From Ningbo Conflict to Governor of Zhejiang: The Reform of Coast Defense by Emperor Jiajing

争贡之役结束不久，明朝派遣两名御史分别巡历山东、南直隶与福建、广东的海防。至于浙江，因嘉靖二年十一月已遣户科给事中刘穆赴当地调查事变起因，所以阅视一事由刘穆代为办理，不另派御史^{[1]卷33，嘉靖二年十一月癸巳，p859}。阅视海防是一项临时性措施，内容包括补充卫所军额、修复墩堡、更新兵器以及撤换无能官吏等，所遣阅视官员事毕归朝。

争贡之役刚结束，明朝对事变暴露的问题认识未深，认为事态扩大的原因只是“地方久处承平，武备尽已废弛”^{[2]卷2，p69}，因此差官阅视海防，恢复旧时武备即可，至于浙江现有海防制度是否存在弊病，此时尚未进入统治者的视野。

嘉靖四年，刘穆完成在浙江的阅视任务后归朝，经过一年多的实地调查，他对争贡之役暴露的问题有了更深刻的认识。浙江海防绝不只是承平日久武备废弛的问题，管理体制上事权分散才是无力应对突发事变的根本原因，因此亟需对海防体制加以改革。刘穆上奏称：

(浙江)南北延袤千有余里，中间卫所保寨钱谷甲兵，不减陕西三边之一，独责成海道一人，威权既不加重，施为且不自专。添设都御史巡视地方，督理戎务，假以便宜之权，宽以岁月之久，位望之重，既足以清肃颓顽，委任之专，又足以振刷积习，何武事之不举，而边患之足虑哉！^{[2]卷2，p72}

海道副使又名巡海副使，是各省主管海防的官员之一。刘穆认为该职威权不重，职责不专，难以发挥效用，建议在浙江添设都御史巡视地方(以下简称巡视)。

明朝立国之初，采用卫所与州县并行的管理制度，濒海之地既有卫所管区，也有州县管区。英宗正统以后，一度敛迹的倭寇再度活跃，为防备袭扰，明朝于浙江、南直隶、福建三省设立备倭都司，统领沿海卫所，而稍靠内陆的州县管区不接受备倭都司的领导，所以军民两片政区的防务往往不能有效协调。英宗天顺时，又在沿海省份添设按察司副使，巡视海道(海道副使由此得名)，统筹卫所与州县的防务^①。不过，海道副使只是从四品官，而备倭都司长官都指挥使是正二品，副手同知及佥事分别是从二品、正三品官，皆高于海道副使。因此名义上海道副使负责统筹军民防务，实际上很难调动备倭都司。刘穆奏中所称海道副使威权不重、职责不专，指的便是这种情况。

①   不少史籍有洪武、永乐朝已设置备倭都司和海道副使的说法，其实这些说法都产生于嘉靖以后，对照太祖太宗两朝实录，可知这些说法不实。参看宋烜.明代浙江巡海副使、备倭都司、备倭把总设置考[J].中国史研究，2016(4)：147-160.

刘穆主张添设的都御史，是正二品官，又身为中央都察院的监察大员，无疑能够有效弹压备倭都司，收统筹濒海防务之效。另外，浙江还设有镇守太监、巡按御史监督全省军务。按刘穆的建议，新设的巡视都御史的辖区不止沿海地区，而覆盖浙江全省，并且拥有便宜处置之权，如此一来，巡视就凌驾于镇守、巡按之上，成为浙江最高军事长官，集中了一省的兵权。先前，临时差遣的巡视军务，事毕归朝，刘穆则建议浙江巡视都御史应当久任，因此刘穆的建议已不属于一种临时措施，而触及到海防制度改革的层面。

