Reflection and Prospect on the Policies of Rural Teachers in China since the 21st Century

自新中国成立以来，党和政府高度关注乡村教育发展，相继出台了一系列政策，乡村教师政策成为其中的重要内容之一。进入21世纪，在城乡均衡发展、乡村振兴等国家战略指引下，乡村对优质师资的需求日趋强烈，乡村教师政策致力于造就一批素质优良、甘于奉献、扎根乡村的“下得去、留得住、教得好”的教师队伍，彰显出独有的价值取向，充分体现了国家在乡村教育治理中的决心与信心。

我国对教育公平公正的追求与践行从没有像今天这样强烈，然而平等分配教育资源并不意味着教育公平的实现，因为影响教育公平的因素除资源以外，还有各种层面的公共政策^[3]。正如有学者所言，“对于我国来说，教育改革和发展主要是通过政策来推动的”^[4]。城乡发展存在差距、东西部区域发展不均衡使我国乡村教育发展步履艰难，乡村教师在专业发展、岗位设置、福利待遇等方面均落后于城市教师。秉持“公平与效率相济”的政策理念，践行教育公平的价值理念，是完善与提升乡村教师专业素质的必然之举。新世纪以来，我国教师政策在历经数次改革与发展之后，优先向乡村教师倾斜的政策理念得以增强，公平性与普惠性的价值取向得到凸显。1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，“开展以培训全体教师为目标、骨干教师为重点的继续教育，使中小学教师的整体素质明显提高”^[5]，昭示着国家层面开始全面深入思考教师发展的公平性与均衡性问题。进入21世纪，国家基于公平、普惠这一出发点和落脚点，更加关注乡村教育的发展，制定并出台了一系列的教师政策。其中具有代表性的政策文件主要有：2002年，《教育部关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》(教师〔2002〕1号)强调教师教育的协调发展，加大对西部地区教师的支持力度；2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发〔2003〕19号)强调深化乡村教育改革，促进乡村经济社会和城乡协调发展，大力提高乡村教师队伍素质；2004年，教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》(国发〔2004〕5号)指出重点推进乡村教育发展与改革，其中特别强调要加快推进乡村中小学教师队伍建设；2006年，教育部《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》(教人〔2006〕2号)提出积极鼓励并组织落实高校毕业生支援乡村教育工作；2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)基于普惠性原则提出以乡村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质，创新乡村教师补充机制；2012年，为了更好地落实与推进《纲要》精神，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(国发〔2012〕48号)提出均衡教师资源配置、推动优质教育资源共享，缩小校际差距和城乡、区域差距，促进每一个学生的健康成长；2015年，国务院办公厅印发的《乡村教师支持计划(2015-2020年)》(国办发〔2015〕43号)将乡村教师队伍建设提高到前所未有的高度，是国家层面以“乡村教师”为主题颁布的首个重要文件，凸显了国家乡村教育治理的着力点和方向；2018年，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出健全中小学教师工资长效机制、深入实施乡村教师支持计划、关心乡村教师生活等具有操作性的意见。同年，全国教育大会召开，强调坚持把教师队伍建设作为基础工作，提高教师的政治地位、社会地位和职业地位，重视教育投入多向教师倾斜，同时深入实施乡村教师支持计划，全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实现差别化补助，努力惠及更多乡村教师^[6]。

新世纪以来，国家颁布和印发的一系列乡村教师政策文件，对乡村教育、乡村教师队伍建设给予了高度关注。其着力于推进乡村教师队伍建设，振兴乡村教育，实现全体乡村教师的全面发展，使每一名乡村教师都能享受到政策福利；落脚于城乡教师的均衡化发展，保证城乡教师公平享有相关政策。政策致力于公平地促进每一名乡村教师实现专业发展，并利用教育资源配置的差异化原则，以政策倾斜的方式保障乡村教师队伍整体素质的提高。

