Empirical Study of the "CentralDownfall" Phenomenon in Teachers' Incomein Rural Primary and Secondary school———Based on the Investigations of 123 Schools in 21 Counties of 7 Provinces

东、中、西部区域协调发展一直是理论界和政府部门研究的一个重要命题。随着东部沿海开放、西部大开发以及振兴东北老工业基地等一系列国家战略的实施，我国逐渐形成了“中部塌陷”的经济发展格局。经济领域的发展格局直接影响到地方政府的财政供给能力，进而影响到地方财政负担体制下的社会分配制度。在义务教育领域，中部地区在教育投入、师资及办学条件等方面均落后于东部和西部地区，呈现出“教育中部塌陷”现象^[1]。当前，实现义务教育均衡发展已成为新时期我国教育发展的战略方针。在所有教育要素中，师资问题是影响义务教育均衡发展的根本性问题，而教师收入则是影响师资均衡配置的关键。在这种背景下，以中小学教师收入为聚焦点深入研究教育塌陷问题具有重要的现实意义。

一些学者通过对我国教师工资收入区域差异情况的研究，揭示了教师收入“中部塌陷”现象的初步表征。如杨建芳从收入结构角度对28个省份的研究发现，东部地区中小学教师收入远高于中、西部地区，津补贴是影响教师总收入水平及地区差异的主要因素^[2]。赖德信利用离差法、相对比率法等多种衡量差异方法对我国教师工资差异进行比较，指出全国教师人均工资增速呈“波浪形”，中部地区增速较慢，东、西部教师工资的分配不平等程度高于中部地区^[3]。雷万鹏、钱佳等人的研究表明，中部地区教育行业年人均收入水平不仅低于东部地区，还落后于西部地区，这种区域差距并没有出现随时间变化而缩减的迹象^[4]。

已有文献利用宏观数据分析了我国教师收入“中部塌陷”的特征及其影响因素，为本研究奠定了良好的基础。然而，这些研究主要内嵌于对教师收入整体区域差异的考察之中，系统探讨中小学教师收入“中部塌陷”的文献还相对薄弱。从数据来源看，已有研究主要采用统计数据，缺乏一手的调查数据，因而缺乏鲜明的直接经验特征。由于数据来源问题，已有研究仅分析了教师收入差距，对关系教师切实利益的社会保障问题缺少应有的关注。同时，已有研究以全体中小学教师为研究对象，但农村中小学师资问题一直是我国义务教育发展的重点和难点。鉴此，本文从实证角度探讨我国农村中小学教师收入“中部塌陷”现象。

本文数据主要来源于2012年课题组对黑龙江、广东、安徽、湖北、湖南、云南及青海等7省21县53个乡镇123所农村中小学校的问卷调查。共发放教师问卷2 520份，回收有效问卷2 151份，有效回收率为85.3%，访谈教师600余人。此次调研涉及东、中、西部各个地区，同时根据经济发展水平差异和教育质量差异选择样本县和样本学校，因而，本文研究结论具有较好的代表性。若非特别说明，本文所用数据均来自此次调研。

自2009年我国实施绩效工资改革后，中小学教师工资主要由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴等四部分组成，其中岗位工资、薪级工资为基本工资。通过对2012年度调研地区农村中小学教师工资收入的横向比较发现，中部四省的工资水平远低于其它地区。

从年均工资总体水平看，年均工资水平最高的地区是广东省，达到51 094.7元；其次是西部地区的青海省和云南省，年均工资分别为35 812.7元和28 247.4元；中部地区处于较低水平，其中湖南省为27 659.3元，安徽省为26 722.2元，黑龙江省为21 830.8元，湖北省为21 611.7元。年均工资水平的级差值达到29 483元，最高的广东省超过了最低的湖北省的1.4倍。可见，农村中小学教师工资收入的地区差距较大，中部四省的教师收入均低于东、西部地区。同时，相关分析表明，“省份”与“工资收入”之间存在显著相关(r=0.061，p=0.01＜0.05)，意味着农村中小学教师工资水平受地区因素影响较大。

