巴黎和会后，北京政府对德索赔的政策呈现出由“集体索赔”向“单独取偿”的转向。第一次世界大战之后，德国赔偿问题是巴黎和会的主要议题，也是协约各国争议的焦点。早在停战之初，为确定德国财政状况，英、法、意、比等国与德国代表专门召开了财政会议，其目的是“查明德国在国外的证券和信贷的数额、德国国内的财政状况，并讨论停战所涉及的财政问题，如流通马克的数额、支付占领军的费用，以及获准运往德国的食品供应的付款”^[8]。为保证顺利获得赔偿，协约国又对德国的偿付能力进行了彻底评估，具体包括：黄金、船舶和外国有价证券等可以立即转换的财富；割让的领土内的财产或停战时交付的财产的价值；按年分摊的支付，其中部分是现金，部分是煤炭产品、碳酸钾和染料等实物^[9]。除了用德国国内各项资产来抵偿之外，德国在海外的各项债务、资产等，也被视为赔偿担保的一部分。直到巴黎和会结束，德国赔偿问题仍未彻底解决。《凡尔赛条约》只约定成立“赔款委员会”来确定具体的赔款总额及分配问题，同时规定德国应于1921年5月1日前偿付赔款约200亿金马克。但对于赔偿方式、期限以及各国应得赔款的比例等，尚未作详细规定。

协约国对德国赔款的觊觎与摊分，直接牵涉到了北京政府的切身利益。巴黎和会期间，中国代表团就战期内的各项损失向和会提交赔偿诉求，其中包括了山东战事的各项损失。拒签和约后，北京政府追随和会对德索赔的诉求并未改变，仍以非正式代表的身份继续参与和会索赔。1919年1月，协约各国相继照会北京政府，要求“务必对于敌国停止付款，且当视敌国对华债权充作协商各国所当得赔偿担保品之一”^[10]，以保证德国应负赔偿之义务。同时，赔偿委员会另设一销账局，规定各国将所欠德国的债务、资产，开列清单通报赔偿委员会，由赔偿委员会估定价值后统一分配。此项办法的出台，意味着中国应欠德国之债务，间接转化为中国应欠协约各国之赔款，这自然使得北京政府极为不满。由于中德两国并未单独交涉，德国的态度尚未可知，北京政府也不敢贸然退出赔偿委员会。对于是否加入销账局一事，也尚处于观望状态。随着赔偿分配比例和原则的确定，北京政府是否继续追随和会索赔的态度也愈为明确^[11]。1920年7月，在比利时斯巴会议(The Spa Conference)上，各国大致确定了赔款的划分标准，即法国52%；英国22%；意大利10%；比利时8%；日本0.75%；葡萄牙0.75%；希腊、罗马尼亚及其他6.5%^[12]。赔偿标准和比例的确定，使北京政府企图通过和会集体取偿的愿望落空。在顾维钧的建议下，北京政府最终决定退出赔偿委员会，转而寻求对德单独索赔。

中德关系缓和的现实转向也推动了两国探索“单独赔偿”的可能性。拒签和约之后，中德两国并无立约之依据，索赔问题尚无直接交涉之可能。但德国在华商业极为庞大，德国商民急欲恢复在华贸易，这也为赔偿问题的解决带来契机。1917年底，在承诺参加巴黎和会后，中国迫于协约国的压力开始没收德国的企业和私人财产^[13]124。一战结束后，德侨要求重新进入中国市场的呼声不断高涨，“商业协会和个人向(德)外交部提出了一系列建议，内容包括与中国的贸易往来应该如何进行以及应该提出什么要求”^[13]191。巴黎和会对于山东问题的处置引起北京政府的强烈反对；而德国为赢得日本的支持转而同意了山东问题相关条款，这也使得中德两国之间难以媾和。正如德公使参赞罗姆贝格(Rhomberg)所言，“我们试图与中国达成和解，中国却以山东为争论焦点予以回应。目前，关于其他问题的谈判将不能指望引起中国的兴趣，因为中国的骚动完全集中在山东问题上”^{[14]A辑，Vol.2，.173}。当然，为尽快恢复其在远东的地位，德国政府也在不断尝试改善同中国的关系。1919年8月，德国外交部召开了关于同中国缔结和约的会议，决定通过驻海牙公使馆的居间联系，促使中国政府能够像日本、意大利等国一样，派一个代表团来到柏林。同时，德国政府以绝对保密的方式将此意向告知了日本代表团；一旦中国政府签署和约，就应与其加速达成一个类似日前瑞士和中国所签订的预备性协定，并以恢复贸易关系而展开谈判^{[14]A辑，Vol.2，.226.}。1919年9月，秘密使团参赞克尼平(Knipping)建议向中国政府呼吁“现在停止进一步消灭德国在中国的财产，或者停止在国外对我们采取其他敌对措施”^{[14]A辑，Vol.2，.292.}。相反，这些庞大的资产却在战期之内被北京政府收管，并作为对德索赔之担保品。如何处置德侨资产并顺利获取赔款成为中德两国战后交涉中的主要分歧。