为有效落实社会主义新农村建设的历史任务，国家将乡村教育发展的关注重点定位于为乡村学校培养优秀教师。如何采取补偿机制缩小城乡教育差距、破解城乡教育发展不均衡等现实问题，一直是政府努力的方向。从1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》“鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市(镇)学校教师以各种方式到乡村缺编学校任教，加强乡村与薄弱学校教师队伍建设”^[5]，到2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“切实缩小校际差距，着力解决择校问题。加快薄弱学校改造，着力提高师资水平，实行县(区)域内教师和校长交流制度”^[7]，再到2018年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出“实行义务教育教师‘县管校聘’。深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动”^[8]，在近20年的发展历程中，我国乡村教师政策以追求城乡教育均衡发展为目标导向，更加关注城乡教育发展的均衡性。全国各地也在国家政策的指导下，积极采取多种措施使城乡教师真正地“动”起来，如：2010年，武汉市武昌区全面推行“校长任期制”，并试行教师“走教制”^[9]；2011年，成都市温江区实行“区管校用”的教师流动机制^[10]。2014年，教育部等三部门联合发布的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》指出，力争3至5年时间，实现县(区)域内校长教师交流轮岗制度化、常态化，并对每年交流轮岗的教师比例作了明确规定，即：城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师交流轮岗不低于交流总数的20%。根据该“意见”精神，北京市计划于2021年年底前，采取区域内校长交流轮换、骨干教师均衡配置、普通教师派位轮岗等主要形式在8个区启动校长、教师轮岗，东城区3年内实现教师100%轮岗，遵循跨校际、跨学区、跨层级及全覆盖、全统筹、全学科等原则，推进义务教育高水平优质均衡发展^[11]。上述政策在一定程度上缓解了乡村优质教师缺失的现实困境，也较好地解决了因乡村学生流向城市而引发的择校难问题，体现了城乡教育均衡发展的政策主旨。为实现城乡教育均衡发展的政策目标，政策设计在均衡性这一价值理念的引导下，致力于推进城乡师资由以前的被动单向流动逐渐转变为城乡融合的双向流动，这有利于进一步充实乡村教师队伍，提高乡村教育质量与水平，促进乡村社会的全面发展。

新世纪以来，我国乡村教师政策从宏观关注乡村教师发展逐步向微观具体领域深入，从为乡村教育“输血”逐步转变为为乡村教育“造血”，总体上凸显了促进乡村教师发展的理念。

在政策内容上，从宏观关注乡村教师发展逐步向微观具体领域深入。新世纪初，我国乡村教师政策主要是从宏观层面为乡村教师发展指引方向、框定内容。如2002年，《教育部关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》要求加大对西部地区教师教育的支持力度，推进教师教育的协调发展，其主要是从宏观导向上对乡村教师发展予以指导，但并未言明具体从哪些方面给予支持、如何支持、支持多久等。至2004年，国务院批转教育部印发的《2003-2007年教育振兴行动计划》则开启了乡村教师政策向具体纵深领域改革与发展的序幕，此后相继推出的免费(公费)师范生政策、“硕师计划”、顶岗置换、“特岗计划”“国培计划”等政策，均旨在从职前培养、职后培训、实习实践、城乡教师流动等更为细致的层面，对乡村教师职前职后发展给予更有针对性和全方位的关注，乡村教师政策逐渐从宏观层面延展至微观层面。

在政策设计上，从为乡村教育“输血”转变为为乡村教育“造血”。鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，这种单向度、“输血”式的教师流动，其政策制定之初就预设乡村教师不如城市教师，需要城市教师的大力帮扶，由此在一定程度上导致了“等、靠、要”的政策实践。而致力于提高师资水平、实行县(区)域内教师和校长交流制度、以“区域内交流”为关键词的“造血”式流动政策，则体现出双向流动的特质。城乡教师双向流动政策承认城乡教师各有优势，需要相互学习，加之各类“国培计划”项目的有效落实，使乡村教师真正成为了学习的主人，激发了乡村教师的内在发展动力。

发展均衡、优质的乡村教育，关键在于建设一支素质过硬、业务精湛的乡村教师队伍，而乡村教师政策实施状况在一定程度上影响着乡村教师队伍建设成效。以新世纪以来我国乡村教师政策的价值取向为参照，审视我国乡村教师政策实施现状，发现乡村教师政策在公平普惠性、均衡性、发展性等方面面临以下实施困境。