刘穆提出改革方案的同一年，浙江市舶太监赖恩也提出一项海防改革方案。他请求“颁换敕谕，与臣管市舶司事兼提督海道，遇有夷贼，动调官军剿捕，以固地方便益”^{[2]卷2，p70}。此处敕谕指授职敕书，即任命状，其上载有所授官职的职权范围。赖恩的本职是市舶太监，原有敕书应载有市舶太监的职权——管夷人进贡和抽分货物，而赖恩请求再增添提督海道调动军队的职权。

争贡之役爆发时，赖恩任市舶太监，亲历巨大变故，事后科道、言官弹劾他“既不能善处以息其争，又不能预谋以防其变”^{[2]卷2，p66}，应与守备官员一同受罚。大概赖恩认为如果自己有权调动官军，便能及时防止事态扩大，所以建议由市舶太监兼提督海道。这项建议也确有先例可寻：成化末，浙江市舶太监林槐也请求更换敕书，兼提督海道，获宪宗批准^{[3]卷15，中官考，p671[4]卷2，成化二十三年九月壬寅，p11}。市舶太监身居与日本贡使交涉的最前沿，使其兼职提督海道即把外交职权与守备职权结合，实现事权合并。调动官军剿捕夷贼，原本是海道副使和备倭都司的职责，赖恩并非要剥夺二者的职权，而是希望在二者之外另行行使提督海道的权力。

刘穆的意见与赖恩完全相反——强调集中一省兵权，不要求合并其他事权。站在刘穆的角度看，赖恩的建议反而会加剧职责不专的情况。当时，外朝文官也纷纷批评赖恩，认为他的方案将造成海防管理上政出多门。另外，赖恩主张以内臣(市舶太监)为主体兼并文武官员(海道副使与备倭都司)的权力，这种建议被视为宦官揽权、干预地方政务的典型，引起外朝警惕。刘穆的主张更符合文官政府的施政惯例——派遣御史官监临地方，而且这种做法还具有排斥镇守太监一类内臣权力的意义，外朝文官大都对此喜闻乐见。然而，嘉靖帝最终采纳了赖恩的建议——“上命照成化年间例换敕与他”^{[2]卷2，p70}。此举立即招致兵部与科道官员反对，但“上诏前已有旨，俱不从”^{[2]卷2，p71}。争贡之役影响下的第一次海防改革便以市舶太监兼职提督海道告终。

不过，这次由皇帝和内臣强力推行的改革未维持太久。嘉靖八年，以御史毛凤韶请革镇守太监为契机，兵部奏请将各地的市舶、监仓、监枪太监裁撤，只保留镇守太监，前项事务由镇守太监兼理^{[1]卷99：嘉靖八年三月末不系日，p2358}。于是同年浙江市舶太监废罢，镇守太监兼理市舶。其实，这项新制度与赖恩的原方案未有太大差别，赖恩的方案意在以对外交涉职权为主，兼有守备职权，新制度反其道而行，以守备职权为主，兼有交涉职权，所以新制度可以看作嘉靖四年改革成果的一个变种。

至嘉靖十年，镇守太监也遭大规模裁撤，涉及省份有浙江、湖广、福建、两广^{[5]卷17，世宗本纪，p224}。嘉靖八年和十年的两次裁撤地方内臣的改革，皆非针对浙江，而是全国性行动，动因很可能是文官政府欲遏止内臣在地方的权力扩张。武宗正德以降，明朝地方治安日渐恶化，为应对这一局势，文官政府主张派遣监察官监临地方，但内廷主张扩大当地内臣的权力。两种方案都在当时的制度调整中有所体现，但它们一并实行的后果是地方上巡抚、巡按等监察官与镇守、市舶、珠池等内臣之间冲突不断。正德时期，内廷意见占上风；嘉靖时期，文官政府的主张逐步取得优势。嘉靖八年至十年，地方内臣接连遭废罢，就是文官政府(尤其是监临地方的御史官)持续反击的结果。

