第一次世界大战给日本带来了前所未有的繁荣，1914-1919年间日本实际GNP的平均增长率为7.3%，创历史新高^[1]。1918年末，日本的对外债权额为19.3亿日元，债务额为16.4亿日元，纯债权额接近3亿日元，从一个沉重的债务国一跃成为世界第二的债权国^[2]。1919年的国内黄金储备由1914年的3.41亿日元猛升至20.45亿日元，对华资本输出每年净增32.2%^[3]。然而，“战争景气”不久便在战后恐慌中终结，日本经济陷入了长期的“慢性萧条”，通胀严重，米价剧升，从而引发了“米骚动”这一全国性动乱。寺内正毅虽然动用了军队干涉，但并没解决任何问题，内乱频仍，这直接导致了寺内内阁的倒台^[4]。

1918年9月29日，原敬上台组阁，但国内矛盾仍在不断激化。为了转移民众视线，扑灭内乱，原敬内阁采取了进一步向外拓展生存空间、攫取政治地盘的对外政策。实际上，参加第一次世界大战乃日本“机会主义外交”的具体实践，以日英同盟为籍口，出兵青岛，趁机夺取德国在山东的所有权益，进一步扩大在华势力范围。原敬上台后，亟欲巩固并扩大在一战中获得的利益，攫取在华优势地位。但此时日本经济在世界经济中仍处于比较落后的位置，在原燃料、商品销售市场及资金技术等方面还需要美英的大力支持。在对外出口上，日本产品的40%销往美国，其余也大都销往英国及美英属地，外销产品主要是生丝及丝绸，商品及销售市场都比较单一，其资本主义的发展对美英有着严重的结构性依赖^[5]。想要超越美英攫取在华优势地位的物质基础则非常脆弱。^[6]但日本并不甘心在共同瓜分中国的热潮中仅充当其中一员的角色，亟欲借助媾和会议，实现参战的最低目标，全盘继承德国在山东的所有权益，将第一次世界大战的成果“合法化”，同时完全实现或部分实现参战的最高目标，攫取在华优势地位。

早在1917年1月9日，日本外务大臣本野一郎就提出了《对华政策决议》：“按既定方针继续在满蒙拓展帝国特殊利益。在闽确保1898年及1915年日支所定之特殊关系，扶植亲日势力，在鲁直接继承德国的所有权利。”^[7]特别是在山东问题上，“必须迫使支那政府让渡德国在鲁所有权益；支那政府不能把山东省内及沿海一带的任何土地及岛屿以任何名义让渡与他国；准许日本铺设从芝罘、龙口、胶州湾至济南的铁路；开放山东省主要城市，允许日人居住和贸易。”^[8]52-53显然，一战尚未结束，日本便拟好了划分势力范围的“宏伟蓝图”。然而，日本当时的国力还不足与美英在远东进行机会均等的“公平竞争”，只能借助和会，利用外交手段，伺机夺取胶东半岛，作为将来进一步推行对华扩张的战略基地。为了夺取胶东半岛，早在一战末，日本政府便已制定了“联英、亲法、拉美、控华”的秘密外交战略。首先推行联英外交，与有同盟之谊的英国订立密约。1917年1月23日，日本政府把对山东的领土要求秘密告知英国政府，以支持英国对赤道以南德属岛屿的领土要求换取了英国对山东问题的大力支持^[8]55。2月7日，英国驻日大使葛林向外务大臣本野一郎递交了关于山东问题的秘密照会，声称：“英国已应允日本之请，保证将来在媾和会议中，援助日本要求割让德国在山东及赤道以北诸岛领土之权利。日本政府亦以同样之精神，援助英国获取赤道以南德领诸岛领土之权利。”^[9]2月16日，日英最后签订了关于山东问题的秘密换文，英国承诺将保证在和会上全力支持日本的领土要求。17日，日本向法、俄分别提出了同样的要求，并委托英国政府从中斡旋，以取得法俄的支持^[10]。2月19日，本野一郎照会法、俄驻日大使，希望法、俄支持其要求，在英国政府的斡旋下，一周后，法、俄驻日大使复照当与日本政府协力^[11]。至此，日本与欧洲主要列强间关于山东问题的秘密外交以利益交换的形式取得了重大“成果”。

