The Structure, Characteristics and Enlightenment of the Accountability System of American Teachers' Ethics: Based on Texas Experience

教育专业伦理规范在美国已有近百年的历史。1929年7月，美国国家教育协会(NEA)颁布了《全国教育协会伦理规范》(Code of Ethics of the National Education Association of the United States，简称“NEA准则”)，旨在“更加全面地实现教育目标，促进教学发展，使教育工作者知晓何为恰当的程序，并使其专业行为达到规范的要求”^[2]。在此后近一个世纪的时间里，美国对其进行了多次修订，现行的《教育专业伦理规范》(1975年版)对教育工作者的专业责任有着严格的限定和规范的执行程序。具体而言，在内容上，《教育专业伦理规范》将“规范”分为了师德规则、师德原则和师德理想三个由低到高的层次，底线层面的表述多采用限制性术语，如“禁止”“不得”“必须”等，对教育工作者的职业行为进行了明确而具体的规约；在机构设置上，《教育专业伦理规范》明确州伦理委员会是执行惩戒性听证的主要机构，全国教育协会专业伦理委员基本不裁决地方性违规问题。虽然美国国家教育协会认识到制定专业标准的重要性，并在其后的若干年中不断对其加以修正和完善，但各州仍有权自行制定并采用适合本州的地方性专业伦理规范。美国德克萨斯州在国家层面的《教育专业伦理规范》基础上，结合本州实际对其加以改进，不仅延续了国家层面师德问责制度化的传统，还在内容上更加细化和明确。

1971年，德克萨斯州立法机关成立了“教师专业实践委员会”(Teachers' Professional Practices Commission，PPC)，并要求该委员会“制定‘伦理规范和实践标准’(code of ethics and standard practices)来管理专业人士的行为”。随后，该立法机关颁布了《教育工作者伦理规范》(Educators' Code of Ethics，ECE)。《教育工作者伦理规范》体现了德克萨斯州对教育工作者职业行为的要求。“德克萨斯州教育工作者应遵守针对学生、同事、学校管理人员、家长和社区成员的实践标准与道德准则，并保障学术自由。德克萨斯州教育工作者在维护职业尊严的同时，应尊重和遵守法律，并在行为中体现出诚实守信的品质。德克萨斯州教育工作者在工作中应该享有公正和公平的待遇，并通过学生的学业进步衡量自身的教学效果。德克萨斯州教育工作者在履行社区责任时，应与家长和其他人员合作，改善社区公立学校。”^[3]《教育工作者伦理规范》涵盖三个方面的内容：(1)专业伦理行为、实践和绩效；(2)对同事的道德行为；(3)对学生的道德行为。

ECE在以上三个维度之下，分别设置了具体的规范要求，以为德克萨斯州的教育工作者以合理且道德的方式实施职业行为提供明确依据。《教育工作者伦理规范》的具体内容如表 1所示。

《教育工作者伦理规范》作为德克萨斯州教育工作者违背职业道德行为的问责依据，有助于其了解应当避免的违规行为。其首要标准——教育工作者的专业伦理行为、实践和绩效，阐释了教育工作者在公共领域内行使专业自主权的边界，在此之下的8项具体标准中，大部分都在强调教育工作者在政策、金钱、职业特权以及与其他利益相关者关系方面的行为规范。第二大标准——教育工作者对同事的道德行为，从辅助人员到助理到校长再到督学，对各级教育工作者的道德底线都作了明确规定。其下的7项具体标准涉及对教育工作者在遵守政策法规、保守机密资料、拒绝虚假陈述、侵犯同事权利与责任以及歧视、威胁、报复同事或提供特殊待遇等方面的行为规范。第三大标准——对学生的道德行为，彰显了美国文化对于教育工作者对待学生及未成年人的道德期待，明确德克萨斯州的教育工作者不能发生对学生撒谎、为其提供酒精或毒品、与其发生暧昧关系等逾越职业道德底线的行为。正是以此为依据，德克萨斯州的教育工作者认证委员会才得以对违背师德者给予适当的处罚。除此之外，《德克萨斯州行政法典》(Texas Administrative Code，TAC)和《教育法》(Education Code)也在一定程度上为德克萨斯州规范实施师德问责提供了依据和帮助^[4]。