嘉靖十七年，因武定侯郭勋奏请，明朝在沿边沿海省份复设镇守太监^{[6]卷6，p167}。于是，浙江市舶事务再次由镇守太监兼理，曲折多变的海防改革又回到嘉靖八年至十年的状态。嘉靖十八年来华的日本贡使策彦周良，在他的日记《初渡集》中记录下了这次海防改革的结果。据《初渡集》载，当时负责接待策彦周良一行的明朝镇守太监，其官衔是“钦差镇守浙江等处地方兼管市舶事务御马监太监”^{[7]嘉靖十八年六月八日，p163}。由此可见，当时，浙江镇守太监已兼理市舶了。

不过，复设的镇守太监，不及一年又被裁撤。嘉靖十八年四月，因彗星“示警”，各地镇守太监陆续被召回京。此事在《初渡集》中也有反映。同年六月十八日，日使一行送别镇守太监，策彦周良称：“盖太监应北京诏命也”^{[7]嘉靖十八年六月十八日，p166}。此后直至十月日使启程赴京，镇守太监再也没有出现。赴京前，市舶司设宴款待日使，主持者为宁波府通判和市舶司提举，而依照旧例，宴会应由市舶太监，即兼理市舶的镇守太监主持，因为镇守太监没有到场，策彦周良还为此上书抗议^{[7]嘉靖十八年九月廿九日，p200}。由此，我们可以推测，当时太监所应赴京诏命，显然是裁撤各地镇守太监的诏命，策彦周良不明就里，才对明朝违反旧例的举措不满。

综上所述，明朝为防止再度发生类似争贡之役的事件，对浙江的海防体制进行改革。第一次改革是令市舶太监兼提督海道，合并交涉与守备职权以应对突发事变。但这次改革成果仅仅维持了四年。其后明朝又以镇守太监兼理市舶，可谓前次改革的变种，但第二次改革在嘉靖十年也遭废罢，以后虽经恢复，也只维持了大约三年时间。争贡之役后明朝虽屡次改革浙江海防，却因内廷外朝之间的矛盾纠葛而始终无法建立一套稳定的制度。

嘉靖二十六年(1547)，明朝设立浙江巡抚。一般认为，浙江巡抚之设，出自该省巡按御史杨九泽的建议。《明史纪事本末》《明史》《明通鉴》等书，节引杨九泽的奏疏后，或曰“廷议称善，乃命”，或曰“廷议善之，遂以命”，或曰“从之，乃以”朱纨巡抚浙江，^①都表明巡抚之设是嘉靖帝径直采纳了杨九泽的提议^{[5]卷322，日本传，p8350[8]卷55，p846[9]}。

①   《明史纪事本末》中杨九泽误作“陈九德”。

然而，《明世宗实录》所载与上述文献略有差异：

巡按御史杨九泽言：“浙江宁、绍、台、温皆枕山濒海，连延福建福、兴、泉、漳诸郡，时有倭患。沿海虽设卫所城池控制要害，及巡海副使、备倭都司督兵捍御，但海寇出没无常，两省官僚不相统摄，制御之法终难画一。往岁从言官请，特命重臣巡视，数年安堵，近因废格，寇复滋蔓。抑且浙之处州与福之建宁连岁矿寇流毒，每征兵追捕，二府护委，事与海寇略同。臣谓巡视重臣亟宜复设，然须辖福建、浙江兼制广东潮州，专驻漳州，南可防御广东，北可控制浙江，庶威令易行，事权归一。”

事下兵部，集诸司覆如其言，第广东潮、惠二府仍隶两广提督，有事则协心议处。上曰：“浙江天下首省，又当倭夷入贡之路，如议设巡抚兼辖福建福、兴、建宁、漳、泉等处提督军务，着为例。”^{[1]卷324，嘉靖二十六年六月癸卯，p6013-6014}