至于美国，日本从英国所获得的情报是“美国并不承认中日《民四条约》及各密约，至少将在和会开始时支持中国立场”^[12]364，并对中国要求废除不平等条约的希望给予了鼓励^[13]。北京政府也及时确定了“联美抗日”的方针，驻美公使顾维钧“通过美国国务卿蓝辛向威尔逊总统递交了备忘录，陈述了中国对和会的希望，请美国给予支持”^[14]。蓝辛表示“对中国拟提各问题深表同情，允为协助”^[15]。次年3月13日，美国政府向日本驻美大使递交了长篇书简，对日本在山东、南满、东蒙的领土要求提出了反对意见^[8]57。这让日本颇为不安，为了获得美国的谅解，原敬特派前外务大臣石井菊次郎赴美斡旋。8月22日，石井菊次郎抵达华盛顿，与蓝辛进行了多次会谈，以支持美国的门户开放政策获得了美国的初步谅解。11月2日，美日签订了“蓝辛-石井协定”，美国承认日本享有在华“特殊权益”，日本申明尊重美国在中国的“门户开放”及“机会均等”等原则^[8]71。次年1月11日，蓝辛指示美国驻华公使芮恩施口头通知北京政府：“若日本带着对山东问题的既成事实与会，美国将无法帮助中国。”^{[16]Ⅱ：528}至此，日本通过秘密交易，最终获得了美国在山东问题上的妥协。

显然，日本参加第一次世界大战的最低目标就是获得胶东半岛及太平洋属地，趁势扩大在华权益，“进一步巩固在东亚的地位”^[17]。为了实现这一目标，日本以日英同盟为基础，大搞秘密外交，获得了法国的支持和俄国的中立，并通过“石井外交”获得了美国的谅解。在和会召开前，其“联英、亲法、拉美、控华”的“联合外交”战略便已完全成型。

1918年11月27日，新上台的外务大臣内田康哉任命西园寺公望、牧野伸显为特命全权大使，组成了以珍田舍巳(驻英大使)、松井庆四郎(驻法大使)、伊集院彦吉(驻意大使)为首的由60多名外交显要组成的规模宏大的代表团开赴巴黎参加和会^[18]，以夺取胶东半岛为目的的理想主义外交就此拉开帷幕。12月5日，内田康哉训示珍田舍巳：“务必竭力与英等斡旋，向英、美、法、意等国表明帝国对鲁态度，力获英、法、俄支持，将德国在鲁所有权益，无偿让渡与日本。”^[19]12月26日，经原敬内阁合议后，内田就“媾和三方针”训示代表团：“① 青岛及赤道以北德领诸岛须无偿让渡与日本；② 与日本有直接利害关系之事项不容置喙；③ 在与美英列强有共同利害关系之事项上取协调之策。”^[20]显然，日本参会的目标就是继承德国在远东的所有权益，其他问题则可顺应大势而为之^[21]。

