作为欧洲教育发达的国家之一，瑞典在学前教育领域是“领跑者”。早在2008年，联合国儿童基金会对25个经济合作与发展组织(OECD)国家进行了调查，在“25%以上的1~3岁幼儿能够享有纳入规范管理并带补助的保教服务”等10个指标中，瑞典是唯一实现全部指标的国家^[2]。究其原因，关键在于能够顺应时代发展潮流，从国家支持战略角度对学前教育托幼一体化改革发展作出总体部署，回应社会和家庭的热切期盼。

瑞典形成今日的学前教育发展模式有其复杂的社会变迁因素，是在瑞典推进工业化和城市化进程中，根据社会发展需求而适时作出的一种调整性的发展方式。进入19世纪，瑞典工业化和城市化建设进程加快，大量女性尤其是贫困家庭妇女走出家庭，为维持生计进入工厂就业，导致大量婴幼儿得不到父母的照看和教育，因此，无数中下阶层家庭对婴幼儿照护服务的社会需求急剧增加。1854年瑞典第一家托儿所诞生，1890年瑞典第一所幼儿园建成，但招生基本上是面对中上阶层家庭的子女，价格昂贵，体现出鲜明的阶级性。20世纪初，瑞典一些慈善机构、基金会纷纷筹建托幼机构，为贫困家庭子女提供婴幼儿照护服务，其收费低廉，体现出明显的福利性。当时，瑞典政府认为，提供婴幼儿服务不是政府责任，而是家庭事务，这种观念直到20世纪30年代后才逐渐发生转变。伴随瑞典工业化和城市化快速发展、第二次世界大战爆发、人口出生率下降等因素影响，瑞典劳动力短缺的问题日益严重，进入职场的女性越来越多，社会力量创办的托幼机构已经远远无法满足家庭需求。再加上当时儿童保育和教育思想在世界上的广泛传播，世界各国工业化发展程度日益加深，男女平等就业观念逐步受到广泛认同，一系列因素促使各国政府开始转变对学前教育发展的传统观念。1944年，瑞典政府成立国家卫生与社会福利部，开始从政府层面上推动儿童保育工作，履行政府职责，将学前教育纳入国家福利事业进行统筹建设。

20世纪50年代后，瑞典政府为补充市场劳动力，创造条件积极鼓励妇女就业，以致女性劳动力市场参与率高和生育率相对较高^[3]。1963年，瑞典有约35%的婴幼儿母亲就业，但是托幼机构的入园率仅约占3%。这在客观上也反映出瑞典还有大量家庭的适龄婴幼儿无学可上，在政府未进行全国性的婴幼儿照护服务事业改革之前，仅仅依靠现有的由社会力量创办的托幼机构已经无法满足巨大的社会需求，因而需要最大程度地解决适龄婴幼儿的入学问题，为广大已婚家庭妇女外出就业解除后顾之忧。为此，1968年，瑞典全国儿童保育委员会提交《学前学校》报告，把传统的以济贫和教育为主的两种儿童教育形式合并为一种统一的形式——学前学校^[4]。学前学校的诞生，标志着瑞典开始从保教融合的角度思考和推进学前教育托幼一体化改革发展。随着政府主导学前教育发展职能的进一步加强，这种学前学校也逐渐成为瑞典学前教育的主流。瑞典政府为缓解家庭女性就业后大量婴幼儿入托、入园难题，相继出台大量保障性政策，加快早期教育与幼儿园教育的贯通衔接，从托幼一体化改革发展的角度，构建起完整架构的0~6岁普惠性学前教育公共服务体系。

瑞典在真正意义上从政府层面开始筹划学前教育托幼一体化改革发展的主要标志是1968年全国儿童保育委员会提交的《学前学校》报告。此后数十年，瑞典政府始终坚持“托幼一体”“保教结合”的学前教育发展目标，从加强组织统筹、制定制度法规、推动师资建设以及提升教育质量等方面持续出台相关举措，支持高福利性质的学前教育事业发展。