实录“集诸司覆如其言”“如议设巡抚”的叙述，似乎表明设立巡抚之议出自杨九泽，但细读杨九泽的奏疏，我们发现，其中完全没有提到“巡抚”二字，杨九泽建议的仅仅是设置“巡视重臣”，并非巡抚；巡视的辖区也不限于浙江，还包括福建和广东潮州；巡视驻地设在福建漳州。这与后来设立的浙江巡抚有不小差别。

杨九泽的建议下兵部集诸司复议，复议的结果也仅仅对原议作了小幅修改——辖区不含潮州，直到嘉靖帝的圣旨才明白写道：“设巡抚兼辖福建福、兴、建宁、漳、泉等处提督军务。”^{[1]卷324，嘉靖二十六年六月癸卯，p6013-6014}可见，其实是嘉靖帝本人把巡视改成巡抚，将辖区限定于浙江，又令其兼提督福建沿海四府及内陆建宁府的军务，设立浙江巡抚主要出于嘉靖帝的意见。这份十分细致的规划反映出皇帝本人在设立巡抚问题上投入很大精力。

嘉靖帝为何要设立浙江巡抚？首任浙江巡抚朱纨的文集《甓余杂集》中收录的巡抚授职敕书(以下称巡抚敕)载(编号为笔者所加)：

(1) 浙江濒海阻山，宁波乃倭夷入贡之路；(2)衢处二府矿徒时或窃发；(3)近年福建漳泉等府豪民通番入海，因而劫掠沿海军民，肆行残害，甚则潜从外夷，敢行作叛，宁绍等处亦虽各设有海道兵备及总督备倭等官，全不举职；(4)且浙江地大，钱粮狱讼视他省倍繁硕，久无巡抚官统理，是为缺典。今特命尔前去巡抚浙江兼管福建福、兴、漳、泉等处海道提督军务，在杭州省城住札。^{[10]卷1，浙江巡抚，p14}

设立巡抚的四点原因中，第(2)(3)两项与杨九泽的奏疏的表述类似，这两点原因应该来自杨九泽。原因(1)与杨九泽的奏疏中“时有倭寇”的表述略有差别，原因(4)则为原奏疏所无，而圣旨中“浙江天下首省，又当倭夷入贡之路”二句，与巡抚敕第(1)(4)两项的内容相似，可知这两点考虑来自嘉靖帝本人。

原因(4)比较容易理解，因浙江钱粮事繁，所以须设巡抚督理赋税，巡抚敕所载巡抚日常职责中也有督理该省钱粮一项。原因(1)应属对外交涉事务，巡抚职责中未见与之相关者。另外，“宁波乃倭夷入贡之路”为何受到嘉靖帝如此重视，以致被当作设立巡抚的原因呢？

巡抚敕中，原因(1)与(2)(3)被放在一起，后两项都是治安问题，由此推测(1)也应属治安问题。日本入贡被视为一项治安问题，我们首先能想到的就是宁波事件。该事件中日本贡使火并造成了地方动荡。除宁波事件外，日本贡使酿成的治安事件还有两例。一是景泰四年(1453)日使进京途中，于山东临清掠夺居民货物，并殴打明朝指挥使；二是成化四年(1468)北京会同馆开市之际，日使又酗酒伤人致死。作为使臣，本应遵守礼节，和平交往，日使却掠夺货物、打杀官民，造成了明朝人对日本贡使的恶感。

成化时期还出现了把日本贡使等同于倭寇的观点。成化五年，浙江定海卫副千户王铠上奏称：“倭夷奸谲，时来剽掠海边，见官军巡捕，乃阳为入贡，伺虚则掩袭边境。”^{[11]卷67，成化五年五月辛丑，p1347}在王铠看来，日本贡使与倭寇其实是同一批人，其作为使者入朝，还是作为倭寇劫掠，端视乎明朝海防严密与否。宪宗与兵部认同王铠的意见，于是命备倭都司、海道副使整顿军务、严密伺察日使活动。之后的宁波事件，似乎证实了日本贡使与倭寇无差别的观点，因此倭夷入贡在明朝君臣眼中成了一项治安问题。巡抚的主要职责就是调军捕盗维持治安，所以宁波当倭夷入贡之路自然被嘉靖帝当作设立巡抚的重要原因。