1919年9月15日，北京政府宣布取消德国战时地位，这既为两国关系的恢复奠定了基础，也使得恢复两国商贸关系的呼声再度高涨。鉴于此，驻丹麦公使颜惠庆建议“按德人在华商业繁多，急欲恢复旧状，愚见将来中德订约应似先由德国方面发起，庶几就范”^[15]。同时，德国政府在中国所颁布的和平法令基础上，也积极寻求两国关系的正常化。但为避免因和约争议问题而引发其他冲突，德国政府对此也颇为谨慎，并一再明确“中国声明的内容和目的是什么，然后我们必须找到一种办法，确保实现《和平宣言》的实际效果，即确保恢复我们的贸易关系，不使我们与有关的敌对势力发生冲突”^{[14]A辑，Vol.2，.322.}。随后，外交部秘书张允恺以非正式代表的名义前往柏林维护本国利益，德政府当即予以接待。至此，中德两国间的非正式沟通才得以正式建立。此后，德国政府向中方传达三项要求，即勿再没收德侨及其公司财产；允准德国人在华贸易以及自由寄发邮件、电信，商约未定前在华德国人依中国法律办理；承认前天津副领事希古贤(Dr.Fr.Siebert)为非正式外交官，前德华银行之鄂葛岭(A.J.Eggeling)同办^[16]。同时，德国政府又将拟定的中德订约节略转交北京政府参考，表示德国政府愿照新有主义与中国订约，注重商务；未订约前请中国政府以互相主义规定临时办法。具体包括取消处置德国人民及其私产之条规，并停止执行战时条例，准两国商民自由来往贸易；进出口货物按新税则纳税；德方承认张秘书官为非正式代表，请中国政府承认前天津副领事希古贤为非正式代表等^[17]。德国政府希望通过此项节略以达到迅速订约之目的，但为进一步消除分歧，又决定先行派员赴华具体协商。1920年德国非正式代表卜尔熙(von Borch，Herbert)率团入华，外交总长颜惠庆^①携参事王景岐、张煜全、王曾思等人负责具体接洽。德国非正式代表入华是巴黎和会后中德关系改善的起点，也是中德两国单独交涉赔偿问题的开始。

①  颜惠庆于1913年1月—1920年8月担任驻德公使，后兼任驻丹麦公使和驻瑞典公使。1920年8月11日，署理北京政府靳云鹏内阁的外交总长，并主要负责中德新约的商订。

德国代表团入华后，中德两国正式进入到新约的商订阶段，而战事赔偿的协商也随之展开。针对两国新约的商订，北京政府提出了基本条件，即德国应对外声明，承认《凡尔赛条约》第128~134条。除了完全平等原则外，中方还主张不受限制的领土主权，包括海关自治和放弃治外法权^[13]193。而德国代表则以发还各项德产为目标，并力图重新进入中国市场。首次交涉中，德国代表便声明中德关系的第一步即德国承认《凡尔赛条约》中关于中国之条款；中国政府应将在华德人之产业交还原主，赔偿问题可在临时协商中规定。经两国同意后，以此作为新约商订的前提。对于德产发还问题，卜尔熙一再表示：“德国政府之所以急于恢复睦谊，愿与中国缔结平等相互之条约，此盖以德人在华而有财产可以收回为经商之余地；若有用之财产方清净，德国政府有何兴趣与中国缔结此项条约？”^[18]第一次世界大战之后，北京政府效仿协约国的做法，“迄今已清算了120万两的德国财产，并以此作为对战争损失的赔偿；据估计，仍在中国手中的被没收的德国财产是这一数额的十倍”^{[14]A辑，Vol.4，.278.}。中国政府收管和清理德产主要是为了将其作为日后对德索赔之担保品。因此，德产发还自然与赔偿问题密切相关。

德产及赔偿问题具体该如何解决，双方出现较大争议。对于德产，德方希望北京政府暂停清理，并于签约之后将其全部直接发还；但中方却表示可在协商条款签字后停止变卖，而未变卖之财产，“吾等可担保原主之优先收买权”^[19]。由于未达成一致意见，谈判一度被迫中止。为使索赔谈判尽快推进，北京政府暂且同意不再继续没收德国在华产业。而为避免德侨财产再被清理，德国政府愿提出一笔款项存于一中立银行，或者将所有中国国家债票存于一中立银行，以此作为担保；直至所有德侨财产完全发还，已清理者将款交清，未清理者物还原主^[20]。外交部提议将该笔款项改存于中国银行，德方对此也表示应允。相比于铁路债票，北京政府更加倾向于以全部现款的方式赎回德侨产业。但赔偿委员会对德国财政的全面掌控，导致大额资金难以调动，德方所能提交之现款也十分有限。因此，与德国的谈判也因要现款赎回财产而搁浅 ^[21]23。在此情况下，双方初步同意以债务和现款相结合的方式来抵偿赔款、赎回侨产，即德国政府担任，照已受清理之在华德侨财产所得各款之半及未受清理各产业价值总数之半，随后协定一笔整款，以现款400万元及津浦、湖广铁路债券交与中国政府，作为战事赔偿之一部分 ^[22]170-171。至此，德产发还及赔偿问题暂告解决，但确切的赔偿总额和赔偿方式尚待日后具体商议。此项协议达成后，颜惠庆立即委派王景岐、张煜全前赴特产管理局具体商讨敌产发还问题 ^[21]26。