瑞典普惠性学前教育托幼一体化改革发展的顺利推进，主要得益于瑞典政府主导职能的强化。1944年，瑞典成立国家卫生与社会福利部，意味着学前教育发展正式纳入政府工作议程，开始得到重视。《学前学校》报告从学前教育发展的宏观层面进行整体性设计，在学前教育机构的“照护性”上进一步凸显了“教育性”，从而促进婴幼儿的学习与发展。20世纪70年代，瑞典爆发严重的经济危机，失业率急剧上升，社会矛盾日益突出，政府采取强有力措施努力扩大学前教育资源总量，积极推动广大家庭女性外出就业。此后，瑞典相继出台的各项学前教育政策制度都注重加强政府责任和相关部门的协同。1996年，瑞典对学前教育管理事务的主管机构作出重要调整，瑞典教育与科学部代替国家卫生与社会福利部主管学前教育事务，在1998年再次移交国家教育署，这其实就真正地把学前教育托幼一体化改革发展纳入了整个国民教育体系中由国家教育部门进行统筹管理。1998年，瑞典颁布《学校法》，明确区分中央政府和地方政府的学前教育职责，中央政府在政策引导、资金支持等方面具有强力管制权，地方政府在幼儿的保教目标、财政预算、机构质量考核等方面拥有绝对自主权力^[5]。国家教育署在中央政府层面上进行宏观的顶层设计和统筹规划，地方政府在微观层面上进行基层管理和具体落实，从而形成上下联动的学前教育管理格局。瑞典的教育分权改革大幅度提升了学前教育事业的治理水平。

瑞典是典型的普遍型社会福利国家，它的“儿童福利政策带有明显的普遍性倾向，服务对象包含了全体儿童，其服务内容也涵盖了学前教育在内的多项儿童事务”^[6]。瑞典政府主要依靠持续性出台相关政策制度来推动学前教育发展，使学前教育资源供给得到充分保障，维持了高度的社会“福利性”特点。一是增加政府财政投入，提高公办学前教育资源供给量和覆盖面，减轻家庭在婴幼儿照护服务上的经济负担。为有效解决婴幼儿入学难题，政府持续增加财政投入，扩建托幼一体化幼儿园。2017年，OECD国家在婴幼儿托育上的平均公共支出略高于GDP的0.7%，瑞典的支出高达1.6%^[7]。2021年，瑞典教育总经费达到3 183亿瑞典克朗，其中839亿瑞典克朗用于学前教育，约占教育总经费的26.3%^[8]。二是提供育儿带薪假，在不对工作产生较大影响下，为婴幼儿父母提供灵活的照顾孩子的家庭短期休假。瑞典是世界上第一个由政府支持为婴幼儿父母提供带薪育儿假的国家。瑞典政府为强调性别平等，使男女双方共同承担照护婴幼儿的家庭责任，减轻女性家庭压力，在1995年设立了“父亲月”，要求育儿假中的一个月必须由父亲使用。2002年父亲的专属带薪育儿假又增加到2个月，2016年再次提升到3个月。“休假时间是以天为标准，而不是以周、月来计算，这极大增强了休假的灵活性；家长可以享受全职、兼职、季度带薪休假。”^[9]这既促使父亲主动承担家庭育儿责任，又为父母双方提供了选择休假时间的自主权。

在瑞典，幼儿教师是终身职业，政府非常重视从事婴幼儿照护服务的师资队伍建设，主要从发放工作补助金、补充师资数量、提升素质水平等方面加强师资队伍建设。一是发放补助金，激发工作积极性。1984年始，瑞典政府为所有从事学前教育工作的人员发放约占个人工资25%的补助金。为加强对全国学前教育的区域化建设，中央政府会每年向地方拨付专项学前教育经费予以支持。“2008年至2014年，国家每年拨款均为20亿瑞典克朗，用来聘任学前教师、儿童保育员以及其他工作人员。”^[10]二是及时补充师资数量，缓解师资紧张压力。2004年，瑞典出台《学前教育法案》，该法案计划拨给各市政府5亿克朗，用于招募6 000名幼儿教师、保育员以及其他儿童早期教育和保育员工，这使得儿童早期教育和保育员工的数量增长了10%^[11]。三是加强师资队伍培训力度，提升业务水平。瑞典利用“促进学前教育”项目加强对幼儿教师和保育员的职前教育课程的培训力度，内容涉及1~5岁儿童发展的相关内容，特别注重幼儿教师和保育员的跨界融合和协同培养。交叉性的培训学习和换位式的课程研修促进了幼儿教师和保育员知识结构的全面调整和照护素质的整体提升。瑞典政府还重视保教领域的全员培训，为教师专业发展提供奖学金。

