The Prefecture and County Officials' Policy Focus and Local Governance in the Ming and Qing Dynasties

府县官职繁任重，辖区内的事无不在其职责之内。《汉书·百官表》在叙述郡守、县令职掌时，仅以“掌治其郡”“掌治其县”而概言之。汉代对郡县的考课是以“秋冬岁尽，各计县户口、垦田、钱谷出入、盗贼多少，上其集簿”的上计方法。上级考核的项目往往是郡县官的施政重点，以汉代县令之责而言，有教化、户籍、赋税、徭役、保卫、刑讼、赈恤、供应等八项要务^[3]17-36，后人称“汉以六事课吏”^{[4]卷16，金石志}，乃是从这些要务中形成的。宋代“以四善、三最考守令：德义有闻、清谨明著、公平可称、恪勤匪懈为四善；狱讼无冤、催科不扰为治事之最，农桑垦殖水利兴修为劝课之最，屏除奸盗、人获安处、振恤困穷、不致流移为抚养之最”^{[5]职官志三}。四善乃是对所有职官考核的道德标准，而“三最”涉及狱讼、催科、农桑、水利、奸盗、振恤等事。金代制定《辟举县令法》云：“以六事考之，一曰田野辟，二曰户口增，三曰赋役平，四曰盗贼息，五曰军民和，六曰词讼简”^{[6]百官志一}。六事课吏至此成为考核地方官的标准，也成为地方官的要责和施政的重点所在。

朱元璋在开国之时就曾讲：“元以六事责守令，徒具虚文。今丧乱之后，中原草莽，人民稀少，所谓田野辟、户口增，此正中原今日之急务。”^{[25]卷37，洪武元年十二月辛卯}主张因地制宜的治理地方，并将“凡各处府、州、县官员，任内以户口增、田野辟为尚”著入令典^[7]吏令。专门为地方官所制定“到任须知”和“责任条例”，虽然事事具备，但事关府县官切身利益的，实际上还是“六事”。朱元璋认为：“州县之官，宜宣扬风化，抚安其民，均赋役，恤穷困，审冤抑，禁盗贼，时命里长告戒其里人，敦行孝悌，尽力南亩，毋作非为，以罹刑罚。行乡饮酒礼，使知尊卑贵贱之礼，岁终察其所行善恶而旌别之”^{[25]卷161，洪武十七年夏四月壬午}，基本还是前代“六事”的范围。明代中期“学校、田野、户口、赋役、讼狱、盗贼之六事者，乃国朝督崇守令典”^{[8]卷9，赠郡候西川方公朝觐序}，与海瑞在应天巡抚任上颁布的“督抚条例”中：“守令陆事，予今行之，即古之意”^[9]242的说法一致，可见“六事”是在因袭前代和本朝考课的重点的情况下形成的。“六事”重在考课，当然是地方官施政的重点所在。从府县官的权责来看，其所主管的事务均是吏、户、礼、兵、刑、工之事，故有“六部之事系于一人”之说。

张居正在推行新政的时候，重在四事，“夫均徭、赋役、里甲、驿递，乃有司第一义，余皆非其所急也。四事举则百姓安，百姓安则邦本固”^{[10]卷25，答保定巡抚孙立亭}。在这种情况下，以催科为殿最，以狱讼察守令，以至于“今专以狱讼为要务，以获赃多者为称职，以事绩少者为阘茸”。早在明初，府县官就以考核重点为施政目标，发展经济，力行教化也只是停留在口头上，很少付诸行动。到明代中叶以后，对农桑、学校很少进行实际考核，全靠所谓的“文例”，也就是查核文簿而已，“如一钱粮也，所降发之册式凡几。如一狱讼也，所批发之词状凡几。如行一令也，应通详之衙门凡几。如遣一吏也，应倒换之循环凡几。盖名虽守令，而其实簿吏不异矣”^{[11]卷407，萧彦，竭愚忠陈三议以备圣明采择疏}。仅仅依据簿册来考察，也就难免弄虚作假。