从基本工资水平看，最高的地区为青海省，平均水平为21 366.4元；其次为广东省和云南省，分别为18 762元和18 207.3元；中部地区仍处于落后水平，四省顺序未变且基本水平持衡，依次为湖南省(16 799元)、安徽省(16 785元)、黑龙江省(16 512元)和湖北省(15 076元)。从级差值看，最高的青海省与最低的湖北省相差6 290.4元。基本工资差距显著小于年均总收入差距，表明基本工资差距不是造成农村中小学教师收入差距的主要因素。

从绩效工资和津补贴水平看，截至2012年，尽管青海省和黑龙江省出台了省级层面的绩效工资政策，但黑龙江省还未具体贯彻落实，青海省则专设“绩效工作奖励”作为教师补贴的一项内容。在实施绩效工资政策的地区，广东省人均水平最高，其次是湖南省，云南省、安徽省及湖北省等地相差不大。从津补贴水平看，青海省最高且项目繁多，包括学历浮动工资、绩效工作奖励、教龄津贴、10%补贴、工作补贴、青海补贴、卫生费、艰苦补贴、基层补贴、误餐补贴、通讯费、交通费等十余项内容，年均达到14 446.3元；其次为广东省，年均达到13 101.4元；中部四省相对偏低，湖南省和湖北省分别仅有670.8元和109.9元。从覆盖面上看，仍有相当比例的教师未享受任何津补贴。其中，青海省未享受任何津补贴的教师占15.5%、广东省占29.7%、安徽省占39.7%、云南省和黑龙江省各占59.4%，湖北省和湖南省分别高达65.2%和76.2%。可见，无论是从绩效工资和津补贴水平上看，还是从津补贴覆盖范围上看，中部四省都远低于东、西部省份，最终导致中部地区农村中小学教师总体工资水平处于落后状态。

社会保险和住房公积金是我国社会保障体系中最基本、最重要的组成部分^[5]51。调查结论表明，农村中小学教师的社会保障待遇情况不容乐观。总体来看，21.5%的教师还未享有任何形式的社会保障。从社会保险金情况看，享有医疗保险的教师比例最高，均值为70.9%，但养老保险、失业保险、工伤保险及生育保险等项目比例过低，分别仅有38.4%、24.3%、20%和15.7%。从住房公积金情况看，约1/3的教师还没有住房公积金。可见，社会保障不全是广大农村中小学教师普遍遭遇的现实困境。分地区看，处于中部地区的黑龙江省和湖北省以及西部地区的青海省处于相对落后水平。黑龙江省享受工伤保险和生育保险的教师分别仅有7.1%和0.3%，湖北省享有这两种保险的教师也分别仅有6.7%和3.1%；湖北省仅有33.2%的教师享有住房公积金，青海省也低至51%。

教师收入满意度是本地教师在衡量自己工资收入与当地消费水平以及其他行业收入水平基础上的一种主观感知，更能反映教师的实际收入水平。统计结果表明，教师满意度高低的地区排名与教师工资收入高低的地区排名基本一致(见表 3)。值得注意的是，农村中小学教师对工资水平的满意度普遍处于较低水平。其中，黑龙江省和湖北省竟无一人对目前工资表示非常满意，安徽省也仅有0.3%的教师感到非常满意。在“很不满意”的教师群体中，湖北省高达60.4%，安徽省和黑龙江省也分别达到43.6%和39.8%，如果加上“不太满意”的这部分群体，这三省则有高达80%以上的教师对现行的工资水平感到不满。过低的满意度意味着农村中小学教师实际收入处于低水平状态。许多国家的事实经验表明，教师相对工资水平的高低是影响教师供给的决定性因素^[6]409。农村中小学教师尤其是中部地区农村中小学教师收入过低问题，应引起政府决策部门的高度重视。