瑞典以课程改革作为提升学前教育质量的切入点，在1998年颁布了第一份全国性的学前教育课程建设指导文件《学前教育课程》，成为全国幼教机构进行课程实践的行动指南。它强调了学前教育的重要性，提出要兼顾保育和教育，切实提高学前教育质量，为儿童创造良好的成长环境。2010年，瑞典根据《学前教育课程》的实施效果对其进行了修订，在语言等主题领域细化了具体目标，明确了人员职责，新增了儿童发展与评价等章节。2016年，瑞典政府又关注到幼小过渡与衔接问题，要求为幼儿进入小学阶段做好支持准备。瑞典学前教育课程方案将“民主”“理解和同情他人”作为课程基本理念，工作任务主要是：为儿童提供一个安全、适宜的教育环境，积极开展游戏与探索活动，鼓励幼儿参与其中，并能平等地融入幼儿的活动中；引导儿童学习、传承本土文化；帮助儿童树立多元文化认同感，促进儿童文化创造力的发展；重视儿童的语言发展，提高儿童对语言学习的好奇心和兴趣；树立正确的儿童观，从儿童的需要出发^[12]。瑞典学前教育课程在托育、幼儿园教育以及小学教育三个阶段进行了一体化的衔接，以儿童为本位的教育理念融入课程内容中。瑞典的学前教育课程改革只是给出了指导性纲要，并没有详细规定具体的实施方法，这为各幼教机构推进课程的一体化实施留出了自由发挥的空间。

从瑞典推进普惠性学前教育改革发展的历史进程来看，其鲜明地体现出以下两个方面的特征。

瑞典学前教育的改革发展进程实质是瑞典政府与社会各界对学前教育认知观念的转变过程。各级政府从国家发展的战略高度来规划学前教育事业，尤其是建立健全中央和地方多层次的财政投入机制，并对学前教育机构给予办学补贴，从而确保学前教育朝着普惠性方向发展。在推动学前教育托幼一体化改革发展方面，瑞典政府所扮演的“政府主导”角色主要体现在两个方面。其一，瑞典形成了国家层面上的事权统一主体，具体负责学前教育托幼一体化发展的顶层设计，以及研制出台持续性政策，加大各级财政投入的力度。这从客观上也反映出瑞典政府以及教育领导者的思维观念在发生着深刻变革，“只有依靠政府发挥主导作用，才能保证学前教育发展的‘普惠性’定位不偏离，使学前教育不再是家庭经济投入的负担，而是作为一项社会公共事业惠及千家万户”^[13]。其二，瑞典政府及教育领导者认识到托育、幼儿园教育两个教育阶段一体化设计与推进对儿童开展“完整性教育”的重要性。观念的转变促使着政府责任在政策宏观设计与课程微观达成方面的“双线”落实。

瑞典非常重视学前教育阶段的课程改革，试图以课程改革的持续性推进来促进学前教育质量的不断提升，其中具有标志性意义的就是1998年出台的《学前教育课程》。其一，它是由瑞典国家教育署也就是当时的国家教育主管部门从国家层面上第一次颁布实施的课程建设指导文件，这个“第一次”意味着政府从宏观的制度设计真正转向了微观的质量提升，政府责任开始“上下贯通”式地在学前教育改革发展中得以体现；其二，它是在全国统一实施的国家学前教育课程，这个“全国统一”意味着瑞典学前教育发展有了国家层面上的课程大纲和实施指南，有利于切实保障全国各地学前教育事业发展在坚持国家政治导向和提升人才培养质量方面的高度一致性，以至于有学者认为“1998年的全国统一课程改革在一定程度上实现了学前教育的飞跃”^[14]。更值得一提的是，瑞典推行的学前教育托幼一体化改革发展，特别是在给予处境不利学前儿童接受公平有质量的学前教育的政策支持方面所取得的成功经验，值得国际社会尤其是发展中国家借鉴学习。