早在嘉靖时期，府县官已经是“职催科则借法肆贪，赋入朝廷不一二，利归私家常八九矣”^{[11]卷186，霍韬，天戒疏}。自考成法推行以后，“自是考期将近，先核钱粮，上以此求，下以此应，不问抚字，专问催科，而循良内召之典，化为钱谷销算之局。此亦世道之一变也。自是征解日急一日，考成日严一日，户部奸吏，上下其手，不惟多逋为累，即少通亦足以为累”^[12]卷下。为了迎合张居正，一些府县官将“累年以前积逋无不追征，南方本色逋赋亦皆追折色矣”^{[13]卷78，食货志一}。因为张居正“尚综核，颇以溢额为功。有司争改小弓以求田多，或掊克见田以充虚额。北直隶、湖广、大同、宣府，遂先后按溢额田增赋云”^{[13]卷78，食货志一}。这些府县原本没有如此多的田土，也没有这样多的粮食，如今为了考成，虚报滥报，而要完成上报的数目，只有逼迫百姓。崇祯时期，举人知县也可以行取科道官，为了能够行取，毫无人性地对待百姓。李清“尝过恩县，见乙榜(举人)令催比钱粮，血流盈阶，可叹”^[14]8。这些府县官追呼敲扑，草菅人命，人民只有铤而走险，走上推翻明王朝的反抗道路。

清代府县官不再朝觐考察，最初由布政使、按察使携带簿册到京接受部院考察，给事中魏象枢曾“恭请皇上面召各省两司等官，问水旱频仍，有无救济招徕，所报地荒丁逃者，谁为致之。问钱粮混冒，官侵吏肥，每至数百余万者，谁为掌之。问劣员绌课蠹国，久列优评者，谁为纵之。问款项混开，征解淆乱，赋役全书屡饬不定者，谁为司之。问地方有藐法行私，纵贼窝盗，罪害及于职官百姓者，谁为制之。问法律不明，任情出入人罪者，谁为议之。问钦案沈阁，久不完结者，谁为诿之。问奸蠹盗折官粮成千成万，弊由夤谋滥差者，谁为主之”^{[15]卷19，魏象枢，请复入觐考察疏}。可见其考核重点还是在刑名钱谷，因为废除朝觐，府县官考核权归督抚，更不会考察什么实政，而是关注府县官的人品及行为。一是宜辨其品，二是宜节其用，三是宜禁其奢侈，四是宜养其廉耻，五是仓谷勿轻准借粜，六是利弊宜责令指陈，七是勿轻更调，八是毋任欺罔，成为“察吏八则”^{[15]卷19，谢振定，察吏八则}，很难看出有实际政务的内容，也就无怪乎府县官唯督抚马首是瞻，以弄虚作假为时尚了。

从府县官施政角度来看，“大而钱谷、刑名、教养、风俗，小而建制、修举、科条、庶务”^[1]自序。其大者当然是重点，因为关乎府县官的前程。钱谷刑名最为重要，是因为朝廷和上级考核多以钱粮多寡、刑当讼理为基准，其核心实质也就是征税派役和维持地方治安。当然小者也不能够忽略，毕竟都关系到府县官的官运与命运。一般来说，钱粮之中以户口、田产、漕运、杂派、徭役、房产等为主；刑名之中以命案、盗案为大，次者逃亡、奸情，其户婚田土钱债，坑蒙拐骗偷亦不可轻。教养之中以宣谕、学校、崇祀等为主，以劝善禁邪为辅。风俗之中以敦节俭、倡礼仪为主，以戒赌博、毁淫祠为辅。这种主辅认识承传已久。早在汉代，虽然把教化列为县施政之首，但郡对县的考核是以户口、垦田、钱谷、盗贼为基准，兼及徭役、保卫、振恤和供应，县令长施政的重点自然倾向于基准。这种基准归纳起来，无外乎承上启下，“其承上者，国家政令之传布，赋税之收入，供应之备置是。其启下者，教化庶民，保卫乡里，户籍徭役，刑讼振恤是”^[3]17。承上为主，启下为辅，这种本末倒置的施政原则，一直贯穿中国古代地方政治的始终，也说明君主专制政体的本质在于专制，对地方治理影响甚大。

