事例予以限制。

明英宗9岁登基，在“三杨”辅佐之下，励精图治。针对监察工作，“三杨”以明英宗的名义发布敕谕：“朝廷设风宪，所以重耳目之寄，严纪纲之任。凡政事得失，军民休戚，皆所当言；纠举邪慝，伸理冤抑，皆所当务。比之庶官，所系甚重”。“三杨”历经“仁宣盛世”，参与朝廷重大决策40年左右，“实际上已经组成一个相当稳定的政治实体，形成为一股曾经力能左右朝政的重要力量”^[4]P56。但在正统初年，因为宦官王振的崛起，“三杨”经常处于窘困之地，他们与明英宗及王振之间的关系也日趋紧张，在这种情况下，双方发生冲突也是难免，而在整顿吏治、加强监察工作方面，双方还是一致的。以整顿监察为目的的《宪纲》事类监察法规体系，就是在这种情况下出台的。

《宪纲》事类的颁行，原本为了整顿监察队伍，但在“三杨”相继去世及失势的情况下，王振专权之势已经形成，身为部院大臣的官员们尚以儿子自称^①，而监察官员稍不阿附，即惨遭迫害。如巡按御史柳华、柴文显、汪澄三人俱被极刑，“盖因王振当权，所恶者御史之官，故尽杀之。斯岂法之正乎”^[5]84。也就是说，虽然有《宪纲》事类的监察法规，但在具体实施上，还是以权势为转移。连正统帝自己也不得不承认，“其职居方面风宪者，亦皆同流合污，视官吏贪污，民生疾苦，若不相干，徒以行移，巧为遮饰”^{[6]卷127，正统十年三月辛丑}。每当此时，《宪纲》还是一次一次地被提起，一些明显违反《宪纲》的风宪官也受到惩处。如景泰六年，吏科都给事中李赞等提出：“各处巡抚镇守等官，及都布按三司，按治所属，往往恣肆妄为。凡出入，必要官吏迎送，或三五十里，远至百里。凡有咨禀，务行跪礼，间有稍持正者，辄生事嗔辱之。以考试生员为尽职，以赓赋诗词为有才，其军民利病，曾不询及”。景泰帝也只是认为，“《大明律》及《宪纲》所载者，如何不遵？礼部、都察院即申明之，但有搜举细故，凌辱官吏者，许被害之人陈诉，治罪不贷”^{[7]卷68，景泰六年二月戊戌}。一次次申明，一次次违反，惩处也不严格，《宪纲》已经有具文的趋势。自此，法制的式微也揭开了明代监察体制走向衰落的序幕。

① 正统间，工部侍郎王某出入太监王振之门。某貌美而无须，善伺候振颜色，振甚眷之。一日，问某曰：“王侍郎，尔何无须？”某对云：“公无须，儿子岂敢有须。”人传以为笑。陆容撰，佚之点校：《菽园杂记》卷2，中华书局，1985年，第13页。

《宪纲》事类反复被申明，虽然暴露了实行不力，但毕竟还是有法可依，在风宪官整肃上也能够予以追究责任，在实际上也很难摆脱权力的作用。如在“曹石”专权的时候，风宪官们“多畏避权势，习为缄默”^{[6]卷330，天顺五年秋七月庚戌}。“居言路者以言为讳，职风宪者以职自保。宁负朝廷之恩，不敢犯大臣之怒”^[8]168。除了权臣，在宦官专权之时，风宪官们也依然不能够置身于外。明英宗登基时是个儿童，后来经过被俘，关押在南宫，却出人意外地复辟了，可以说是历尽人间沧桑，“所以他采取强硬的措施以确保稳定和巩固自己的权力就不足为奇了”^[3]375。清除石亨、曹吉祥的“谋反”，其正常施政也少了干扰，也促使《宪纲》事类的正常实施。