关于债务清理问题，是否加入和会下设的销账局也成为德方最为关注的问题。对德宣战后，北京政府虽已停付了大量债款，但债务、债偿关系并未因宣战而彻底终止。大量中国债票依旧把握在德国政府及其人民手中，主要包括英德正、续借款，善后借款，津浦铁路正、续借款，湖广铁路借款之德发部分债票^①。且债票为不记名形式发行，德国人、中立国以及协约国人均有所持。两国间复杂的债务问题也使得战后索赔的开展颇受掣肘。早在《中德协约》商讨期间，德方代表便一再询问中国是否加入协约国所组织的销账局，若加入则“各国将收没在华德人之财产变卖以清债务”^[23]。在《中德协约》基本达成后，德国代表卜尔熙又再次来函询问中方意见。对此，颜惠庆也明确表示“对于中德债务问题，中国政府无意加入和会所设公共清理处；对于德产问题，德国政府将此项赔款之一部分交与中国政府，中国政府担承自签约之日切实停止一切德人财产之清理，并于收到上项偿款之时及《中德协约》批准后将以前清理后所得各款及被扣留各产业，归还原主”^[22]172-173。在声明文件中，双方以来往公函的形式明确了以债抵赔原则，这也为日后赔偿问题的解决提供了法理依据。同年4月，北京政府最终退出了和会下设的赔偿委员会。

①  德发债票：即德华银行代中国政府借款而发行的债票，包括津浦正、续借款；湖广铁路借款；英德正、续借款及善后借款六种债票，皆由承借银行向国外金融市场发行债票，募集资金，中国政府则按期偿还债票本息。截至与德绝交时，大多长期借款、铁路借款并未达到还本期限。宣战后，北京政府宣布，对于德国发行的各项债票，凡由德国人民持有者，皆实行停付。中立国及协约国人民持有者由汇丰银行代付。

德国政府以“铁路债券”抵偿“战事赔偿”的方式，既赎回了德侨财产，赔偿了北京政府的战时损失；同时也间接解决了两国长期以来的债务问题。通过“以债抵赔”的方式，德国政府可以通过收集国内的中国债票来偿付赔款；而对于北京政府而言，铁路债票的收回又直接抵销了大量债务。不过，对于确切的赔偿总额和具体的债赔方式，仍待日后再行商议。

《中德协约》签订后，两国着手赎还德国在华之各项产业。1921年7月9日，管理特种财产事务局正式通电各省：“现在中德协约，业经互换公布，所有德国人民财产，不日即须开始发还。”^[24]为保证有效发还，特产管理局又公布了各省德产发还注意事项，具体包括：凡经借用之不动产，应即收回备还，其租出者应将租金起止期限列表送局；凡变卖与租赁所得之现金并其利息应即汇京；经营特产机关应将所有款项收支细数，克日开单一并送局^[25]。尽管如此，在对具体德产的赎还过程中仍产生了不少纠纷。

一战结束之后，协约各国决定将德国在海外的各项资产作为支付赔偿之担保品。因此，清理德国在华资产也成为北京政府索赔的重要担保。1919年1月17日，北京政府相继颁布《管理敌国人民财产条例暨施行细则》《管理敌国人民财产事务局条例暨分局条例》，成立管理敌国人民财产事务局，并在有敌国人民财产各省区另设分局。又规定“敌国人民存留之财产，无论动产不动产均由该管地方官厅接收管理”^[26]，再由司法官厅造具清册存案，并通过拍卖的方式出售清理。在从速清理德产时，往往因其价格问题不能有效出售，导致敌产多由政府部门收买或抵押借款。如财政部以年关需款孔亟，由特产局将天津德产向东豫公司抵借银28万两^[27]。又以天津前德国球房地产及协兴公司德人股份抵押太平公司订借现洋20万元^[28]，到期之后因经费支绌，难以偿付。此后，财政部又因需款甚急，由特产局担保抵借东陆、边业银行各50万元^[29]。借款到期之后，财政部又无款可付，导致两行皆来特产局索款。而特产局不得不多次询问外交部：“德款前议先交百万，近来不识有无确实答复？”^[30]此外，许多敌产多由政府各部直接接管，如交通部、教育部、农商部等。由于在《中德协约》商订中各部并未得到实质性好处，对于敌产的交还也多不愿配合，致使外交部在办理德产赎还时左右为难。