以上无论是对农村中小学教师工资收入差距和社会保障待遇差距等绝对指标的分析，还是对收入满意度等主观感知的分析，都表明我国农村中小学教师收入呈现“中部塌陷”的总体格局。对农村中小学教师未来需求的考察进一步印证了这一结论。调研结果表明，中部四省的农村中小学教师多是要求提高工资水平，东、西部三省的教师对工资水平并没有太多的抱怨和责难，要求提高工资待遇的比例远少于中部地区。其中，湖北省要求提高工资待遇的教师占69.4%，安徽省占60.9%，湖南省占60.4%，黑龙江省占44.1%，云南省占40.8%，广东省占35.1%，青海省仅占0.8%。相比之下，东、西部地区农村中小学教师提出的意见多是较高层次的需求。如青海省农牧区教师多提出“配备教师周转房、配备通勤车、配备电脑、改善办公环境、加强教师培训”等要求，广东省教师多要求“均衡城乡教师待遇、提高教师地位”。这与中部地区农村中小学教师仍为生存犯愁的情形形成了鲜明对比。

根据2011年国务院颁布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》，农村义务教育学校属于公益一类事业单位，农村中小学教师工资及社会保险单位承担部分应由地方财政全额承担。因而，探究农村中小学教师收入“中部塌陷”现象形成和发展的原因，更多的还是需要从当前的社会经济发展环境、义务教育财政体制以及政府宏观政策中寻找。

国内外学术界一般选择人均国民收入或人均国内生产总值，也有学者选择人均社会总产值指标来衡量我国的地区差异。本文以人均国内生产总值来衡量地区经济发展水平差异。据统计，1980年至2003年间，中部地区人均GDP从相当于全国平均数的88%下降到75%，中部与东部的GDP差额比增加了6倍。2001年，全国GDP增长速度首次出现东快、西次、中部居后的局面，并且随后的两年这一差距进一步扩大^[7]。中部地区这种“发展水平落后于东部，发展速度落后于西部地区”的现象被称之为“中部塌陷”现象，开始引起人们的广泛关注。统计数据显示，这一趋势一直延续至今。2011年至2015年间，中部地区人均GDP总量分别仅为东部地区的53.9%、55.2%、55.3%、55.4%和54.8%；人均GDP增长速度分别比西部地区低1.8%、1.9%、1.3%和0.2%^①。由此可见，中部地区的经济发展水平和速度自上世纪末一直落后于东部和西部地区。在农村中小学教师工资由地方财政负担的财政体制下，地方经济发展状况直接决定了教师工资水平的高低，“中部塌陷”的经济发展格局是中部地区农村中小学教师收入处于落后水平的根本性因素。

① 数据来源：根据2016年《中国统计年鉴》统计数据，按三大区域划分标准整理计算得出。

自2006年，我国开始进行农村义务教育经费保障机制改革，从全部免除农村义务教育阶段学生学杂费和教科书费、补助贫困寄宿生生活费、提高公用经费保障水平、建立校舍维修改造长效机制以及巩固和完善农村中小学教师工资保障机制等几方面入手，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在省级层面上，中央财政对西部地区实施了倾斜政策，如在免学杂费、补助公用经费等项目上，中央对西部地区承担了80%的投入责任，对中部地区承担60%的投入责任。在县级层面上，通过对调研地区的政策文本分析发现，中部四省的县级财政责任远远大于其他地区。

具体来讲，在学杂费和公用经费支出项目上，中部四省的县级财政一般要负担4%~40%的投入责任(湖北省和黑龙江省免除了贫困县的投入责任)；西部地区的云南省全部免除了县级财政的投入责任，青海省县级财政仅需承担8%的责任；东部地区的广东省全部免除了贫困县和欠发达地区的投入责任。在贫困寄宿生生活补助项目上，湖北省、湖南省及安徽省的县级财政要负担全部投入责任，黑龙江省由省级财政和地市、县(市)按7：3比例负担；云南省和青海省建立了省、州(市)、县(市、区)三级财政共担的分担机制，其中云南省省级财政负担比例在50%~100%之间；广东省全部由省级财政负担。在校舍维修改造资金项目上，湖北省(贫困县除外)和湖南省的县级财政要负担5%~50%的投入责任，安徽省和黑龙江省全部免除县级财政投入责任；云南省全部免除县级责任，青海省县级财政承担20%的投入责任；广东省(珠三角地区(不含恩平市)除外)全部免除县级财政责任。由此可见，在各项项目支出上，中部地区的县级财政的投入责任均为最大。而就农村中小学教师工资分担机制来看，根据新机制“继续按照现行体制”的规定，农村中小学教师工资主要由县级财政负担。中部地区县级财政过重的经济负担直接影响了对农村中小学教师工资方面的投入，中部地区农村中小学教师工资水平难免处于落后状态。