然而，值得警醒的是，瑞典政府在推进学前教育托幼一体化改革发展进程中，始终存在着一种“潜在性”的现实问题和内部矛盾：一方面，瑞典政府加大学前教育投入力度，尽可能地为瑞典儿童家庭提供良好的托幼服务，以期让更多的儿童父母尤其是母亲走出家庭开展生产劳动，在一定程度上解决劳动力短缺的问题；另一方面，瑞典政府又认为儿童的家庭在其成长中具有重要作用，父母应该分出更多时间回归家庭，陪伴儿童成长。瑞典之所以会出现这种看似互相矛盾的观念与认识，究其根源，更多是受到了政治因素影响。无论是哪个政党上台执政，一定会根据政党自身主张在推行政策上有所“侧重”，从而导致学前教育发展政策出现“不稳定性”。这是在审视瑞典学前教育托幼一体化发展模式中无法回避的反思性问题，需要辩证地看待。另外，财政分权对教育公平发展产生了不利影响^[15]。瑞典采取财政分权方式，将更多的学前教育发展与管理权限下放至地方，因为地方经济发展程度以及各种资源储量不尽相同，尤其是那些经济发展相对落后、资源量相对偏少的地区在推动学前教育托幼一体化发展上会出现不同程度的“滞后”问题，这在一定程度上又造成了不公平、不充分的发展困境。

在3岁及以上幼儿“入园难”压力得到有效缓解的同时，解决好3岁以下婴幼儿的照护服务问题成为建立健全我国0~6岁学前教育公共服务体系的关键所在。2021年印发的《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出大力发展多种形式的普惠服务，鼓励和支持有条件的幼儿园招收2至3岁幼儿^[16]。当前，托育机构与幼儿园教育呈现“双轨制”发展特征，没有形成一体化衔接，这种现象在全国各地普遍存在。虽然瑞典是一个高福利的资本主义发达国家，国情与我国相差较大，但瑞典推进学前教育托幼一体化改革发展的一些成功实践经验仍然具有借鉴意义。

1956年，教育部、卫生部、内务部印发《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》，规定托儿所统一由卫生行政部门领导，幼儿园统一由教育行政部门领导。2003年，我国提出要构建地方负责、分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制。新中国成立以来，我国在推进0~6岁学前教育发展上基本是采用“年龄两段式”和“分管部门牵头负责、协助部门多元参与”的管理模式。虽然这种管理模式在一定程度上适应了历史发展阶段的实际需要，也能够发挥多部门协同治理功能，但随着新时期我国学前教育的纵深发展和人民群众对普惠性优质学前教育的强烈需求日益增强，“缺乏‘统一、权威的主管部门’已经成为制约我国托育服务行政管理职责体系建设的最主要的问题之一”^[17]。因此，很有必要在学前教育托幼一体化发展方面加强事权统一，进一步强化政府的主导职能和促进政府部门之间的权力结构调整。一是可将托育、幼儿园教育两个阶段的保教工作整体划入教育部门的管理权责范围，在国家层面上统筹负责0~6岁整个学前教育段的事业发展规划，避免出现相关部门职责交叉混乱的不良局面，从而削弱协同共建功能。随之，各地各级政府按照国家层面的管理权限结构进行职权改革，构建起学前教育托幼一体化管理的框架结构。二是持续增加中央财政投入，完善学前教育融资模式和公共支出政策，扩大普惠性学前教育资源总量，加大中央专项经费直接向县级划拨转移力度，切实减轻县级财政在学前教育投入上经费缺口较大的压力。在这里，我们需要客观分辨的是，瑞典是一个高福利的资本主义发达国家，社会发展程度高，中央和地方政府在财政上都有能力为学前教育发展提供充足的经费保障，而我国还是一个发展中国家，不少地方的基层财政支出非常紧张，没有足够的财政资源投入到学前教育托幼一体化事业发展中，再加上我国托幼教育管理权限分割在国家的不同部委，因此，在构建学前教育托幼一体化成本分担机制上需要有一个渐进式的过程。三是采取渐进式方式推进早期教育和幼儿园教育的深度融合，加强托育和幼儿园教育的管理体制机制创新，加快构建政府主导下的学前教育托幼一体化发展格局，在中央政府领导下明确省、市、县各级政府主要职责，从而提升学前教育托幼一体化的治理水平。