根据中德双方所商订的赎还办法，德国以现款400万元及津浦湖广铁路债券交予中国政府，届时特产局将分批发还德产^①。经双方协商，卜尔熙于8月18日先交中华汇业银行支票四张，共计现洋100万元；而特产局将北京、天津及北戴河之德人产业归还原主^[31]。但在具体发还过程中仍有部分重要地基未能如约发还，以致德国代表一再抗议，拒绝继续付款。后经外长颜惠庆与卜尔熙斡旋，才同意将第二次应付款项交予特产局。其中包括支票100万元以及定期支票三张各50万元，但特产局须将京兆、直隶、湖北等地的德侨产业归还原主。不过，汉口亨宝及北德公司两码头、栈房以及上海扬子货栈等产业，皆以交通部主管，不予发还。同时，汉口德产此前均由特产局用来向外抵押外债，一度高达300余万元。以上种种，也引起了德国代表的强烈不满。卜尔熙一面声明对于抵押之借款皆不承认；一面向外交部提出抗议，“未分特产局或教育局或交通部所管之德产，余唯知向贵政府取回在中国之德产”；并威胁称“欲将此项产业没收，余决不承认，唯有请本国政府电示办法而已，定期支票各款现时不能支付”^[32]。特产局与交通部多次协商之后，才同意将栈房后方地基先发还于德商。而德国代表才知会北京华比银行将到期支票付款，但对于第三次应交款项50万元则一直扣留不付。而对于西南数省德产的赎还，则由德国代表直接商量发还事宜。

①  现款400万元即为现洋、银元，又称国币。中德赔偿交涉均以国币为统计单位。

直到1922年1月，卜尔熙才将尚未交付的现洋50万元正式交付北京政府，管理特种财产事务局也于同年12月撤销。但敌侨财产的赎还问题并未彻底解决，如汉口德国威廉学校工业学校、亨宝公司及北德轮船公司栈房、上海扬子货栈公司等，直到中德债赔问题彻底解决后才交还完成。随着德产赎还问题的大体解决，中德两国也开始具体商讨赔偿问题。

早在中德新约商定之初，为防止所提索赔总额缺乏证据，外交部便咨请各主管机关，设法搜集证据，从早汇寄。1920年11月，中央各部又通电各省官民，如有对德侨应索之各项债权，应由该员“迅即查取所有当事人姓名、商号、合同帐据、进出口货、种类件数、货价或经手费等未付数目，及其年月等项”，逐一详列呈送，以凭审核^[33]。1921年5月中德新约商订之后，外交部便咨请财政部对战时损失“从速造具清册，检齐各项证据，庶便于适当时机提出索偿”^[34]。同年12月，总统徐世昌任命梁士诒为内阁总理，具体筹办对德索赔事宜。经过仔细筹议，财政总长张弧初步拟定对德索赔总额为2.23亿余元。随着德侨资产的相继发还，财政部也于1922年初与德方代表接洽赔偿问题。然而，对于财政部所呈交的各项材料及索赔数目，双方并未逐款审核，德国代表仅愿交付津浦、湖广各债票本息1 600余万元，另付现款2 300万元，以期彻底偿清赔款。此项数目与财政部所提之总额差距过大；而德国代表却以德国目前能力，只能缴纳此数为由，拒绝再加。由于北洋政局的再度混乱，债赔交涉也陷入停顿。至此，中德两国首次协商便以失败告终。

为使索赔之数双方均能接受，财政部又咨请各部主管人员按款审核，对于其中有无可以酌减之处，一面由本部派员会同讨论定夺，然后再与德国接洽^[35]。自1922年9月1日起，财政部召集有关各部主管人员多次筹商，针对所提出的赔偿数目逐条审核。具体办法为：先由各部门自行切实核减，与德交涉时仍可照原数提出；再由各主管部门定一最低而最有根据之数，以便对外谈判时有所遵循^[36]。其中交通、陆军两部所提赔偿金额占有绝大比重，但对于核减之数两部又表示难以削减。陆军部提出参战费可降至5 000万元为最低标准，但军械借款3 000万元，须另行加列。将来赔款到账时，应以该项赔款补各项(军费)未发之数，万勿挪作别用^[37]。交通部由于欠德国债务较多，以损失数目与所欠德国到期本息相抵，尚需另付德国债款500余万元。交通部也称各项损失不能核减，但要求所有应付的赔偿金额可先以本部所欠德国本金内抵扣，借此减轻债务压力。各部对于赔款数额的要求，使得负责交涉的外交、财政两部颇感为难。后经财政、交通两部商议，认为赔偿数目可在德债本金内扣抵，但仍先以国家债务为主。同时，又转咨陆军、交通各部，强调应捡齐索偿证据，“尤恐证据薄弱，难操胜券”^[38]。