此外，设立浙江巡抚的年份也值得关注。明朝规定日本十年一贡，嘉靖十八年日本曾经入贡，下一次入贡时间应是二十七年。如上文所述，因十八年浙江镇守太监被裁撤，宁波事件后的海防改革成果付诸东流，浙江海防制度回到宁波事件前的状态。这种松散的海防制度显然无法应对日本再次入贡带来的威胁，于是嘉靖帝决定在日本入贡的前一年设立巡抚，为应对翌年的日本入贡做好准备。

杨九泽原本提议设立巡视，而后来实际设立的是巡抚，那么巡抚与巡视的职权究竟有何差异？朱纨担任巡抚的第二年就被改为巡视，故《甓余杂集》还收录有巡视敕^{[10]卷1，再改巡视，p15}。通过比较巡视敕和上文的巡抚敕，我们可以看出二者的职权差异。

由上表可知，(1)日常操练军马、修理城池，及临时调动官员实施剿捕，属于军事领域的职权；(2)督理全省的钱粮是财税方面的职权；(3)调委、拿问、黜罚直至按军法从事处置官员，属人事权力；(4)旌奖、参劾是巡抚和巡视所带副都御史职衔原本就有的监察权。这四项职权中，巡视拥有监察权和军事方面的职权，巡抚在这两项职权之外，还拥有财税和人事两方面的职权。权宜处置的规定则是巡视与巡抚权力运用的模糊地带，这一规定使在某些事务的处理上巡视可以比牟巡抚的权力。

巡视一职有两项特征：一是集中了兵权，二是由监察官出任。争贡之役后刘穆建议添设的巡视，集中了浙江一省的兵权，又带有都御史衔，反映的正是巡视的特征。杨九泽建议设立的巡视虽然统辖区域更广，但在集中兵权和由监察官出任这两点上与刘穆的建议没有根本性差别。

巡抚也具有巡视的两项特征，除此之外，它还有事权合并的特征。在杨九泽和兵部皆主张设立巡视的情况下，嘉靖帝改设巡抚，其实是欲将事权合并的特征赋予新官职。争贡之役后明朝最终落实的海防改革——由市舶太监兼提督海道，也具有事权合并的特点，而这次改革也由嘉靖帝亲力亲为，可见，事权合并是嘉靖帝一以贯之的改革思路。

浙江巡抚设立之翌年，日本入贡，巡抚朱纨在此次对日交涉中发挥了巨大作用，但巡抚并没有对外交涉的职权，朱纨是如何参与到对日交涉，并在其中发挥了怎样的作用？

依照朝贡制度规定，日使入境后，浙江地方官须查验日使携带的勘合、表文，以验明使节真伪，若使节未携带勘合、表文，则视为伪使，一概阻回。这项工作被称为“译审”(翻译、审问)，是使节赴京朝贡前的中心工作。除查验勘合、表文外，有时译审还包括就一些中央急欲了解事项向日使询问。嘉靖十八年日本入贡时，浙江地方官就奉朝命询问日使，宁波事件的祸首宗设谦道和被俘虏的明朝指挥使袁琎的下落。结合策彦周良的《初渡集》与当时礼部的奏议，我们能大致还原这次译审的流程。

《初渡集》载，嘉靖十八年五月十八日，市舶司通事周文衡带来了海道副使发给宁波府通判的命令。内称：

钦差巡视海道副使卢(蕙)为进贡事。案行宁波府(把总梁、刘，通判周，提举魏)，督领通事亲到夷船译审：是否彼国王义晴诚心慕义，专差硕鼎等进贡；其先年抅乱宗设、宋素卿等的系何人差来伪图进贡；掳去袁琎等是否遭风设(没)故；并前作耗逃去罪人如何不行开写明白；即今赍来勘合的系何年给颁；彼国有无真正表文。^{[7]嘉靖十八年五月十八日，第166册，p149}