乡村教师政策不仅关涉乡村教师的专业信念树立、专业知识扩展和专业能力提升，也关涉采取何种保障措施护航乡村教师更好地实现专业发展。完善的、有针对性的社会支持体系对促进教师专业发展具有至关重要的作用。但截至目前，我国具有针对性的乡村教师专业发展支持体系尚未完全建立起来。首先，在制度支持方面，我国乡村教师专业发展还未能获得全方位的制度支持与政策保障。专门针对乡村教育实际的职前教师培养机制尚处于探索阶段，职后发展的政策保障也相对不完善，如尚未形成较为成熟的定向乡村全科教师培养模式、乡村教师培训并不能覆盖全体教师、城乡教师流动并未形成合理流动机制、乡村教师职称评聘制度有待进一步完善与优化、乡村教师荣誉制度需逐步建立健全等。《乡村教师支持计划(2015-2020年)》针对现存的诸多问题，对乡村教师队伍建设的相关议题进行了宏观规划，其涉及的内容需要相关政策主体继续积极深入地探索，同时也是未来教师教育努力的方向。其次，在物质支持方面，乡村教育物质性保障政策还有待进一步完善。在现代化语境下，“乡村”与“城市”形成了鲜明对比，“乡村”似乎成了落后的代名词，大量务工人员进城更是加剧了乡村的“凋敝”与“落寞”，由此导致生活于此的乡村教师似乎与“清贫”形成了天然的对应关系。此外，乡村教育信息化建设相对缓慢也在一定程度上成为制约乡村教师发展的物质性因素。目前，乡村教师与城市教师在教育资源的优质性、文化生活的丰富性、学习机会的多样性以及物质生活的舒适性等方面尚存在不小差距。因此，要破解城乡教育差距难题，让乡村教师真正能“下得去、留得住、教得好”，物质性保障政策还需进一步完善和落实。最后，在文化支持方面，乡村教师政策还需进一步营造让乡村教师“留得住”的浓厚文化氛围。乡村与城市存在区位差异，乡村教育与城市教育也存在发展差距，因此乡村教育政策在为乡村教师安心从教提供社会保障的同时，也需注重培养和促进乡村教师的乡土情怀，使其认同乡村文化，这是促进乡村教师“走下去”并“留得住、教得好”的内源性动力。

区域发展均衡性、教师流动性、多民族性成为乡村教师政策动态发展的重要参考指标，但每一项指标本身的复杂性，使得乡村教师政策实施的有效性常常并不如预期。城乡教师流动政策的初衷与目标是均衡城乡教育发展，一方面提高乡村教师专业素养与整体水平，使乡村教师不仅“下得去”“留得住”更能“教得好”，另一方面也培养城市教师的乡土情怀，使城市教师爱上乡村，愿意与乡村教师轮换执教，从而更好地实现城乡教师之间的良性互动与交流。但在政策实施过程中，城乡教师间多以单向流动为主，不少优秀乡村教师“快速”流向城镇，而优秀的城市教师却较少流向乡村。理想型的政策虽然考虑到了城乡发展的不均衡性，对乡村教师的发展给予了全方位的考量，但却较少从“现实”的角度对城市教师的发展予以更多关注，如城市教师流向乡村会为其带来什么样的结果，城市教师流向乡村是否对其专业发展更加有利，是否可以为流动至乡村的城市教师“顺带”解决住房、子女就读优质学校等现实问题，城市教师既有条件是否可以得到保障，等等，这些城市教师特别关切的实际问题并没有在政策层面得到体现。区域经济文化与教育发展差距加大，使乡村教师政策的有效落实面临更大挑战，乡村教师争相流向城市而城市教师却不愿向乡村流动的现象并没有得到实质性缓解。

我国幅员辽阔、区域间差距较大，城乡教育各有其特点。乡村社会赋予乡村教师更多的社会职能——不仅承担着培养下一代的教育职责与任务，还肩负着引领乡村文化和孕育乡村文明的使命。丰富乡村文化、提升村民整体素质这一社会角色，要求乡村教师必须认同乡土文化，具有深厚的乡土情怀，树立服务乡村的意识。然而，我国培养职前教师的高师院校及各综合型大学在培养方案上缺乏明确的分类化设计，并未对未来或到城市或到乡村从教的职前教师进行具有针对性的分类化培养。同一的“向城性”培养目标，使得各培养院校自觉或不自觉地形成了以培养“精英化”城市教师为主的同质化培养模式，也使绝大多数职前教师将就业意向地确定为城市或城郊学校。一项由华中师范大学完成的首届免费师范生就业意向调研报告显示，近九成免费师范生选择在中小城市和大城市就业，选择到乡村就业的仅有百分之二^[12]。此外，同质化的培养模式还使一部分初到乡村执教的教师产生无所适从之感，不仅不能很快适应乡村教育，甚至容易产生身份认同危机。