为补偿劳动者在特殊环境和条件下的超常劳动消耗和额外支出，我国实施一系列了津补贴政策，西部地区农村中小学教师大多能享受这些待遇。如1993年我国建立了艰苦边远地区津贴制度，所需经费由中央财政全额负担，2006年被纳入艰苦边远地区的984个地区中有781个县(市、区)在西部地区。一些西部地区还可享受经国家批准的地区性津贴，如林区津贴、高寒山区津贴、高原地区临时补贴等。另外，还有一些特殊的地区津贴项目，如西藏特殊津贴、在青地区补贴等。除地区性津贴外，西部农村中小学教师还可享受一些生活性补贴，包括误餐费、取暖费补贴、交通补贴、通讯补贴等。相比之下，实施绩效工资政策后，中部地区除少部分教师能享受特殊教育津贴和特级教师津贴外，绝大部分教师仅能享受教龄津贴和班主任津贴。2013年之后实施的“乡村教师生活补助”政策也仅针对连片特困地区。设定教龄津贴和班主任津贴原本是国家尊师重教的重要举措，然而，过低的补助标准已使这两项津贴失去了应有的意义。如2012年安徽省宁国市教龄津贴每月仅有3.5元，且十几年未涨过；黑龙江阿城县班主任津贴每月仅有12元，同样也是十几年未变动过。

中央政府对西部地区农村义务教育其他领域的倾斜性投入政策也间接地扩大了中、西部地区教师待遇差距。如在国家实施的“贫困地区义务教育工程”二期计划、“中小学危房改造工程”、“中西部农村初中校舍改造工程”等一系列专项工程中，中央累计投入的360亿元多数投向西部地区^[8]。近年来，中央又相继组织实施“农村中小学现代远程教育工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“西部教育信息化工程”等多项工程。这些工程的实施有效地减轻了西部地区县级财政的负担，从而使县级财政有较为充足的财力用于提高教师工资水平。

此外，国家对西部农村义务教育实施的教师补充政策也起到了拉开两地收入差距的作用。如大学生志愿服务西部计划、特岗教师计划等，这部分教师均由中央财政进行专项补贴，并享受统一的综合保障险。一些对口支援政策，如东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程、西部大中城市学校对口支援本省贫困地区学校工程等，这部分教师工资主要由支援地区学校负担。这些措施也在一定程度上缓解了西部地区县级财政负担。

长远来看，农村中小学教师待遇的全面改善最终依靠地方综合经济实力的提高，这需要中央和地方政府的共同努力。首先，中央政府应加大对中部地区的投资力度。从2004年中央经济工作会议首次提出“中部崛起计划”到2009年国务院颁布《促进中部地区崛起规划》，国家层面上仍仅停留在号召及指导性文件上，缺少专项资金投入，使得“中部崛起计划”成为一个“永远计划中的计划”。与此对照，从2000年至2016年，西部大开发累计建设重点工程300项，投资总额达6.35万亿元^[9]。因此，国家应加大对中部地区的资金投入，制定切实可行的实施方案，促进中部地区基础设施建设及经济实现腾飞发展。其次，不断优化政策和制度环境。中央应给予地方政府优惠的税收政策，提高地方政府引进外资的吸引力。地方政府应加快推进户籍、住房、子女入学、社会保障等领域的配套改革，以吸引和留住优秀人才和技术工人。再次，充分发挥地区比较优势。中部地区应充分发挥其在农业、能源和交通三个方面的比较优势，充分利用劳动力充裕、市场广阔等有利条件，促进自身快速发展。