截至目前，美国德克萨斯州的《教育工作者伦理规范》(ECE)已先后经历3次修订。对ECE不断进行修订，主要原因在于德克萨斯州教育工作者的违规行为不断发生变化，相应的案例数量也在持续增加。除此之外，随着社会流动的加剧，学校从其他州招募了许多不知其前期从教经历的教育工作者，一定程度上使德克萨斯州教育工作者违规行为的性质和复杂性不断发生变化和升级。因此，面对上述新变化，作为师德问责依据和标准的《教育工作者伦理规范》必须适时加以修订，以更加合理和科学地规定、限制教育工作者的职业行为。ECE几次修订的内容主要包括：(1)在“专业伦理行为、实践和绩效”方面，将禁止的范围从教育工作者已知犯错行为扩展至教育工作者由于有意、无知或鲁莽所犯的错误行为；(2)在第三大标准中，将禁止行为的主体由涉及学生扩大至学生和未成年人，并增加了有关教育工作者“保持适当的教育工作者-学生关系及边界”方面的细则，以避免教育工作者与学生之间出现不恰当的交往。可见，美国德克萨斯州的ECE是明确、具体且动态发展的，不仅规范教育工作者的职业行为，让其掌握哪些可为、哪些不可为，也为德克萨斯州教育工作者认证委员会(SBEC)和德克萨斯州行政听证办公室(SOAH)两大机构对教育工作者的违规行为进行问责提供了依据。此外，ECE还观照现实问题，并基于此不断适时调整和更新规范内容，使其能适应社会对教育工作者的最新期望与要求。

1.问责主体机构：德克萨斯州教育工作者认证委员会(SBEC)

健全的评估和监督机制是所有现代教育有效运行并实现其教育目标的必然要求和前提条件。美国对教育工作者违规行为的问责程序十分复杂，需要问责者与被问责者通力合作，并开展大量的调研工作。在很多情况下，问责方案与问责目标的确立还需要进行公开讨论。早在20世纪初期，针对不断出现的教育领域内的投诉纷争事件，美国全国教育协会肩负起了调查的职责。1966年，专门负责处理教育工作者权利及职责纷争的国家委员会与职业任期和学术自由委员会合并，正式组建起教育权利与责任委员会，以管理教育工作者的职业权利及义务。教育权利与责任委员会肩负8项职责，其中一项即是对教育工作者违反职业道德的行为或事件进行调查。就德克萨斯州而言，其教育工作者认证委员会是专门对教育工作者违规行为实施问责的主体，委员会搜集的证据并对照《教育工作者伦理规范》对责任者实施相应的处罚。

依据本州教育工作者的违规情况，德克萨斯州建立了处理此类问题的问责程序，并设立了问责的主体和辅助机构。主体机构——德克萨斯州教育工作者认证委员会(State Board for Educator Certification，SBEC)——成立于1995年，主要目的在于规范德克萨斯州公立学校教育工作者的职前准备、认证、评估、专业纪律等。同时，SBEC还负责为教育工作者颁发资格证书。SBEC确保德克萨斯州的教育工作者符合最高标准的专业精神和道德行为，执行纪律规则和教育工作者道德准则，并调查教育工作者的违规行为^[5]。

德克萨斯州教育工作者认证委员会最初由15名成员组成(自2003年以来改为14名)，其中12名成员(自2003年以来改为11名)由州长任命。15名成员中，4名是公立学校雇用的教师，2名是公立学校的行政人员，1名为学校辅导员，另有5名社区成员(自2003年以来改为4名)，其他3名成员为非投票成员，即由州长任命的德克萨斯州教育学院院长。此外，由德克萨斯州教育机构教育专员任命的1名雇员和由高等教育专员任命的德克萨斯州高等教育协调委员会的员工也参与其中。SBEC董事会组成的唯一变化是在2003年，当社区成员减少至4人时，投票成员变为11名[即变为奇数，以避免票数相同(tie votes)]^[5]。从SBEC的发展轨迹来看，目前共有14名成员，包括由州长任命的11名具有表决权的成员和3名无表决权的成员(分别由州长、教育机构和高等教育委员会任命)组成，主要职能是依据《教育工作者伦理规范》(ECE)对教师违规行为进行问责。

2.问责辅助机构：州行政听证办公室(SOAH)

在问责过程中，一旦出现有争议性的事件，SBEC会将其移交给州行政听证办公室(State Office of Administrative Hearings，SOAH)。SOAH将对事件的严重程度进行评估，包括确定违规行为是否为有预谋的或故意的、寻找教育工作者试图隐瞒违规行为的证据、评估教育工作者先前的不当行为、分析拟议的制裁是否可防范今后类似的违规行为再次发生等^[6]。