针对乡村教师政策在社会支持体系、城乡教师流动、职前教师培养等方面面临的实施困境，建议未来在政策设计上重视培植乡村教师的乡土情怀，在政策制定上逐步完善乡村教师职前职后一体化培养机制，在政策实施上不断推进城乡教师发展一体化进程，在政策保障上进一步完善社会支持体系，以更加凸显乡村教师政策的价值取向，提升乡村教师政策的实施成效。

伴随着城镇化进程的快速推进，城乡对立已不能适应社会发展需求，城乡融合逐渐成为社会发展的主流。乡村教师政策设计要重视将视角转向中华民族的“根”——乡村，重构乡村文化在乡村发展中的社会意义，充分发挥乡村、乡村教师在守望中华优秀传统文化、促进社会全面发展等方面的积极作用。在这一过程中，培植乡村教师的乡土情怀，不仅在一定程度上影响着乡村文化重建的进程，关乎乡村教育的发展，也关涉乡村振兴战略的实施。

首先，在职前教育阶段加强职前教师对乡村文化的认识与理解。针对职前教师培养同质化问题，各培养单位应采取分类化培养模式，制订分类化培养方案，增设乡村教育相关课程，对职前教师特别是有志于从事乡村教育的职前教师厚植其乡土情怀，使其了解真实的乡村社会、明确应肩负的发展乡村教育的社会责任，不仅从理论上引导职前教师对乡村教育形成框架性认识，同时通过到乡村学校见习、实习等活动在实践层面加深职前教师对乡村的认识与理解。通过理论与实践的结合，使职前教师尤其是来自乡村的职前教师对乡村的情感更加浓烈，更加认同乡土文化，从而提升其从事乡村教育的胜任力。其次，在职后发展阶段增强乡村教师的文化自觉。教书育人是乡村教师和城市教师共同肩负的专业职责，除此之外，乡村教师作为乡村社会中的知识分子，还肩负着传承乡村文明、引领乡村发展、营造乡村文化氛围、提升乡村社会整体水平的社会职责。因此，乡村教师应增强乡村文化自觉，深刻认识到城市文化与乡村文化各具独特魅力，不盲从城市文化。同时，乡村教师还应明确自己所肩负的社会职责，自觉认同乡土文化，增强服务乡村的意识与情怀。由此，通过增强乡村教师的乡土情怀和乡村文化自觉，重视乡村文化建设，逐步实现由城乡对立向城乡联动、城乡融合、城乡一体化发展转变。

在逐步推进的国际教师教育改革中，加快教师教育一体化进程已成为教师教育领域的重要议题，我国也逐步开展教师教育职前职后一体化实践探索。目前，乡村教师的职前培养主要在师范院校进行，有公费师范生、顶岗实习等相应的政策作支撑，职后发展则采取中小学与大学协同的模式，有“硕师计划”“国培计划”等政策支持。打破不同隶属关系的教育机构之间相互隔离的管理格局，实现教师教育机构一体化发展，构建师范院校、科研机构、政府、中小学“四位一体”协同发展共同体，是实现乡村教师职前职后一体化培养的创新性探索。但这并不意味着教师教育机构功能发挥的均等化、平衡化或同质化，而应各有侧重，协同共进，通过构建发展共同体，共同推动教师教育的创新发展，确保乡村教师持续不断的学习与专业发展。

鉴于乡村现实的复杂性，乡村教师政策可先在特定区域试点，选取培养师资的师范院校、科研机构和若干所乡村中小学及中小学所在地政府，组成乡村教师职前职后协同发展试验区，确定乡村教师职前培养目标和职后发展要求。各机构立足乡村教育现实，彼此协调、相互兼顾，协同探索实践中出现的问题和面临的困境，努力实现乡村教师职前培养与职后发展有机衔接，不断完善与创新乡村教师职前职后一体化培养机制。