讲钱粮必首推征比，征比的关键则在户口和田土，究其根本，重点应该在安抚民人，劝课农桑，故朝廷总是三令五申地要求“务在兴民之利，除民之害”^[16]301。民安而国宁，国宁而何忧天下不定。通览《大明一统志·名宦》及《大清一统志·名宦》所收录的府县官政绩，可以看出在政治较为清明的时候，安抚流民、垦辟田土、劝课农桑等都是进入名宦的基本条件。然而，安抚流民、垦辟田土、劝课农桑等是见功甚慢的政务。在明初地方官多久任的情况下，在这方面下大气力，乃是安身保位的长策；明代中叶至清代，府县官都不能够久任，在任期有限的情况下，能在这方面下大气力的人终是不多。催科征比不但有法律规章可循，而且还有考课的明文规定，更关乎一批人的政治和经济利益。所以说，“簿书钱谷皆放心之地，亦即是求心之地”^[17]355，包括许多制度和人为的因素。

《大明律·户律·仓库·收粮违限》条规定：“若违限一年之上不足者，人户、里长，杖一百，迁徙。提调部粮官、吏典，处绞。”清代则将“处绞”改为“照例拟断”。例内规定“如掌印管粮官不即申达区处，纵容迟误一百石以上者提问，住俸一年；二百石以上者提问，降二级；三百石以上者，比照罢软事例罢黜”^[18]537。即便是从轻，其处分也是很严厉的，在明初往往还会加重处罚。如《大诰三编·臣民倚法为奸》中列有“建昌知县徐颐，为本县夏税违限不纳，本府帖下督催二十八次，恃顽不答，却乃诡生巧计，暗令纳户黄文哲等赴所纳仓分买通关”；“甘泉县知县郑礼南等，为催征洪武十八年欺隐税粮事，本府四十八次帖下催征，本县并不答应”；“定陶县知县刘正，为按察司追征赃钞事，移文一十七次，本县不行应答。”这些知县不是被凌迟处死，便是被斩首，税粮与刑罚连在一起，府县官们岂敢掉以轻心？

征收税粮是府县官考课与升迁黜免的前提条件，也是重要的指标与依据。从宣德五年(1430)奏准：“天下官员三、六年考满者，所欠税粮，立限追征，九年考满，任内钱粮完足，方许给由。”到弘治十六年(1503)奏准：“凡天下官员三、六年考满，务要司考府，府考州，州考县，但有钱粮未完者，不许给由。”^{[19]卷12，吏部，考核}再到嘉靖二年(1523)核准：“令天下官吏考满迁秩，必严核任内租税，征解足数，方许给由交代。”^[13]1898隆庆、万历时的“输不及额者，抚按听纠，郡县听调”^{[10]卷44，请有司蠲逋负以安民生疏}。明王朝对府县官征收税粮的要求，不断地增量加码，似乎只有完成钱粮，才能升官保官而免于处分。海瑞认为府县官一身之任十之九在财赋，也是基于考课^[9]341。钱粮也是清代考核的重要项目，如顺治十五年(1658)题准：“官员首重才品，兼论资俸，必钱谷全完，听讼明决，城守巩固者，方准特举卓异”；“外官若钱粮号件，积至十件未完，或迟至二三年不结者，听督抚按随大计册，露章特参”。康熙三年(1664)外官考满要“详开三年内钱粮有无加耗，行户有无亏损”；康熙九年议准：“钱粮盗案未完官员，荐举卓异者，督抚罚俸六月，申详之司道府等官罚俸一年”；康熙三十九年覆准：督抚将“凡不入举劾之州县，必逐一详查，每年钱粮曾否征解全完，仓库银米果否解存无缺，汇造一册，开列各属姓名，注明亏足字样，并具印结报部。如有亏空，立即参追，傥或诬捏，事发连坐”；康熙四十四年谕：“嗣后荐举卓异，务期无加派，无滥刑，无盗案，无钱粮拖欠，无亏空仓库银米，境内民生得所，地方日有起色，方可膺卓异之选”。乾隆七年(1742)议准：“凡官员钱粮盗案未清者，不准荐举。”^{[20]卷80，吏部，大计统例}这种规定也遭时人诟病，认为“钱粮之催征不可宽矣，然以分毫之拖欠而遭黜革，以限期之稍踰而加谴谪，不已甚乎”^{[15]卷11，陆陇其，治法论}。即便是如此，因为钱粮有账可查，有数可稽，成为考核指标也在情理之中。