德克萨斯州的《教育工作者伦理规范》为评估教育工作者的违规行为提供了具体依据。尽管SOAH在依据这些伦理规范和标准审理教育工作者执照吊销等有争议的案件时，仍会遇到一些困惑，但《教育工作者伦理规范》可以帮助SOAH清晰、明确地了解作为教育工作者所坚决不能发生的行为，使SBEC能基于足够的证据而对违规的教育工作者实施相应的惩处。

SBEC的职责范围主要集中于教育工作者的人员准备、评估与问责、资格认证、专业纪律等4个方面。因此，SBEC对教育工作者违规行为的监督负有总体责任。对于违规严重的事件，SBEC会先移交给SOAH进行评估，然后再根据评估结果及违反ECE的有效证据，履行监督执行职责。从这个意义上而言，SBEC本身即实际权力的中心，扮演着监督主体的角色，承担违规处罚的职责。此外，SBEC作为专门的监督处罚机构，其主体成员的产生和构成还确保了多样性、公平性和透明性。这些成员既包括由总督任命的具有表决权的人员，也包括教育专员、高等教育委员会任命的人员。故而，SBEC不论是从职责功能还是成员产生方式上而言，都体现了专业性、独立性和公正性。

在教育法制建设的进程中，进一步厘清和完善教育工作者违规行为的类型，对于处罚设定及问责实施具有重要意义。德克萨斯州对教育工作者的违规行为进行了明确的类型划分，以便于州教师认证委员会(State Teacher Certification Board)和公共教学主管(superintendent of public instruction)有理有据地对发生违规行为的教育工作者进行惩处。一些经常被提到的可能导致教师资格证书被暂停或吊销的严重违规行为/情形包括：辱骂或虐待儿童；犯罪性行为；毒品犯罪；淫荡行为；重罪；欺诈；认证申请材料中的重大虚假陈述或隐瞒行为；身体或精神上无行为能力；为未成年人提供酒精；被另一个州撤销过许可证；其他充分原因^[7]。

细化教师违规行为，对教育工作者的违规行为进行明确说明，不仅可以让问责者在问责程序上做到有据可依，还便于对出现违规行为的教育工作者作出相应惩处。这种对教育工作者违规行为进行明确界定和分类的做法，有助于教育工作者明白何种行为会受到惩处以及受到何种惩处，并进一步了解在何种程度上会面临教师资格证书被暂停或吊销的风险，从而保证了教育工作者违规行为问责的公开透明。

美国德克萨斯州重视对教育工作者职业行为和职业道德的要求与监督，制定了教育工作者应持守的最低标准——“伦理准则”——以及具体的道德准则，明确强调了教育工作者不可为的行为。这一方面体现了该州针对教育工作者违规行为的性质及程度不同，对违规者实施不同处罚的理念；另一方面也体现了对教育工作者违规行为实施问责时，对证据、证词的重视，强调教育工作者辩护、诉讼和参与听证的权利，以此鼓励教育工作者恪守职业道德。德克萨斯州在对教育工作者违规行为进行问责时，注重证据，同时也保护并尊重被告人辩护和上诉的权利，体现出问责手段的实证性特征。

为加强教育工作者违规行为取证工作，德克萨斯州教育局(Texas Education Agency，TEA)设置了专门的教育工作者调查部门(Educator Investigations，EI)。当该部门收到案件通知时，将遵循严格而明确的规范，单独或与执法部门合作开展相关调查。调查结束后，EI可以结案，或将调查结果转发给SBEC法律部门进一步处理。如有必要，EI将向SOAH提交此案件，以便在听证会上对教育工作者予以处罚。值得一提的是，被问责的教育工作者可以在SOAH公布处罚结果后向该机构提出辩护。例如，在州教育工作者资格认证委员会指控Slovacek一案中，在Slovacek获得教师资格证书之前，他承认自己曾犯有重罪——盗窃罪，于是SBEC试图撤销其教师资格证书，但当14名证人从不同角度都证明他适合教学后，SOAH最终作出对该教育工作者实施缓刑的决定，认为证人的证词具有足够的说服力，可占有相当的权重，且有证据表明该教育工作者的盗窃行为不会再度发生^[8]。