据此，译审似由海道副使出令，经把总、通判、提举中转，由通事周文衡执行。但同年礼部的《议处日本朝贡事宜》引巡按御史、镇守太监奏疏：

嘉靖十八年五月十四等日，见梁玙等洋有夷船三只，上挂日本国进贡旗号等因前来。随令各该海道、把总等官督令通事译审，得日本国使臣硕鼎等呈称到臣。为照日本国自嘉靖二年自启衅端，奉有明旨阻绝进贡，将十七年矣。今据使臣硕鼎等来贡，节该书呈，情词恳切，及称前犯罪人宗设等逃往朝鲜国被杀，指挥袁琏等中途没亡，俱无的确堪信。^{[12]卷30，议处日本朝贡事宜，p499}

该疏由巡按御史、镇守太监上奏，则译审出令者为巡按、镇守二人。那么这次译审与《初渡集》所载译审是两次不同的译审吗？

策彦周良另有出使记录《一番渡唐》，其中提到五月十八日，“海道问勘合并袁指挥等事，今日呈最初短书”^[13]p89，可知十八日译审后，日使曾呈短书作答。短书内容应包括海道副使询问的宗设、袁琎下落。礼部《议处日本朝贡事宜》亦载日使硕鼎呈文，其中言及宗设、袁琎下落，说明所载硕鼎呈文即策彦周良说的短书。那么呈文或短书所对应的译审也即同一次译审，所以译审的起始出令者应是浙省的巡按、镇守。整个译审的流程如下：

出令：巡按御史、镇守太监(时兼理市舶)——中转：海道副使、把总、通判、市舶司提举(中转环节)——执行：市舶司通事

以上是常规译审，此外又有特旨译审。特旨译审由皇帝出令，省去中转环节，由巡按御史等高级官员直接执行。嘉靖十八年皇帝下旨：“还着巡按御史、市舶内官(时镇守太监兼理)督同三司堂上官严加译审。”^{[12]卷30，p500}举行特旨译审多因明朝有重要事项询问日使，如上述特旨译审是为了继续追究宗设、袁琎的下落，并责问日使在常规译审时提出的归还宋素卿一事。这次特旨译审的执行情况见《初渡集》同年九月十八日条：

海道、布政司、都寺、知府于东库里胥议，正使及予、两居座、一土官赴之。海、布、都三大人迎接，诘以嘉靖二年进贡颠末并宋素卿等事，予及钓云一一答陈。^{[7]嘉靖十八年九月十八日，第166册，p197}

同书二十二日条又载：

谒御史大人于柏台。正使及予、两居座、两土官偕至。查审今次进贡颠末并宋素卿等事。^{[7]嘉靖十八年九月十八日，p197}

圣旨原命市舶内官参加，但当时市舶司由镇守太监兼理，而同年六月镇守太监已被裁撤，故不见于此。特旨译审的流程如下：

出令：皇帝——执行：巡按御史、三司、海道副使、知府等官

嘉靖二十六年，浙江巡按御史上奏日使来华的消息，此事载于朱纨的题本《哨报夷船事》(四月六日)。巡按奏称，日使携带真正勘合、表文。查验表文、勘合是译审活动的核心内容，可见巡按上奏前已经遣官进行了常规译审。但当时日使人船越数，于是礼部奏请“行巡按御史督令该管官员严行译审”^{[10]卷2，哨报夷船事，p34}。即除常规译审外，另举行特旨译审。礼部本拟由巡按御史执行，但嘉靖帝下旨“还着新巡抚官上紧处分奏来，宋素卿曾否处决着一并查奏”^{[10]卷2，哨报夷船事，p35}。于是特旨译审转由巡抚朱纨负责。朱纨闻命立即自福建赶赴宁波，亲自译审日本正使策彦周良。此次特旨译审的流程如下：