府县官完成钱粮征收，不但可以避免刑事处分，而且还可保官升官，更关乎政治生命。虽然从总的前景来看，府县官高升的机会不少，进入中央部院而官为极品的也大有人在，但毕竟只是少数出身清贵、朝内有应援者，大多数还是在此官职而终老，不被罢黜就已经是幸事了。人无远虑，必有近忧，以保官为目的，以多捞些钱财为身后计，则成为府县官的普遍心理。

钱粮征收为府县官带来诸多利益，“今之州县，问其钱粮无不知之，以征比钱粮有火耗之利益耳”^{[15]卷22，凌如焕，敬陈风化之要疏}。首先，征收钱粮有耗羡，一般是百分之二、三十，有些地方加耗更多，有加至一半，甚至加至一倍，以至于正收少于加耗。如“康熙六十余年，州县官额征钱粮，大州上县，每正赋一两，收耗羡银一钱及一钱五分二钱不等。其或偏州僻邑，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额者有之”^{[15]卷27，钱陈群，条陈耗羡疏}。其次，加耗是府县官能够使用的主要经费来源，除了府县官个人收入与消费之外，地方各种公费开支无不从此支出，“不特州县官资为日用，自府厅以上，若道、若司、若督抚，按季收受节礼，所入视今之养廉倍之。其收受节礼之外，别无需索者，上司即为清官。其止征耗羡，不致苛派者，州县即为廉吏”^{[15]卷27，钱陈群，条陈耗羡疏}。再次，加耗是府县官主要的经济收入，若是清廉府县官，本着“我若把你们县里的银子拿到家里买田起屋，这样柳盗跖的事，我决不做他。你若要我卖了自己的地，变了自己的产，我却不做这样陈仲子的勾当”^①[21]172。更多的府县官是能够把这些银子拿到家，在原籍置下许多田地房产。“自催科之柄，归于一人，分厘各收，遂名加耗，积少成巨，羡益良多，有厚积之饶，而无贪暴之迹。”以此之故，“当今民牧，无不富之家。”^{[11]卷468，邢侗，东事策}此外，加耗还用于行贿，“凡州县之与府厅，府厅之与司道，司道之与督抚按，往往师弟相称，执礼维谨。借门生为献媚之阶梯，假执贽为行贿之快捷方式。甚或旷废职业，专务逢迎，馈节贺寿，百计结欢。上官乐其趋承，每至曲为徇庇，安望有强直自遂，私谒不行，所称清白吏乎”^{[15]卷20，柯耸，清厘吏政三事疏}。由此可见，钱粮是既易见功，又易见利的事，府县官们把钱粮作为施政重点，当然也在情理之中。

① 陈仲子，本名陈定，战国时齐国的隐士，先祖为陈国公子，避难逃到齐国，改为田氏，故陈仲子又名田仲。他见其兄食禄万钟，以为不义，因此离开齐国，后来隐居长白山中，终日为人灌园，以示自己“不入污君之朝，不食乱世之食”，最终因饥饿而死。