对于铁路债票，北京政府起初只为抵销债务之用，“收回该二项铁路债券之后，即行销毁并无他用”^[39]。但顾问宝道(Georges Padoux)对于债票如何兑取现款提出了具体办法，即“中德两国须先协定一致，将应付中国之款，全数由海关及盐务稽核所存在外国银行之款，备付一八九六年、一八九八年、一九一三年德发部分各借款，实为德国人所执之债票还本付息之用之存款项下扣除”^[40]253。宝道所提建议既解决了债务问题，又可直接获得现金赔偿，对于财政支绌、急需现款的北京政府而言颇为合用。对德宣战后，对于德发各项债票，北京政府虽然宣布停付本息，但对于协约国人持券者仍需照付。如财政部主管的英德正续借款，“自九月一日起所有向由德华银行经付之协约国人民及中立国人民债票本息仍托汇丰银行代为垫付，俟付款后即将实付数目开单报告，本部立即照数拨还”^[41]。为方便偿还，财政部又于汇丰银行特设一中国政府英德正续借款德发债票基金账，并于每月将拨交德华银行之款，存于德债账内代为偿付。交通部主管铁路债票也由汇丰银行代付，此后由交通部如数发还。善后借款“仍按月十足拨付，不过不由德华经收，改由汇丰、汇理、道胜、正金等银行各收四分之一耳”^[42]。以德发债票抵偿赔款，财政部既可借此债票直接消减债务，从而提回储存于汇丰银行的债票基金；也可在宣布债票有效后，凭到期息票向各担保银行提出现金。此项建议也成为日后对德索赔的主要原则。

中德赔偿问题首次解决无果后，两国均将此案暂时搁置，直到1923年下半年才开始正式商讨。1922年2月，华盛顿会议结束，山东问题暂时解决。时值政权更迭，总统黎元洪提名张绍曾为内阁总理，另以刘恩源为财长专门负责此案接洽。此时财政窘困，到期债务难以偿还，加之金法郎案也亟待解决，朝野上下均将对德索赔一案视为救济财政的唯一办法。然而，德方代表却以北京政府“内阁根基未固，双方即可商订办法，而能否有效，殊多疑虑”，而拒绝接洽^[43]5。同样，德国方面也因赔款问题导致德、法关系再度恶化，进而引发局势动荡。直到1923年下半年局势稍稳，双方才开始继续交涉。1923年6月，中德赔偿交涉正式开始，时任财长的张英华任命顾问宝道及秘书程锡庚负责与德国代表卜尔熙、阿登伯(Altenburg)具体接洽。早在《中德协约》商讨期间，德国方面便提出以德发各项债票来抵偿赔款的可能性，并一再声明此时债券价格虽低，若中国政府承认付息，“于外价必数增，在外国之证券交换所甚易出售”^[44]。在此次交涉之初，卜尔熙也明确声明德国政府不能以现金交付，愿以所有代发之中国债票偿付赔款。以德发各项债票统一偿还赔款虽是“以债抵赔”原则的直接体现，但也是德国政府的无奈之举。1923年初，德国正值鲁尔危机爆发，经济陷入全面崩溃，通货膨胀高涨。而以法国为主导的赔偿委员会则对德国财政进行严格监管，大宗现款不能任意出入。在此背景下，德国的偿付能力极大受限，对于中国的索赔，其也仅能以中国债票来抵偿赔款。

在此次交涉过程中，德国代表明确提出用于抵偿之各项债票，具体包括：津浦铁路正续借款债票、湖广债票以及善后借款债票，共达700万镑；善后借款到期息票交还一半用以偿还中国政府应还德国之债务，中国政府所欠德国各项债务约4 000万国币，可由此了清；中德商民之间的赔偿事宜不在此赔偿之列，应由其自行处理。地方及民间商民不在此赔偿之列，应由各该人民自己处理。但中方代表因其与预期之数相差巨大，故提出修改办法。具体为德国政府将所有未经中国使馆证明之德人债票全数收回，以期彻底解决德发债票问题；善后借款项下之到期息票，全数交还中国政府；中国所欠德国债务以所余价值相同之债票抵偿；停付债票皆承认有效，并于此协定批准6个月后还本付息；德华银行复业，所有债票仍委托其办理^[40]255-257。在首次交涉中，两国代表因所提办法相差甚远，并未达成有效共识。德国方面所提之数目，连同抵销所欠各项债务在内，也仅有11 000余万元。北京政府表示，对于德国代表所提之各项要求可大体承认，但善后借款到期息票一百余万镑，则“应全数交予中国，作为赔偿，不能仅交半数”^[40]258。此时北京政府急需现款，对于善后借款到期息票的争取最为积极。

1923年7月以后，中德双方展开多次会商，债、赔细节也基本敲定。针对中方所提多项修正意见，德国代表也大体同意。为进一步解决债、赔问题，宝道、程锡庚建议，所有战事赔偿以及清理德侨财产之款，“应一律在交还德国之债票项下全体清结”^[40]261。这一提议使得战事赔偿问题彻底转化为债务问题，进一步落实了“以债抵赔”的原则。最后双方争议的焦点集中于北京政府所欠德国商民之债务该如何偿还。经过再三讨论，双方暂时达成一致意见，即“以德国交还之津浦、湖广债票之半及善后债票五分之三交于德国债权人，结清一切”^[40]262。草案达成之后，北京政府所欠德国商民各项借款、货款皆已偿清，所收德人各项债票也可直接抵销，而净收入可达11 600万元^[40]266。8月5日，宝道、程锡庚将此项草案提交政府审议，德国代表也向德国政府请示。