1919年1月18日，巴黎和会正式开幕。是日，原敬内阁召开紧急会议，出台了对德媾和的7条具体方案，其中山东问题就占了4条：

① 德国将在鲁享有之领土、领水租借权，有关铁路、矿山及其他一切权益皆让渡与日本；

② 德国将日本上记诸岛及租借地内一切公共设施及官有、公有财产让渡与日本；

③ 德国将青济铁路及其一切支线并沿路一切相关矿山及权利财产让渡与日本；

④ 德国将青-沪及青-烟(芝罘)海底电线并相关权利、财产无偿让渡与日本。^[22]312-313

显然，原敬内阁亟欲实现参战的最低目标，永久占领胶东半岛，把其作为将来进一步对华扩张的战略基地。1月24日，和会讨论原德国殖民地的处置问题，日本代表牧野伸显表示：“胶州问题属德日问题，日本只对德国而非支那提出要求，不想在支方代表出席的情况下讨论日德关系。”^[23]日方拒绝同中方代表讨论山东问题，要求最高会议保留德国在山东的租借地。27日上午，在五大国最高会议上，牧野要求将德国在山东及南洋的所有权益无条件地让渡与日本^{[16]3：738-740}。次日，中方代表顾维钧要求尊重中国的政治独立及领土完整，将德国在山东的所有权益直接交还中国^[24]。而牧野则以山东问题已有“成约”加以反对。牧野口中的“成约”即民国4年5月20日缔结的《民四条约》，牧野声称：“当时支方已经承认该条约，现在又要废除，这有悖日支亲善”^[25]。中方代表据理力争，毫不退让，日方见难以胁迫中方就范，遂于29日派珍田舍巳往谒美国国务卿蓝辛，向美施压：“若胶州湾直接归还中国，美国将受谴责，若日方要求被否决，将对日美关系构成间接威胁”^[26]。但美国态度暧昧，并未回应，而对中国示好，威尔逊在复徐世昌总统亲笔书中表示：“中美情谊久而弥笃，中国之独立安全富庶，美国政府无不关心，和会中与中国代表周旋，甚为乐事”^[27]。这让日本颇为不快，但又无可奈何。内田遂指示驻华公使小幡酉吉在春节期间到北京政府外交部进行恫吓，企图诱迫北京政府放弃山东权益，但北京政府并未屈服，指示顾维钧、王正廷严正要求废除欧战以来日本强迫中国签订的所有密约^[28]。其后，中方决定公布中日密约，以抵制日方的“成约”之说。迄至3月14日，北京政府共布各种中日密约9件^[29]。24日，小幡会晤外交次长陈篆，称“因支方发表密约之故，日本实业家损失惨重，影响极为不利，日本政府甚期待支那政府负此责任”^[30]。中日关于山东问题的外交斗争愈演愈烈，但很快就被成立国联这一事件超越，直至4月下旬，也未取得任何进展。

日本并不关心国联的成立，中方代表借机向美国总统威尔逊及英国外交大臣贝尔福表示将全力支持国联的成立，以获得美英在山东问题上的支持^[31]。4月10日，以蓝辛为首的美国代表团合议采取直接归还山东权益的临时方针^{[16]11：149-150}。15日，蓝辛提议由五大国直接组成专门委员会讨论胶州湾租借地处置问题^{[16]4：555-556}。对此，日本佯允将胶州湾“归还”中国，但必须先从德国手中取得后再行“归还”，日本认为“此乃国家尊严问题”^[32]。其后，蓝辛建议由五大国共管，而牧野坚称：“若蓝辛提案获得通过，日本将保留态度”^[33]。21日，威尔逊将五大国托管决议面交牧野及珍田时，遭其坚决反对^[34]。是日，内田康哉急训牧野：“若在山东问题上不能实现帝国目标，或不能把委任统治适用于青岛，就拒绝签署国际盟约。”^[35]并急令驻法大使松井庆四郎通告法国：“此乃日本最终决议，不容更改。”^[36]日本外交调查会同时指示牧野：“断不能在国联盟约上签字。”^[22]467同日，珍田往谒威尔逊及蓝辛，要求美国支持日方立场，珍田认为无论是把委任统治适用于山东，还是以五大国名义归还山东租借地，日本都将断然拒绝^[12]365。珍田坚持“必须依照《民四条约》处理山东问题，把青岛辟为国际商港、设立日租界、山东铁路由日支合办、支方向日方借款另建两条铁路”^[37]。蓝辛认为“这实际上是将空壳还给中国，而将实瓤留给日本”^[38]。但威尔逊担心若日本拒绝加入国联，就将脱离国联规制，在远东将更加为所欲为，遂欲妥协^[39]。