出令：皇帝——执行：浙江巡抚

巡抚敕所列职权本无对外交涉，因此礼部最初照旧例请令巡按译审，但嘉靖帝对先前的常规译审结果十分不满，严斥有关官员饰词狡辩，于是改命朱纨执行。藉由特旨译审，浙江巡抚参与到对外交涉中。

嘉靖六年，明朝规定日本十年一贡、船不得过三只，使人不得过百人。而此番日本使团有船四只，人员多达六百六十余人，因此朝廷命朱纨对使团人船“分别去留”，即确定哪些留下朝贡，哪些遣返回国，然后“照例盘验方物、妆收兵器，起送五十人到京”^{[10]卷2，哨报夷船事，p34}。

朱纨在与日本正使策彦周良笔谈后得知，日本近海多海盗，故国王另遣一只军船防卫贡船；使团六百六十余人中，六百三十七人是水手，时因停泊外洋等候贡期长达八个月，已经染病亡故二十一人。如此，使团人船越数情有可原，日使的不幸也值得同情，加之策彦周良称此后入贡绝不援以为例，于时朱纨决定：

许收兵器送绍兴府库，人、货物送宁波府嘉宾馆，各封收，候臣奏夺。若有买卖交易，许其明白报官，给领信票填写，合同照出照入，官免抽税。以此示谕，使无听人哄弄。^{[10]卷2，哨报夷船事，p36}

由此可见，朱纨并未执行朝廷关于对使团人船“分别去留”的命令，而是令所有人员入住嘉宾馆。朱纨又令日使凭官给信票出入交易。这项制度不是浙江接待日本贡使的旧例，而是朱纨比照“广东事体”创立的新制。朱纨称：“广东事体，凡有夷船漂海入澳，报官译审、验货，给照，召商明白交易，责限出洋。”^{[10]卷2，哨报夷船事，p36}当时浙江有奸商以交易为名诓骗日使货物，拖延货款，致使日使为等候欠款，累年不得归国，地方官司佯作不知，不能禁遏，因此朱纨创立信票制度以防治之。

朱纨既未执行朝廷命令，所作所为也超出旧制范围。朱纨为何敢如此行事？奏疏中朱纨引据“臣钦奉敕命：‘事有便于地方，悉听尔从宜处置，奏来定夺’”^{[10]卷2，哨报夷船事p36}，作为自己容留日使和创立信票制度的重要依据。朱纨提到的敕命即巡抚敕，该敕载：“其事有便于地方军民，敕内该载不尽者，悉听尔从宜处置，奏来定夺。”^{[10]卷1，浙江巡抚，p14}这条敕谕使朱纨在与日使的交涉中获得极大自主性，既不执行朝廷命令，又可以更改旧例，创设新制。

同年七月，因言官、科道上奏，朝廷将朱纨改为巡视。如前文所述，巡视职权与巡抚差异甚大，那么改授巡视是否影响了朱纨与日使的交涉呢？朱纨的第一份题本《哨报夷船事》(四月六日)上奏后，嘉靖帝令礼部讨论其中意见。礼部称：

巡抚衙门将本夷方物船只、人数查照节年题准旧制分别去留停当，然后容其进港，起送五十人到京，余者存留听赏，其过多人船省令回国，仍量加犒赏。^{[10]卷4，哨报夷船事，p88}