对德索赔问题初步达成一致后，北京政府便企图彻底解决德发债票问题。一战结束后，北京政府规定，对于德发债票，需经驻英使馆律师审查为非敌国人持有，方可照常还本付息。赔款意见初步达成后，为尽快确定德人所持债票数量，以便德国政府尽数收回已清债务，财政、交通两部再次修改债票处置办法，规定协约国及中立国持票人应于两个月内向中国驻英使馆送审核准，逾期未送审核者，均停付本息。为保证尽快收集以清债偿，财政部又委托外交部于7月12日在英、美、法、比等国登报通告各国持票人；同时又照会各国驻华公使通告本国人民，以免延误。截至1923年9月11日，各项债票停付确数为：英德洋款停付14.3万余镑；续借英德洋款停付11.7万余镑；善后借款停付363.9万余镑；津浦铁路正、续借款停付440.3万余镑；湖广铁路借款停付111.7万余镑。同时，北京政府宣布自1923年9月12日起其余债票将停止收回^[45]363-364。

北京政府企图彻底解决德发债票问题，但也遭到了各国政府的反对与抗议。到截止之日，各国持票人前赴伦敦送审者仍络绎不绝。鉴于此，伦敦证券交易所也拟将“各该债券不列行市以为要挟”^[45]365。德国政府也表示强烈不满，一面就双方初步拟定的草案暂停审议回复；一面则由驻华公使傅邺(von Boyé，Adolf)提出强烈抗议。10月30日，卜尔熙称已接到政府电令，将所有赔偿各问题停止运行，以待中国政府收回成命。“若中国欲得巨款，须先与德国商量，今乃出此奇策，恐凡事终归泡影耳”^[46]。德国公使博邺也正式提交照会，声明“阁议对于政府所欠之债款为一方面之声明宣布无效，本国政府决难承认”^[47]。北京政府对于德使的强烈反应似乎始料未及，对于债票处置的具体办法又重新加以考量。囿于财政急需现款，且金法郎案也亟待解决，政府各部对于获得赔款更为急切。财政、交通两部又转托外交部向德国公使再行解释，称此项办法“系暂行停付并非取消无效”；由于中德赔偿尚未议结，“前项逾限尚未送核之债票，继续前定限制办法暂行本息停付处置”^[48]。至此，北京政府试图彻底解决德发债票一事也以失败告终。

债票处置办法修改后，中德两国再次进入到债赔问题的商议之中。此前德国代表已将双方所拟定的草案呈交德国政府审批，但尚未接到明确回复。1924年1月5日，外交部电令驻柏林代办胡世泽与德国政府接洽，催促其迅速办理，并声明“此事已迁延日久，若不迅予解决，于中德商务及国际信用均甚不便”^[49]。25日，德国驻华使馆接到德国政府训令，表示对于原先所拟定的各项协议，均未能一一承认，并由德使提出修正意见。然而，对于修正案的具体内容，德国使馆也不甚清楚，仅提出债票数目不符以及善后债票不能交还，具体缘由也不可知，这也导致双方交涉难以进行。鉴于此，宝道、程锡庚也向北京政府表示“照目前情形而论，德国所提出之修正案，究竟利害如何？与去年换文草稿所拟定之条款相去何似，亦殊不能臆断也”^[40]271。直到2月，德国政府才提出修改办法。彼时，财政总长王克敏为解决财政困难，避免再生事端，便将此案秘密推进，对于德国提出的债赔办法略做修正，便交由德国政府审议批准。同时，电令驻德公使前往德国外交部声明“我国修正案较之去年八月间草拟办法，已经让步，请德政府从长计议，俾历年悬案得以速行解决”^[50]。德国政府对于各项问题虽无异议，但由于此前商议赔偿的债票息票已有部分到期之款达400万元 ^①，故要求将到期之款用于补偿德华银行在华复业之用，由北京政府另付现款450万元交付德华银行。由于息票到期之款为自然增加，并非额外要求之赔款，财政部对此颇为不满。因德华银行复业一事，此案又难以推进。颜惠庆也因谈判缓慢询问德使博邺，但德国方面却以“柏林建议更改，银行问题亦有困难”而拒绝推进^[21]130。为迅速解决悬案，财政部不得不再次让步“拟以湖广债票票面20万镑，合市价约华币100万元交还银行，其余不足之数，由德华银行自行减让或另行设法”^[40]272。直到1924年5月，德国政府才最终接受此项提议。

①  “息票”是指附在债券正票上的票据，用于表明债券利息支付的相关信息，如付息的时间、利率等。在债券存续期间，持券人可按息票规定的时间和金额，按期剪下息票到指定地点领取利息。由于中德债赔交涉日久，部分用于抵偿之息票业已到期，并可领取利息。而这笔现款也成为中德两国在债赔交涉中相互争夺的对象。近代中外所发行的债票多属于附息票债券，即债票一般分为正票和息票。正票是债券所有权的主要凭证，记载了债券发行的基本信息，如发行主体、面值、发行及到期日期等。持票人可于债券到期时领取本金，或通过抽签中签后领取本金。而息票则是债票发行人向投资者支付利息的凭证。