英宗英年早逝，17岁的成化帝即位，也是刚刚40岁就去世了，此后的弘治帝、正德帝，都没有活过40岁。在他们短暂的一生中，后妃、宦官的影响深刻，但在朝廷任职的士大夫们，依然得到重用，但他们在与后妃，特别是宦官争夺权力的过程中，逐渐被皇帝疏远，祖制便成为他们能够与后妃、宦官抗衡的工具，在皇权的作用下，他们的抗衡收效不大，而士大夫也开始分化，一些人成为阉党，而朝臣的分党，也导致彼此都要利用制度来制约对方，而《宪纲》的修订则从侧面反映这个问题。

正德时期经过刘瑾擅权，《宪纲》的申明也打上了阉党牟利的印记。刘瑾被杀，依然没有摆脱宦官与佞幸专权，而风宪官之间却互相攻击不止，以至于正德帝下诏云：“挟私弹事，律有明禁。今后给事中、御史，有言事不实者，许互相纠劾，治罪不宥。”^{[9]卷172，正德十四年三月丙辰}不准挟私，如何区分公与私呢？本来就没有明确的标准，而如何治罪，也没有明确的规定，也难怪以后科道官也卷入派别之争，特别是在嘉靖年间参与“首辅之争”，进而改变监察官员澄清吏治的本意，监察也由此畸变，衍生出一条走向党争的变态发展方向。

嘉靖帝是以在外藩王入承大统，与明代其他皇帝的身份有所不同。藉“大礼仪”之威，嘉靖帝顺势将杨廷和等政治上不配合自己的臣僚清除出权力中心，并重新组建了忠于自己的新一代权力集团。嘉靖帝钳束言官，是不让他们谈论朝政之是非，但对他们监察臣属的作用，还是予以扶持，并且不断扩大他们的监察权限。如嘉靖二十一年，都察院掌院事毛伯温等，在嘉靖帝的授意下，提出申明《宪纲》之禁酷刑、慎举劾、革骚扰、惩势豪、省繁文、明职守、正士风、备两造等“八事”。这些都是旨在约束有司、振扬风纪，因此嘉靖帝非常满意地说：“朕心嘉慰，所陈悉允行，务从实振举，所在巡按御史，即宜精白奉扬，勿负朝廷简命，如或故违，重治不宥。”^{[13]卷260，嘉靖二十一年四月丁丑}毛伯温也因此被任命为兵部尚书，毛伯温提出整顿军伍之弊，嘉靖帝因此诏：“都察院刻榜谕众，及缉事衙门悉心访察，但遇各边将官入京，贿赂夤缘升擢，及棍徒指称诓骗者，即逮问重治之”。以风宪官约束有司，再辅以缉事衙门侦缉，则可见嘉靖帝在大权独揽的情况下，对任何臣下都不放心。可以说，嘉靖帝通过整肃监察官的尝试，加强君主绝对的权力，但其效果是有限的。

万历后期的党争，乃是明末政治斗争的焦点，“明朝的灭亡是各种矛盾共同作用的结果，党争只是其一而已，故尔言党争亡明实非确切之评价”^[19]832。即便如此，党争导致政务的混乱，明廷也没有能力进行制度上的修正。以《宪纲》而言，直到崇祯十六年(1643)，崇祯帝才提出：“朝廷差御史巡按，专察吏安民，除奸清暴，屡旨严饬，概不遵依。如关防先严，举劾失当，供应侈靡，弊难枚举。巡按身先不正，何以振扬法纪？都察院职司激扬，未见特纠何人。朕今专责巡按，痛革沿习，力行察吏安民之事，举荐必廉卓循良，参劾必大贪巨蠹。果肯实心奉行，自然有造地方。若但修饰虚文，勉循套件，托名巡按，徒滋骚扰，于朝廷设官之义何居？朕特欲在考核成例之外，加行大赏大罚，以示惩劝。”^{[20]卷23，都察院}下令修订《宪纲》，在多事之秋，已经是无能为力了，而作为有明一代政治架构关键一环的监察制度，再也无力撑起大厦将危的明王朝。《宪纲》作为法律文本记录下了明代监察体制曾经的光芒，同样也踏着明王朝衰败的节奏最终走向陨落。