SBEC主要依据《教育工作者伦理规范》(ECE)对教育工作者违规行为进行问责。这种违规行为一般包括两种：不适合指导的行为和不道德的行为^[9]。在依据ECE对教师违规行为进行问责时，教育委员会力求实现以下目标：确保德克萨斯州的学生和学校工作人员的安全与福利；确保教育工作者和申请人在道德上适合并且能够指导、监督这个国家的年轻人；以最低的费用公平有效地处罚教育工作者的违规行为^[8]。在该目标指引下，SBEC依据ECE对教育工作者的违规行为进行处罚。处罚主要包括管制(restriction)、谴责(reprimand)、停职(suspension)、解约(surrender)和撤销证书(revocation of a certificate)5种类型。另外，SBEC还会对教育工作者的证书附加其他条件或限制。

如果搜集的证据足以确定某一教育工作者违反了《教育工作者伦理规范》中的一项或多项规定，SBEC将有权采取下列任何行动：要求其退出教育人员准备计划；对资格证书的签发、续期或持有加以限制，无论是无限期的还是在规定期限内的；发出一份正式的声明或记过处分，并显示于教育工作者的官方认证记录中；发出一份隐秘的声明或记过处分，不在教育工作者的官方认证记录中显示；暂时吊销资格证书；撤销或取消资格证书，包括交回证书，且失去或永久失去聘任资格^[8]。

上述惩处措施表明，SBEC会依据事件的情况不同而给予不同的处罚。其基于所搜集证据的充分、有效与否实施相应的惩处，使问责结果呈现出多样性。德克萨斯州通过建立责罚分明的教师违规行为问责机制，旨在充分依据《教育工作者伦理规范》审查教育工作者的违规行为，对其进行相应处罚和公开谴责，以维护学校、学生的安全和利益，倡导教育工作者积极履行道德标准。

美国德克萨斯州的师德问责机制植根于其特有的社会文化背景，旨在规范教育工作者的职业行为。其问责依据的标准化、问责机构的专业化、问责内容的明晰化、问责程序的规范化等，对于我国教师违规行为问责机制的规范化、制度化发展具有重要的启示意义。

美国德克萨斯州对教育工作者有着严格的专业责任限定，对其违规行为也有着完善的问责机制和规范的问责程序。而我国的教师职业道德标准尚不够健全。一方面，我国的教师专业化发展起步较晚，不同于美国有着较为完善的教师专业标准和教师资格认证制度；另一方面，我国教师的专业素养及自我意识与自我认同感也有待提升。2013年，我国对《中小学教师职业道德规范》进行了再次修订，最终内容包括爱国守法、爱岗敬业、关爱学生、教书育人、为人师表、终身学习等六大方面。总体而言，该规范聚焦于“师德理想”，对底线伦理缺乏观照。我国现行的《中华人民共和国教师法》(1993年10月31日经第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自1994年1月1日起正式施行)第三十七条规定，教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；体罚学生，经教育不改的；品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。其中，一旦违背后两项所列情形之一，情节严重、构成犯罪的，将依法追究刑事责任。教育部于2014年印发、2018年重新修订的《中小学教师违反职业道德行为处理办法》明确规定了应予处理的教师违规行为。这些行为包括：在教育教学活动中及其他场合有损害党中央权威、违背党的路线方针政策的言行；损害国家利益、社会公共利益，或违背社会公序良俗；通过课堂、论坛、讲座、信息网络及其他渠道发表、转发错误观点，或编造散布虚假信息、不良信息；违反教学纪律，敷衍教学，或擅自从事影响教育教学本职工作的兼职兼薪行为；歧视、侮辱学生，虐待、伤害学生；在教育教学活动中遇突发事件、面临危险时，不顾学生安危，擅离职守，自行逃离；与学生发生不正当关系，有任何形式的猥亵、性骚扰行为；在招生、考试、推优、保送及绩效考核、岗位聘用、职称评聘、评优评奖等工作中徇私舞弊、弄虚作假；索要、收受家长及学生财物或参加由学生及家长付费的宴请、旅游、娱乐休闲等活动；向学生推销图书报刊、教辅材料、社会保险或利用家长资源谋取私利；组织、参与有偿补课，或为校外培训机构和他人介绍生源、提供相关信息；其他违反职业道德的行为。