由于财长王克敏的秘密交涉，引起了参众两院乃至内阁总理的一致反对，赔偿协议也一度难以批准。1924年3月初，众议院议员林椿树联名20余人提出质询，质疑财长王克敏擅派二三私人私相授受，秘密进行，并要求财政部迅速答复^[51]。同时，议员彭汉遗、林椿树等6人也要求到外交部调查中德债赔交涉案卷。而在债赔问题商定之后，因担心呈交国会恐遭延迟签字，王克敏主张不必先交国会决议；但总理孙宝琦却认为应交国会决议后才可签字。在孙宝琦的压力下，内阁决定“将德中协议是否应提交议会表决的问题，提交至议会司法委员会进行审查”^{[14]A辑，Vol.10，.323.}。尽管国会司法委员会最终允许内阁可自由签署，但孙宝琦仍坚持要将此事提交国会审议，并坚称“即使问题不提交议会作出决定，人民代表至少也必须获得所要求的信息”^{[14]A辑，Vol.10，.324.}。由于内阁针对“债赔”问题难以达成一致，孙宝琦更是一度提出辞职，内阁危机就此产生。经总统曹锟乃至内阁阁员的几番调解，孙宝琦才暂为妥协，并决定在议决程序上以阁议名义先行通过，呈交大总统批准签字后，再向国会报告。依此程序，6月5日孙宝琦出席国务会议报告此案，称政府可签字后再交院议，但立刻遭到议员反对，并称“将来若被院议否决，签字不生效力，谁负其责”^[52]。经内阁阁员的多次疏通，许事成后补发八百元为两月欠费，并允节后(端午节后)即给^[53]，才使此案顺利通过。在财、交两部所呈交国会的议案中声明：德国赔偿总数达国币8 483万元，其中包括已收回现款、铁路债票、铁路到期息票及中签债票共有3 400万余元；善后借款到期息票约1千万元；中国政府还清德国各项债务约4千万元。除德政府扣留债票190余万元外，我国净得8 346万余元，较之财部表册中除去参战军费，据约无可索偿及中德人民间债务自行清理外，业已有过无不及^[40]279。6月6日，外交总长顾维钧与德国公使博邺相继签署了《解决德华银行事务换文》《解决中德战事赔偿及债务问题换文》《结束放还中国扣留之德侨私人财产换文》等三项换文，债赔问题得以最终解决。

在两国外交换文中也明确规定了由大总统颁布命令，将此前停付的津浦正续借款、湖广借款及善后借款等债票恢复还本付息。而英德借款、英德续借款等德发部分债票仍在德人手中者寥寥无几，故决定一同恢复还本付息。6月7日，北京政府正式宣布将德发各项债票恢复付息还本。同时，电令驻英使馆接收德使所送交的债票、息票，并委托伦敦中部银行查验备存。德国使馆送交各项债票、息票共85箱，由中部银行连日清点，于6月21日才点收完成。其中，各项铁路债票，可随时注销，以清债务；对于善后借款到期息票则可向各担保银行兑取现款。善后借款以盐款为担保，存储于汇丰、汇理、道胜、正金等银行之中。北京政府将善后借款到期息票前往伦敦各银行兑取时，英国方面虽已将自己保管部分，按数照付，而其他三国银行，尚不肯交付^[54]。法国政府多次对德索赔而不可得，对于中国所得赔偿也拒绝交付，声言“德国未得欧战赔款委员会同意，无权将存票交付中国政府”^[55]。道胜银行则担忧因中苏两国签订协定，导致该行地位不稳，故要求“中国政府向该行为正式之担保”^[56]。经过数次商讨后，各行最终同意于9月初照付到期息票各款。

“以债抵赔”是中德两国政府解决战事赔偿问题的主要方式。对于德国政府来说，可通过收集国内大量债票来偿付赔款；而北京政府可借此消减债务，也可将到期息票兑换为现金。整体而言，“以债抵赔”的方式对于中德双方都是较为妥善且合理的办法。巴黎和会后中德赔偿交涉历时漫长，其间政权几经变更，阁潮不断，以至“内阁久无负责之人，而此重大问题遂无人过问”^[43]5。虽然政权迭生，内阁倾轧，但对德交涉的具体政策却始终保持了一致性和稳定性，都是以获取赔款和减轻债务为主要目的。中德债务赔偿问题的解决，其积极方面是值得肯定的，对德索赔也符合北京政府各派别的利益。自山东战事以来，要求获得战时赔偿的呼声不断。巴黎和会召开后，北京政府也将寻求战时赔偿作为参加和会的诉求之一。战后与德国关于赔偿问题的交涉也始终被视为纾解财政困局之关键。在中美筹商烟酒借款期间，财政部特意将处置湖广铁路债票的条款从贷款协议中删除，并打算在承认湖广债券的有效性后，一旦对德账款结清，将立即支付息票^[57]。在交涉关键时期，总统曹锟也不止一次地表示对德索赔的解决“为目下中央特辟蹊径筹款方法之一，亦即为中央之救命汤”^[58]。其次，国会议员在索赔交涉的推进中也起到了一定的监督作用。民初以来形成的议会制度是民国政治体制中不可或缺的重要部分。尽管各派势力对议会制度的冲击与衍改，使其逐渐成为军阀政治的附属。但无论冲击多大，都“没有抛弃南京临时政府所奠定的制度的基本框架”^[59]，仍以民主形式来维护其统治。在索赔交涉期间，虽然阁潮不断，政权更迭，但国会议员对于交涉过程也都时刻关注。尤其是在财政总长王克敏与德秘密交涉期间，国会议员更是多次提出质询，要求将全案公开。因此，议会制度民主形式的运用也在一定程度上促进了索赔交涉的开展。