讲刑名必及狱讼，审理狱讼的重心则在审断。受理词讼是府县官的重要职责，虽然有佐贰协理刑名，但作为主官，必须亲自问案定谳，书写判词。府县官对于杖一百以上的刑罚，只有拟罪权，而无决定权，必须申报上级批准审核，但所拟之罪，或多或少会影响上司的决断。海瑞讲：“乃知昔人责成县令贵初辞之说，良有见也。”^[9]212上司往往道听途说，吹毛求疵，使府县官难以自主问案；再加上督抚按多以查刑名为举劾的凭据，有时还会直接插手疑难案件，使府县官更加畏首畏尾。即便如此，府县官对刑名的热心丝毫不减，因为功名富贵寓于其中。本来“朝廷设官分职，所贵布德宣惠，非止为狱设也；官司问刑谳讼，贵解纷息争，非以为纸赎计也”^{[22]卷97，听讼，前言}。监狱和纸赎对府县官来说，则是非常重要的事。以纸赎来说，“赎锾贮之郡县，两院止据空册。两院互相查考，而郡县具银起解，似乎无可疑矣。但上查之册，先请本院改正；起解之银，犹经本院提取；则多寡解留之间，按臣上得以措其手，有司又得以窥其隙矣”^{[22]卷97，听讼，前言}。正因为有罚赎之例，“今贪污官吏，反借此以害民，赎锾尽入私囊”^{[15]卷12，姚延启，敬陈时务疏}。这笔费用府县官不但有较大的支配权力，而且也是他们主要经济收入来源^①。《醒世姻缘传》多次讲知县办理案件，不管原告、被告、证人，都要罚纸谷，而且折成银两，然后交库收储，自己却“在那库吏手里成十成百取用，红票俱要与银子一齐同缴，弄得库吏手里没了凭据，遇到盘查官到，叫那库吏典田卖舍的赔偿，倾家不止一个”^[21]248。可证成化年间的都御史李宾所讲：“在外官司听断军民词讼，动辄罚人财物。始则暂寄官库以欺人，终则通同库役以入己，其用计奸深，有为预备稽考告讦之谋，至假立文簿，虚作支销者”^{[22]卷97，听讼，前言}，乃是非常普遍的现象。府县官之所以关心狱讼，除了考核之外，很大程度是这种经济上的诱惑力。

① 陈义钟编校：《海瑞集》上编《筑城申文》计算筑城“所费过万金”，大部分取自纸赎，因“淳民喜讼，本县于词讼中酌处帮助，通以二年中为之，似或可以使民不觉劳费。”可见知县有动支这笔钱的权力，亦可见数目之多。

刑名固然可以获利，但明智的府县官则不看重此利，毕竟从司法获得利益是有风险的，若是当事人不服上控，乃至告御状，还是有丢官卸职的风险；若是查出受贿及酷刑杀人，还有可能因此失去性命，更何况刑名收入与钱谷收入相比，不过是皮毛而已。府县官所期望的是得名，倘若一案办好，足以扬名于天下^②。而名声一起，本人的前程就看好了。

② 府县官办案出色，往往被人传颂，且加入许多神话，许多还被编入文学作品中，成为人们喜闻乐见的故事。如淄川知县杨武办案，有“一行路者，于路傍枕石睡热，囊中千钱，人盗去。公(杨武)令舁其石于庭，鞭之数十，而许人纵观，不与禁，乃潜使人于门外候之，有窥觇不入者，即擒之。果得一人，盗钱者也”。事见陈继儒：《见闻录》卷3《鞭石抓贼》，明万历间绣水沈氏刻宝颜堂秘籍本。明清公案小说和笔记中多有类似办案神奇的故事，可见一案成功而名扬之不虚。

刑名比起钱谷更容易让府县官丢官卸职，因为“赃吏巨万，仅得罢官，而小小刑名，反有凝脂之密”^{[23]卷13，除贪}。也导致“职司刑名者，非不为意平反，而有心失入者不任咎，无心失出者必罹罪，略其大案，而绳以微眚”^{[15]卷13，赵廷臣，请宽臣工小过疏}。这种重标不重本的考核与惩处，也使府县官们在刑名问题上平添不少顾虑，办理起来难免瞻前顾后，总以不承担责任，或推卸责任为首位。

在以狱讼多寡来考核政绩的情况下，无讼则是府县官的政绩，采取各种手段以减少诉讼则在所难免。如明正统时，松江知府赵豫“患民俗多讼。讼者至，辄好言谕之曰：‘明日来。’众皆笑之，有‘松江太守明日来’之谣。及讼者逾宿忿渐平，或被劝阻，多止不讼”^[13]7205。这是基于民间小讼或有一时之愤，缓之使他们忿平而怨消，算是良吏所为，而大多数府县官则是为了规避处分，也就难免出现“宿讼”与“讳盗”之弊。