相较于美国完善的教师专业伦理规范而言，我国目前对教师违规行为的惩处标准还较为笼统和模糊，对违规行为的程度、类别以及对应的惩罚措施还未有明确的界定和说明，从而降低了教师对违规行为的认知和重视程度，也给学校、其他教育机构或者教育行政部门带来诸多困惑。例如，“师德红线”之一的“索要或者违反规定收受家长及学生财物”，各级学校对此普遍认可，但是收受多少财物算违规、收受财物的额度不同又对应何种程度的惩处等，文件并未给出明确规定，导致违规教师总会有各种理由为自己的不当行为辩护，学校或者教育主管部门也拿不出界定其行为是否逾越“师德红线”的有力依据。因此，必须构建明确的师德违规惩处标准。首先，师德标准应该具体且可操作。完善的师德标准是问责科学实施的前提与依据，师德标准的明确和具体有助于更好地约束教师的违规行为。其次，师德标准应该是动态的。新时代新发展，新形势新要求，不同的时期对师德提出的要求也不尽相同，因此，师德标准要基于当前教师职业道德出现的新问题，不断加以调整和完善。最后，师德标准应具有法律层面的威慑力，教师一旦发生严重的违规行为必须承担相应的法律责任。

目前，我国不少地区和学校，监督、管理和开展师德工作的行为主体并不明确。我国教育行业从业人员众多，素质参差不齐，一些师德违规行为时有发生，如果不对其给予合理惩处，不仅有损教师行业整体形象，更会弱化师德规范对教育从业者的外在约束力。但目前，实施主体对教师违规行为的评估和惩处却很少能够遵循法律上的程序正当原则。如就学校中发生的师德问题而言，多是经由他人举报才引起学校或者教育主管部门的重视，又或是引起了舆论的广泛关注或遭到社会的强烈谴责，学校才迫于压力而采取惩治措施。总而言之，通常情况下，校方极难在师德问题上主动出击，其根本原因即在于我国针对教师违规行为的惩处机制还不够健全，尚无专门的监督与评估机构。因此，可借鉴美国德克萨斯州的经验，着力构建职责分明的师德监管机构，使其有权依据教师职业道德标准，审查教育工作者的违规行为，并就如何鼓励教育工作者践行职业道德规范提出建议。

近年来，我国出台了诸多政策法规以约束和惩治教师的失范行为，但往往局限于外在约束，很少能够激励教师自觉为“善”，促进教师的职业道德发展。如教育部于2013年9月印发的《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》规定：师德考核不合格者，年度考核应评定为不合格，并在教师资格定期注册、职务(职称)评审、岗位聘用、评优奖励和特级教师评选等环节实行一票否决。不可否认，“一票否决制”对于教师的职业行为有着极大的约束力，但这种方式是否科学、规范，又能否在真正意义上提升教师的职业道德水平，值得进一步思考。

我国师德标准的构建，往往着眼于从政治上、思想上对教师提出相对宽泛的要求。这一方面缘于我国有着悠久的尊师重道的传统，从而固化了社会对于教师近乎“圣者”的崇高形象的认知；另一方面，教育一直被认为是“良心职业”，相信教师能够自觉地尽职尽责并恪守道德底线。但当今，经济社会快速发展，教育领域也面临许多新问题和新挑战，对于教师职业道德的规范如果还仅仅停留于“师德理想”层面，显然会弱化规范的效力。笔者认为，除了较为宽泛和“师德理想”层面的要求，还应为教师设定切实可行的底线伦理，并构建规范化、科学化的师德问责机制，以使对师德违规行为的惩处有章可依、有据可凭、科学合理。近些年，虽然针对高校和中小学教师的《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》(俗称“红七条”)、《严禁教师违规收受学生及家长礼品礼金等行为的规定》(俗称“六禁令”)和《中小学教师违反职业道德行为处理办法》(俗称“十条红线”，2018年修订为十一条)等政策规范相继出台，可以在一定程度上约束教师的违规行为，但由于没有科学化、规范化的师德问责机制，一些深层次问题开始显现。如违规与违法的问题。“师德红线”中的“体罚学生和以侮辱、歧视等方式变相体罚学生，造成学生身心伤害”一项，其实已经超出了师德违规的范畴，教师对学生身心造成严重伤害应属于一种违法行为。随着我国教师专业伦理的逐步完善，构建与之相适应的师德问责机制应是我们今后一段时期内需要认真考量的现实问题。

总之，我国尚不健全的师德问责机制，导致缺乏有关教师职业行为恰当或失当的明确标准，进而使师德建设工作实效性不佳。美国德克萨斯州的《教育工作者伦理规范》有着诸多具体可行的对教师职业行为进行规范的条目，同时，美国德克萨斯州对教育工作者违规行为进行科学问责、合理惩处的做法，也为我国构建相对完善的师德问责机制提供了有益经验。