为了获得美国的让步，日本委托英国代表进行调和，英国首相劳合·乔治遂派贝尔福斡旋^[40]。其后，贝尔福在美、英、法、日四国首脑会议上提出了“政治主权交还中国，经济特权由日继承”的“折衷方案”^{[16]5：327-335}，并试图说服中方接受这一方案^[41]。为了把日本纳入国联，威尔逊最终同意了该方案^[42]。日本代表团弹冠相庆，牧野电告东京：“威尔逊对日更为友善，英法亦然”^[43]185。

其后，最高会议通过了威尔逊提出的“日本放弃在山东的军事权利而保留经济权利”这一议案^[12]384-385。虽然中国代表并未签字，但日本仍然成功攫取了山东所有的“经济权利”，放弃“军事权利”不过是一纸空文罢了。美国“出卖了民族自决原则，放弃了中国，牺牲了在远东的尊严保全了国联”^[43]185。但国联并没有对日本在远东的扩张形成有效制约，威尔逊时期的美国外交依旧迷茫，直到华盛顿会议召开，美国外交才有所作为。

巴黎和会后，美英重返东亚，开始转变对日态度。美国不断加大遏制，大幅挤压了日本对华扩张的战略空间，率先迫使日本陷入了国际孤立^[44]。东亚国际政治格局逆转，日本与美国实力悬殊巨甚，在美英的遏制下不得不进行战略收缩，机会主义和冒险主义悄然落幕，实用主义和现实主义开始抬头。

一战期间，日本同美国大搞军备竞赛，威尔逊总统刚发表海军建设的五年计划，日本就紧随其后宣布了扩充海军的“八八计划”。若“八八计划”得以实现，到1927年日本将拥有包括8艘新型战列舰和8艘新型巡洋舰在内的25艘主力舰，很快就将赶上美国，这严重危及了美国的海军霸权。另外，美国对日本在华优势地位也极为不满，在亚太问题上的对立日趋尖锐。英国亦想重新夺回在华优势地位，美英目标一致，开始联手对付日本。1921年7月，新上台的美国总统哈定向日、英、法、意、中、比、荷、葡发起了召开国际会议的倡议^[45]。这对日本冲击颇大，到处蔓延着“国难临头”的危机感。日本不仅担心海军扩张计划受限，而且担心美英联手制裁日本，重议远东及太平洋问题，剥夺其在一战中攫取的权益，最为担心的莫过于满蒙特权^[46]23。枢密院顾问金子坚太郎等人担心一旦重审远东和中国问题，美英列强将对日本实行“总清算”，日本将坐上被告席，面临“危急存亡之秋”^[47]769。日本驻美大使馆三等书记官石射猪太郎甚至把该倡议等同于“元军袭日”，惶惶不可终日^[48]。

7月11日，美国驻日临时代办贝尔与外务大臣内田康哉会晤时邀请日本参会。内田认为：“若拒绝与会，势必有破坏保障国际和平计划之嫌。”^[12]443-445“美国时代”已然来临，日本将面临被严重孤立的危险^[22]611。以宇垣一成为首的军界对美国十分不满，认为美国倨傲无礼，俨然把自己当成了亚洲的主人^[49]。日本对美国充满了敌视，但又无可奈何，不得不进行外交战略的调整，开始从理想主义转向现实主义。