所谓的“宿讼”，实际上就是增大诉讼成本，使人们视诉讼为畏途。“宿讼”涉及的问题很多，以府县官而言，凡是“自理词讼，批率半月始出”，在不违反朝廷审理期限的情况下，尽量拖延，而被讼者必定会反讼，又可以再拖延时间。到了审理期限，若是胥吏索要投到钱、送案钱、挂牌钱、派班钱等名目钱财不遂，则会以邻证尚未到齐而禀告。在这种情况下，被拘到的原被告及人证，往往数十人，甚至上百人，在府县城里各种消费已经难以负担，而“废三时之农功”，还影响到生计。原被告及人证到齐，若遇到府县官出公差，还是不能够审理，到规定期限只能够将原被告及人证放回，而府县官出差回来，还要重新拘传，涉讼之“家安得不破哉”。府县官即便是审理，诸如涉及田土坟墓之类的诉讼，批“候勘”二字，就不知道何时才能够前往勘验了。反复恳请，府县官终于可以去勘验，“行则骑从云阗，浆酒藿肉”，除了府县官按朝廷规定，伙食交通自理之外，跟随大小轿夫、衙役、书吏的开销都要由原告先出，是诉讼还没有结案，其家已经破产。府县官众务缠身，本能上也厌恶诉讼，“一讼之卷，触手盈帙。一讼之词，炫幻百端。以此咎民，指为好讼”。增大诉讼成本，固然是息讼之道，却不能够消灭诉讼，“是以险健之徒，欲破人之家以快其私忿者，必假手于此也”^{[15]卷20，周锡溥，复秦小岘廉使论吏弊书}。出现人命案件，不得不审理，府县官们“总以命案限满，不过以迟延题参，而承审有司，罪止罚俸，未有严定上下处分，以致任意稽延，历年积岁。事久则要挟营求者愈多，狱淹则疾病死亡者益众”^{[15]卷93，李光地，请严定承审命案处分疏}。不知道要有多少人受到牵连而倾家荡产，并且失去生计。

所谓的“讳盗”，乃是府县官畏惧处分，因为一旦出现盗案，无论是否破获，都会有处分的。即便是可以规避处分，盗案破获成本也是府县官难以承受的。如清道光时江苏仪征知县梁恭辰，刚刚到任就遇上一起回空粮船被盗案，为了破案而募人“往返数千里重赏踩缉，赔累至二千余金”。终于缉获盗贼数人，却被按察使的委员“改盗为窃，窜易供词，具禀臬司”。梁知县则因失入人死罪之名，按律当发遣黑龙江当差。只得动用各种关系进行调停，将案件定性为“起意行窃，临时行强”，承认自己“原办情节太过”^{[24]卷2，仪征盗案}，才没有被处分。破获盗案也费力不讨好，也就无怪乎府县官们“讳盗”了。有强盗就要承担责任，窃贼则是府县自理案件，“是以穴墙胠箧，无地无之，非其甚者，多不具报。贼部酋豪，骑从出入，里中无敢忤视，不独官以为讳，即民亦以为讳”^{[15]卷20，周锡溥，复秦小岘廉使论吏弊书}。长此以往，地方社会治安堪忧。

朝廷考核重点的偏失，自然会影响府县官的行为，而他们对待考核的态度，直接关系到地方治理。府县官以钱谷刑名为施政重点，必然忽略社会赖以稳定的基础建设，“至其视教化之通塞，既无利于身家，复无碍于功名，则漠然无复留意者，十居八九矣”^{[15]卷93，李光地，请严定承审命案处分疏}。更有甚者，以钱谷刑名为生财之道，不能有效地担负起守土安民之责，却毁坏自然资源，逼迫人民走向反抗之路。那些根本没有把人民利益放在首位的府县官们，“于所治之民，或为人诬告人命，或为人诬攀为盗，明知其冤，乃加严刑逼取财物方免，以致卖人妻孥，破人家产而不顾，其视强盗以兵刃劫人而取财者，实异事同情也”^{[11]卷180，桂萼，修省十二事疏}。所作所为比强盗有过之而无不及，人民怨恨官府甚过怨恨盗贼，地方社会缺乏稳定的基础，不但增大维护社会治安的成本，社会经济也很难得到发展。