师资素质水平是学前教育托幼一体化质量提升的最关键因素，能否加快提升师资队伍整体素质直接影响着学前教育托幼一体化改革发展能否实现理想目标。瑞典的实践经验启示我们要抓好三个方面。一是加强学前教育师资的职前培养体系建构，提升托幼人才的培养质量。借鉴瑞典经验，职前培养学校需要结合岗位需求和职业特点不断完善人才培养方案，为学生开设幼儿教师和保育员岗位相关的交叉融合的课程，强化实践导向，引导学生加深对两个职业岗位的认识并掌握一定的双岗专业知识与技能。加大转岗教师在转岗前后的职业培训力度，采取“职业导师制”开展传帮带，以“专业培训+自主研修+导师指导”三位一体的多元方式帮助转岗教师尽快适应学前教育托幼岗位。二是加大托幼师资的全员培训力度，提升城乡师资队伍整体素质。目前，各地在教育部“国培计划”的引领下，积极探索“国培+省培+市培+县培”教师四级培训体系，虽然也取得了明显成效，但是乡村幼儿园教师享有的优质培训资源仍然严重不足，参与“国培”率偏低，托育师资培训尚处于起步阶段。这就需要加大“国培计划”对乡村教师的支持力度，特别是以省级统筹为重点，建立高素质的省市县三级培训专家库，实施“卓越培训师”培训项目，加快培养一批素质好、业务精的优秀托幼培训师。三是各地各校可结合实际，建立健全师资职后专业发展激励机制，在学历提升、外出培训、教学竞赛、科学研究等方面给予政策支持和绩效奖补，不断加强托幼教师的各方面待遇保障，提升他们的职业幸福感，提高幼教职业的吸引力。

瑞典作为世界上高福利的资本主义发达国家，在经济发展程度、历史文化传统等方面和我国都有比较大的差异，因此，我国在制定和实施带薪育儿假制度时需要在国家总体要求的指导下因地制宜、因时而异、灵活设置。一是全面落实国家产假制度，各地可结合实际制定并不断优化陪护假、育儿假等相关制度。二是在国家现阶段的育儿补贴基础上，有条件的地区可探索更灵活的育儿补贴制度，提高受益儿童的年龄段及育儿补贴标准，并采取多元化的辅助政策，最大程度地减轻家庭育儿经济负担。在瑞典，凡是未满16岁的儿童可以领取政府发放的儿童抚养津贴。我国一些地方也在积极探索，比如，湖北省武汉市东湖高新区规定，2023年1月1日后满足相关条件生育三孩及以上子女的家庭，每年每孩可享受育儿补贴1万元，最长可享受至6周岁^[18]。目前，一些地方除了采取现金补助的举措之外，还在住房公积金、社会保险等方面也给予一定的政策支持。

2012年，教育部发布的《3~6岁儿童学习与发展指南》，从健康、语言、社会、科学、艺术5个领域详细描述了幼儿学习与发展的合理指标，为幼儿园课程设置和实施提供了重要遵循。2022年，国家卫生健康委办公厅发布的《3岁以下婴幼儿健康养育照护指南(试行)》，提出从生长发育监测等6个方面指导家庭养育人掌握科学育儿理念和知识，提高婴幼儿健康养育照护能力和水平^[19]。这份指南主要是从家庭育人角度给婴幼儿养护人提供科学育儿指导，没有对托育机构的课程安排作出具体指导。目前，我国并没有在国家层面上制定覆盖0~6岁的学前教育托幼一体化课程指导纲要，对该阶段的课程设置进行顶层设计，并且托育、幼儿园教育两个阶段的工作也由国家卫生健康委和教育部分别牵头主管。在学前教育课程目标制定上，瑞典提出学前教育课程应满足国家需求和顺应社会发展需要的“国家立场”^[20]。借鉴瑞典学前课程改革的实践经验，我们可以从三个方面加大支持力度。一是在国家层面上，成立由国家卫生健康委、教育部等部门牵头的学前教育行动领导小组，组建0~6岁全阶段学前教育指导委员会和专家库，研制全国统一的学前教育“国家课程”，整体推进托幼课程一体化建设。二是重点加强托育机构课程和幼儿园课程之间的过渡衔接，在托育课程“保育性”基础上增强“教育性”，在幼儿园课程“教育性”基础上增强“保育性”，真正实现保育、教育和学习的有机融合，将“儿童本位”观念贯彻落实到具体行动中。三是在推进学前教育课程一体化设计过程中，为各地留出能够结合区域实际进行自由调控的空间，避免出现“千篇一律”“水土不服”的现象。各地可在国家统一课程大纲框架指导下，融入地方文化、生活方式等元素打造地方特色教程，因地制宜，积极构建适合区域发展需要和体现地方鲜明特色的适宜性托幼课程体系，从而提升学前教育质量，更好地推进学前教育托幼一体化改革发展。