驻美大使币原喜重郎认为：“美国以国际会议为名，不断扩大在远东的影响力，阻止吾国发展，现应变更计划，使吾方军备扩张论者、预定计划维持论者醒悟。”^[50]并充分“逆用”海军军缩会议，把其作为“摆脱国际孤立、改善日美关系”的良机^{[51]1167-1168}。7月22日，原敬内阁召开紧急阁议，围绕“领土的相互尊重、机会均等、门户开放主义、势力范围的撤废及参会与否”等问题展开了激烈论争^[52]39-42。最终决议参会，并提出参会宗旨：“逆用机会，努力消除各国对日误解及反感”^[51]1082。其后，日本政府派出了以海军大臣加藤友三郎为首的代表团与会。10月14日，原敬训令加藤：“至少在东洋海面上维持与美英同等之均势，保有‘八八舰队’，觅机斡旋，至少要维持现状”^[52]187。

1921年11月12日，华盛顿会议开幕，首次会议讨论海军军备限制问题。美国新任国务卿休斯提议：“适当限制军备，首当放弃建造舰只的竞争”^[47]831。即削减现有舰只数及海军比例，“休斯的提议对日本而言宛如晴天霹雳”^[53]，但又没法与美英抗衡，只能接受美方提议。加藤违心宣称：“日本也准备大幅缩减海军军备。”^[52]261

会议期间，美国坚持美、英、日三国海军军力的比例为5:5:3，即美、英、日三国主力舰的数量为22/18/10艘，吨位为604 450/500 650/299 700吨，签订军备限制协定后的十年内不得再增造舰只，作为补充舰只的吨位分别为50/50/30万吨^[47]832。欧战后，英国实力大减，已无力维持高于美国的海军军力，希望通过裁军来恢复战争创伤，故很快就同美国达成了共识。日本亟欲成为一流的海军强国，再造6艘新型战舰和8艘巡洋舰，1920年度的直接军费占整个国民支出的46.8%^[54]，1921年上升到48.7%。^[55]故加藤提出对美比率不能低于70%，但被休斯一口否决。适时，因战后的慢性萧条，日本财政极为困难，最快也要到1927年方能完成“八八舰队”的建设，而美国的三年计划最迟于1924年就可完成^[56]3。日美海军军力差距越来越大已成不争之实，日本只能无奈接受“5:5:3方案”^[56]4。

日本不得不承认在即将形成的华盛顿体系这一国际新秩序面前明显处于劣势，想要与美国一战仍旧任重而道远，日美战争只能静待他日。加藤友三郎无奈只能“同意美国提案，保证并未想建造与美英均势的舰只数，其既定计划绝无攻击意向”^[47]833-834。其外交战略不得不从理想主义转向现实主义。日本认为此乃奇耻大辱，军令部部长加藤宽治当晚挥泪狂呼：“日本同美国的战争现在就开始了，吾辈定当报此大仇！”^[57]

海军军缩会议不仅使日本海军扩军计划泡汤，而且也使日本陆军扩军计划大受挫折。根据《五国公约》的相关规定，1922年6月，日本陆军裁军56 000名，军马13 000匹；1925年又继续削减军官1 200名、军士36 000名，军马5 600匹，约4个师团的军力^[58]。同时，会议促使日英同盟迅速解体，美国用《四国条约》成功取代了日英同盟，从而使长期支撑日本进行大陆扩张的国际支柱不复存在。币原喜重郎曾向英国提出签署一个双边协约代替日英同盟，在重大问题上进行双边协商，这样既不受同盟约束而又有同盟之实，但仍归于失败。日英同盟废止后，日本在国际上更加孤立，所有的日本人都认为这是美英牺牲日本的结果，日美关系持续恶化。

美国在华盛顿会议上重新提出了门户开放政策和机会均等主义，对日本采取了更为严厉的遏制政策。而日本仍欲把山东问题视为“不可变更之事项”，试图保住胶东半岛，但在美国的遏制下不得不再次进行战略收缩，在与山东利益关系不大的问题上进行了妥协。但华盛顿会议的结果完全悖离了日本的“试金”初衷，日本在山东问题上同样遭遇了滑铁卢。在远东太平洋会议上，中国代表施肇基提出了归还山东、废除“二十一条”的提案。日本认为这是中国迎合美国舆论、利用宣传打开有利局面之举。为避免美英干涉，脱离第三国仲裁的规制，日本亟欲与中国单独交涉，企图诱迫中方直接进行双边谈判。币原喜重郎声称：“若将特定双边问题诉诸于普通多边问题，任意破坏既成事实，实为不当。”^[47]807反对将山东问题提交总委会讨论，而北京政府并不同意会外交涉，屡次指示代表团绝不能认可日本继承德国的在鲁权益。