中部地区农村中小学教师工资待遇过低已成为不争的事实。除了经济原因和政策原因外，中部地区县级财政负担过重也是一个重要原因。根据财政分权理论，中央和地方政府间的财权与事权的划分应遵循一定的原则。而根据巴斯特布尔提出的财政支出三原则^①，农村义务教育属于外溢性较高的公共产品，应由中央和地方政府共同承担。但四个主要项目在政府间的责任划分应遵循其中的技术原则及行动原则，即规模庞大且技术难度高的项目应由中央政府支出，需要因地制宜的项目应由地方政府承担。根据这一原则，增长有限且占义务教育经费大头的教师工资应由中央政府承担主要责任。考虑我国区域经济发展水平上的巨大差异，教师工资标准也必须体现因地制宜的特点。鉴此，当前应提高政府责任层级，建立“中央和地方共担，以省为主”的教师工资分担机制。具体实施方案可为：(1) 基本工资部分由中央财政负担；(2) 绩效工资由省级财政负担。各个县市可高出省级标准，超出部分由县市自主负担。(3) 津补贴部分中西部地区由中央与省级财政按5:5负担，东部地区由省级财政负担。采取这种分担机制可在一定程度上缓解因县级经济发展不平衡而导致的农村中小学教师收入地区差距过大问题，为农村中小学教师创造大致相当的工资福利环境。

① 英国学者巴斯特布尔(BASTABLE C F)提出了著名的财政支出三原则：受益原则——凡政府所提供的公共产品和服务的受益对象是全国民众的，应由中央政府支出；受益对象是地方居民的，则应由地方政府支出；收益超出所在城市的，则应由更高一级政府支出。行动原则——凡政府所提供的公共产品和服务在行动上必须统一规划的领域或财政活动，应由中央政府支出；凡须因地制宜的，应由地方政府支出。技术原则——凡规模庞大且技术难度高的，应由中央政府支出；否则，应由地方政府支出。

2013年，教育部、财政部颁发通知，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。乡村教师补助政策的实施，可有效稳定和壮大农村教师队伍。然而，我国农村教师收入偏低是一个行业性问题而非局部性问题，乡村教师补助政策的干预面应着眼于农村中小学教师整个群体。在当前形势下，可先将乡镇及以下的教学点、小学及初中学校的教师纳入政策范围内，以后逐步扩大到县级层面。其次，应进一步明确各级地方政府的财政责任。“地方自主承担、中央拨付综合奖补资金”的分担方式对地方政府的激励作用不够，对地方政府的财政责任也缺乏强有力的制度制约。因此，应参照上述津补贴分担机制，中西部地区由中央与省级财政按5:5负担，东部地区由省级财政负担。这样不仅能较好地均衡地方财政实力，同时又能保障中部地区农村教师享受相对公平的待遇。再次，建立差序等级补贴制度和稳定增长机制。中央及省级政府应根据地理自然环境、区域经济发展水平以及农村教育特点核定出不同区域的合理补助标准，并根据经济发展水平、物价增长速度及财政收入状况建立稳定的增长机制，切实保证农村中小学教师收入稳步增长。

首先，不断健全社会保障立法。立法部门应加强社会保障立法工作，将目前“法出多门”的社会保障制度上升到国家统一立法的国家意志，建立统一、综合的社会保障法，并配套制定社会保险费强制征缴实施细则，使农村中小学教师的社会保障问题有法可循、有法可依。其次，将农村中小学教师“五险一金”财政缴纳部分全额纳入地方财政预算，建立全员、全面的社会保障制度。加大对不参保、未据实缴费的用人单位和地方政府责任追究及处罚力度^[10]。再次，建立农村中小学教师申诉制度。基于现行社会保障制度的复杂性和农村教师职业的特殊性，应建立常规化的申诉渠道。可考虑先建立一个专门的教师社会保障协调机构，使农村中小学教师的合法权利能够得到有效诉求。最后，建立健全监管机制。教育和财政主管部门应定期开展社会保障督导工作，确保农村中小教师权益落实到位。

农村中小学教师收入“中部塌陷”问题是我国现阶段教育发展的独特现象，这既包括收入水平方面，又包括增长速度方面。基于篇幅限制，本文仅对教师收入水平进行了探讨，未来还需要对收入增长速度进行深入研究。另一方面，基于实证数据获得的难度，本文仅涵盖了7个省份的数据，后续研究需进一步扩大调研范围，全面了解农村中小学教师收入状况。