当时，朱纨的巡抚一职尚未改为巡视，故礼部复议中仍称之为巡抚衙门。从朱纨的上奏中，礼部得知朱纨的处理措施，但完全不予理会，仍坚持先分别人船去留，再允许使船入港。

由于朱纨先已准许使船入港，且安排使人入住嘉宾馆，所以上述命令实际上难以执行。宁波府收到该命令后，称要求过多人船回国一节极难办理。因为当时风候不顺，使船返航困难；超额的使人应否继续支廪给口粮，应否还继续住在嘉宾馆，也不知如何办理。日使一方对礼部的命令也不能理解。策彦周良称：“今年三月内，蒙抚台哀怜远来之情，容令进港，面审亲笔禀答，别无虚诈，遂安心于本馆，图报无地。今蒙再查余多人船之事，迷惑何可胜言。”^{[10]卷4，哨报夷船事，p87}朝廷并非不知道朱纨之前的处理措施，其坚持原先意见，似乎是在表达对朱纨自主处理的不满。

朱纨的个性也十分执拗，同年十二月八日他上奏称，使人“安插已久”，使船“无港可进”，朝命“无从奉行”^{[10]卷4，哨报夷船事，p89}。随后，朱纨一面催督相关官员管送五十名使者起程赴京，一面容留其余使人在宾馆暂住，候风便谕遣归国。为了说明自己这般处理的根据，朱纨又援引巡视敕中便宜处置的职权。这项职权与巡抚敕所载十分类似，因它的存在，巡抚与巡视的职权差异在很大程度上被缩减了。这种情况其实是授权模糊所致，任职者运用权力的领域和方式很能得到有效限制，反之，一般情况下任职者也不敢贸然运用这项权力。不过，朱纨通过特旨译审得以介入对日交涉，从而藉由从宜处置之权自主地处理交涉事务，可以说特旨译审为朱纨最大限度运用职权打开了大门。

争贡之役后，为防止类似事件再次发生，明朝着手改革海防制度。当时，改革有两种思路：一是以给事中刘穆为代表的文官的主张，即在浙江设立巡视，集中一省兵权；二是以市舶太监赖恩为代表的内廷的意见，即以市舶太监兼提督海道，合并交涉与守备两项职权。最后，在嘉靖帝的坚持下，改革采纳了赖恩的方案。

由于文官政府强烈反对内臣在地方上扩张权力，并为此进行了持续的抗争，所以嘉靖八年至十年间，明朝大规模裁撤在地方任职的内臣。先是，浙江市舶太监被裁撤，接着以镇守太监兼理市舶的措施也很快被废除。

嘉靖二十六年，为防止类似争贡之役的事变再度发生，以及应对不久之后日本入贡，明朝设立浙江巡抚。浙抚之设同样是争贡之役影响下海防改革的一环。浙江巡抚的职权具有两项特征，一是集中一省的兵权，二是合并不同类别的事权。集中一省兵权并由监察官监临地方是刘穆曾经提出的建议，经杨九泽再次提议，体现在新设巡抚的职权中。事权合并则反映了嘉靖帝本人和内臣们的意见，可以视作对市舶太监兼提督海道方案的延续。采用事权合并的方式进行改革是嘉靖帝一以贯之的思路。

新设的浙江巡抚在对日交涉中发挥了巨大作用。其实，巡抚并未有明确的对外交涉的职权，但通过特旨译审，巡抚获准主持交涉事务。由于巡抚职权中有从宜处置的规定，因而时任浙江巡抚的朱纨在交涉中敢于无视朝廷命令，自主地处理交涉事务。朱纨改任巡视后，由于巡视仍保留从宜处置之权，这次职位变更对朱纨自主处理交涉事务未产生太大影响。

巡抚和巡视对交涉事务的参与程度是过去的巡按、镇守太监、市舶太监不能企及的。巡按以下基本遵照朝贡旧例与朝廷命令按部就班地译审使人、盘验货物、起送贡使，但朱纨不仅违背朝命接纳日使，还试图对旧例进行改革，创立新制。至胡宗宪担任闽浙总督时期，中央尤其是礼部的外交职权进一步下放至地方，总督能够独立地向日本派遣使节。朱纨对日交涉中的举措，可以说是嘉靖末期中央礼部的外交职权下放地方的先声。