为推进索赔问题的解决而秘密交涉以及对于赔款的肆意瓜分，也彰显了北京政府自身的军阀属性。1923年后，北京政府财政窘困，一方面各国庚子赔款即将还本付息，金法郎案也亟待解决；另一方面直奉矛盾不断激化，军费不断攀升，急需取得赔款以渡过难关。1924年初，财政总长王克敏在总统曹锟的支持下开始绕过国会，直接与德国代表秘密协商。在赔偿协定签字后，却迟迟不肯公布交涉细节。6月11日，吴佩孚去电要求将中德赔偿中“没产估价债务冲抵，如何计算，债票征回如何折扣，其种类、数目，若干存息、基金、实际现金几何，务祈一一示知”^[60]。直隶省议会亦致电外交部，声明“财政公开为立宪国家之原则，若政府秘密结约，不惜辱国丧权，其将何词以对全国？”并要求政府“速将此案提交国会审议，并将交涉始末情形据实宣布，以明真相”^[61]。国会议员对此也甚为不满，参议院多次声明，德国赔款及德发债票修正案“在国会未同意以前，政府所有签证或换文，不生效力”^[62]。各报也纷纷发表舆论，谴责政府对于德发债票案让步过巨，以致“综其损失之数，奚止数千万万”^[63]。直到7月12日，北京政府迫于舆论压力才将全案内容公布，但各方对此仍抗议不断，这也加剧了政局的不稳定。此案之后，内阁总理孙宝琦提交辞呈，后由颜惠庆代为组阁，任代理总理。不久之后，第二次直奉战争也随之爆发。

索赔交涉使北京政府获得了巨额现款，但此项赔款并未用于弥补商民战时损失，转而成为军阀发动战争的军费。对德索赔问题解决后，中央政府可提出现款900余万元。财政部起初对于此项现款已定分配用途：“其六百万为统一费，除为三个月政费。”^[64]但各地政府均借口战时损失过巨，相继来电索款。如青岛总商会来电要求将所得赔款弥补青岛商民各项损失，以“俾商民之生命，再苏地方之元气”^[65]。湖南省省长赵恒惕来电索偿890万元，湖北督军也向中央索要军费达1 900余万元。截至7月底，各省军阀来电索款已达5 000余万元^[66]。但此次所得德国赔款，能兑取为现款者不过900余万元。为解决赔款分配问题，财政总长王克敏与总统曹锟商议，决定“各省军费不应另外领取，应按照协饷单拨付，惟援粤军费可特别通融”；剩余款项，“尚可支配中央各项政费约三个月”^[67]。随着第二次直奉战争爆发，北京政府将赔款皆用于战争。在开战之初，财政部便在德债存款内提出140万分汇苏齐及杜锡珪，又分汇洛吴、津王、闽孙各数十万^[68]。此后，对德索赔之款皆陆续消耗于内战之中，各省商民无从取偿。

民国北京政府的军阀属性使得对德索偿的实际效果大打折扣。议会制度在近代中国的“水土不服”，并未形成对权力的制约，反而一度成为军阀统治的附庸。曹锟贿选为总统后，确立了总统作为国家首脑所具有的所有权力，作为独立决议机构的内阁，逐渐成为军阀统治的工具。对德索赔的秘密交涉也加剧了北洋政局的动荡与混乱，财长王克敏固然难辞其咎，然总统曹锟在其身后的鼎力支持也是不应忽视的。为使对德索赔尽快推进，以获财源，总统曹锟支持财政总长王克敏秘密交涉，并一度越过内阁总理与国会。总理孙宝琦与财政总长王克敏因德发债票问题龃龉不合，总统曹锟更是舍孙留王，致使总理被迫辞职。孙宝琦内阁“与其说是总理内阁，不如说是一种总统内阁”^[69]。以上诸端，某种程度上也是北洋时期政治生态的真实写照。但从另一方面来看，巴黎和会后北京政府在索赔问题上的一再争取，也是维护国权，力图减轻债务的表现。尽管在具体操作和实际效果上仍有些许不足，但从近代以来的国际形势上看，已属难能可贵。