在构建和谐社会、城乡统筹发展等背景下，社会主义新农村建设、推进新型城镇化等成为城乡一体化发展的重要举措。在此过程中，国家给予乡村教育高度关注，乡村教师队伍整体素质有了大幅提高，但固有的城乡二元结构使得乡村教师素质整体上仍然弱于城市教师。因此在政策实施上，必须加大城乡教师流动力度、推进城乡教师发展全方位一体化，以此助力乡村教师全面发展，推进城乡教师发展一体化进程。

首先，加大城乡教师流动力度。城乡教师的合理流动是缩小城乡教育差距的有效途径。“合理流动”意味着城乡双向流动，意味着城乡有频度的流动。城乡教师应由县(区)域内人事主管部门统一管理，建立动态的城乡教师流动数据库，包括城乡各个学校的学科状况、学校的动态需求、教师数量、教师的年龄、教龄、学历、职称和职务，教师的交流互动意愿、教师的家庭情况、教师的交流互动情况等，为学校和教师双向选择提供信息交流平台^[13]。同时，还应建立城乡教师流动专项经费，将教师职称评聘与教师流动关联起来，稳妥推进“县管校聘”，形成制度化管理机制，从根本上解决传统“校管校用”教师人事管理制度下城市教师不愿流向乡村的困境，真正打通城乡教师的双向流动通道，实现城乡教师的合理流动。此外，进一步加大城乡教师间流动的频度也是助力实现城乡学校之间、优质学校与薄弱学校之间交流轮岗常态化的重要手段。县(区)域人事主管部门应协同教育主管部门明确规定年限内流动的次数，鼓励城乡教师动态双向流动，增强双向流动的频率，形成城乡教师流动常态化管理机制。其次，推进城乡教师发展全方位一体化。城乡教师发展一体化不仅要关注城乡教师专业素质的一体化，还应关注涉及城乡教师其他切身利益如教师福利、待遇、资源配置等的均衡一体化。政策实施应体现城乡协调、均衡发展的思想，使乡村教师发展的独特性得以凸显，进而缩小城乡教师间的发展差距。城乡教师发展实现全方位一体化是破解城乡教师队伍失衡问题的关键，也是实现城乡教育均衡发展的前提和先决条件。

乡村教师政策的根本目标是提高乡村教师队伍整体水平，促进城乡教育均衡发展，实现乡村教育事业良性发展、有序发展。要达成这一目标，需要进一步完善社会支持体系，为乡村教师政策提供实施保障。

首先，地方教育主管部门应为乡村教师发展提供政策支持。在国家各类乡村教师政策的指引下，各地区应根据本地实际，制定有助于乡村教师专业发展的政策。地方教育主管部门应与高校、教师培训机构、中小学形成协同机制，共同制定有助于乡村教师专业发展的政策与制度，创设良好的乡村教师专业发展政策环境，激发乡村教师“下得去、留得住、教得好”的内在动力。其次，乡村学校应为乡村教师专业发展营造良好氛围。要建立科学、公正、合理的考评机制，构建乡村教师专业发展共同体，提升乡村教师工作积极性，鼓励教师间相互合作与交流，营造民主、宽松、和谐的学校氛围，为乡村教师专业发展提供坚实平台，保障乡村教师有足够的时间与空间，在张弛有度的氛围中开展教学与学习，提升专业素养。最后，专家顾问应及时为乡村教师提供专业支持。专家顾问是乡村教师专业发展的外部支持者，应围绕乡村教师在教育教学实践、课堂管理、教育科研等方面的现实困境进行有针对性的指导，提出精准建议与意见。专家顾问作为外围性支持要素，应为乡村教师专业发展把好脉、护好航。

乡村教育是我国教育发展的重中之重，乡村教师是我国乡村教育发展的重中之重。制定科学、合理、可行的乡村教师政策，关乎乡村教育事业长远发展和城乡教育均衡发展大计。由于我国教师教育起步较晚，教师政策特别是乡村教师政策在实施中存在问题、面临困境在所难免。我国教育政策主体应以积极的姿态迎接各种挑战，以更加“惠农”的价值取向设计乡村教师政策，同时致力于通过社会多主体协同，深化乡村教育改革，促进乡村教师专业素质全面提升，推动乡村教育质量提档升级。