1922年2月2日，第30次全体委员会议讨论废除“二十一条”的问题。币原喜重郎以“此系日支两国成约”为由反对重审。次日，中方代表王宠惠重申：“中国对于‘二十一条’始终视为事实压迫，不承认有法律效力，必须废止”^[59]。美国在海军军缩会议上已经实现了遏制日本扩军的主要目的，并不想深入讨论中国问题，故指示休斯转移话题，重提门户开放政策，要求利益均沾。这使“二十一条”的撤废问题被迫暂时搁置。

对此，中方代表强烈抗议，不断要求重审“二十一条”的废止问题，美英不得不重新审议。其后，在美英的斡旋下，会议另行组织了山东问题的中日谈判，美英派观察员列席。经过多轮极为艰难的交涉，1922年2月4日，中日签订了《解决山东悬案条约》及《附约》共28条，主要内容为：胶州租借地归还中国，辟为商埠；德国所占公产交还中国，日本所占者低价收回；日军于六个月内撤退；青岛海关交还中国；胶济路由中国赎回；德国在鲁矿产交与中日合办公司；青烟、青沪海底电线交还中国；青岛盐场由中国赎回；青岛、济南电台由中国赎回。至此，中国勉强收回了山东主权，但日本在山东仍然保留了若干权益，山东仍然是日本对华资本输出的重要地区，真正的独立仍旧任重道远。

2月6日，《九国公约》订立，中国又回到了多个帝国主义国家共同支配的均势格局。对日本而言，“试金外交”彻底失败，“日英同盟”被废，完全丧失了长期以来恃以进行大陆扩张的国际支柱，不得不放弃在一战中攫取的权益，归还山东。军部对此非常不满，陆军省认为“华盛顿会议乃失权会议，给日本的海外扩张套上了脚镣手铐”^[60]。陆军首席代表田中国重称：“帝国在华盛顿会议上陷入被告地位，屡屡退让，在山东问题上不得不作最后的让步，丧失了多年经营的大部分利权，大损帝国威信。”^[61]此后，军部一直在伺机打破华盛顿体制的束缚，誓与美国一战，太平洋战争的因子始滥觞于此。

在美日外交博弈上，美国大获全胜，“门户开放、机会均等”等原则为美国的对华扩张提供了便利条件，以美国为核心的亚太国际新秩序得以确立。日本的“亚洲门罗主义”遭受重创，不得不与美英“协调”。“被迫还鲁”成了日本外交战略明确转向的分水岭，“协调主义”成了这一时期日本外交的主色调，华盛顿会议成了“币原外交”的出发点^[46]23。其后，在“币原路线”的政治指导下，日本对华扩张转为了更为温和的隐性渗透，开始暗中推行“协调中的扩张”战略。

综上所述，华盛顿体制虽然暂时缓和了日美冲突，延缓了日本独霸中国的步伐，但并没有给远东带来永久的和平。在美英的遏制下，日本不得不进行战略收缩，但这并不意味着日本甘愿放弃在一战中攫取的“特殊权益”。日本一方面与美英协调，另一方面推行温和扩张，在“屈服”中“蛰伏”，在“收缩”中膨胀，以退为进，时机成熟时，必将打破华盛顿体制的束缚，构建以己为核心的东亚国际政治经济新秩序。其外交战略的转向不过是羽翼未丰时的权宜之计罢了，所谓“天空莫勾践、时非无范蠡”是也。