朱元璋认为：“农桑，衣食之本；学校，理道之原。”因此“令有司今后考课，必书农桑、学校之绩，违者降罚，民有不奉天时、负地利及师不教导、生徒惰学者皆论如律”^{[25]卷77，洪武五年十二月甲戌条}。此后的统治者也无不强调这一点，如宣德帝讲：“教养之道，农桑学校而已。农桑之业修，则民足于衣食而遂其生。学校之政举，则民习于礼义而全其性。如是足以为善治矣。”^{[26]卷26，宣德二年三月辛丑条}清康熙帝《上谕十六条》内有重农桑以足衣食，隆学校以端士习。乾隆帝也讲过“农桑为致治之本”，认为：“劝课农桑，临民者第一要务，实力行之。”^{[27]卷181，乾隆七年十二月乙卯}许多在野人士也认为：“农桑者衣食之本，生民之命，教化之源也，有国家者诚不可以缓。”^{[28]卷1，处士高巍上时事}在以农业为本的情况下，农桑是经济的根本，在倡导以孝治天下的情况下，学校教育则为教化的本源，故此统治者非常重视，将之纳入重点考核内容之中。

身为府县官，原本应该以农桑学校为工作重点，但农桑学校难以有明确的指标，故此“以农桑言之，方春州县下一文帖，里中回申文状而已，守令未尝亲点视种莳，次第旱涝预备之具也。以学校言之，廪膳生员，国家资之以取人才之地也，今各处师生缺员者多，纵使具员，守令亦鲜有以礼让之实，作其成器者”^{[11]卷8，叶伯巨，万言书}。府县官不能够身体力行，是很难以农桑、学校来考核他们的优劣的，所以“责之以兴水利劝农桑者，不屑为也。责之以积谷备荒者，不屑为也。至凡核户口，均赋役、除盗贼、抑豪强等事，皆不屑为也”。因为府县官太重视眼前利益，“乃惟巡按批问词状，或委勘事情，则禀其意而亟为之。虚实轻重，惟视彼所欲闻而报上耳，诬枉固不恤也”^{[11]卷136，胡世宁，守令定例疏}。他们一心把与上司的关系搞好，对于民生与教化这样具有长远意义的事情漠不关心，主要还是基于个人利益。

作为府县官，不是不知道在农业为本的社会里，“农桑者，天下之大命也。一夫不耕则民饥，一女不织则民寒。民饥民寒，强者为非而罹于法，弱者贫且死，自古为然”^{[15]卷37，周凯，劝襄民种桑说三则}。“课农桑，修学校，以养以教，自然不为盗贼，治其本也。”^{[15]卷85，蓝鼎元，论镇守南澳事宜书}在严格的考核制度下，府县官“政务殷繁，不能遍及”^{[15]卷36，张允随，劝农三策疏}，只能够“疲于查造登答。无暇课及农桑”^{[15]卷15，王安国，请省簿书以课农桑疏}。因为上司“止料理案牍，便为才具兼优矣，不问农桑教养也”^{[15]卷26，柴潮生，理财三策疏}。置国家安全与社会经济发展的根本于不顾，还有各种理由来为自己卸责，无非是为了自己的名与利。

明清府县官们也不是不做些实事，但他们做事时，非求其利，便求其名。从诸多地方志的《金石志》《艺文志》中可以看到许多碑文传记，多是某官倡修某事，除冠冕堂皇的虚语之外，就是为了歌功颂德，那些为官者无不将自己姓名镌刻其上，以期流芳百世。正如谢肇淛所讲：“余尝为人作志传矣，一事不备，必请益焉；一字未褒，必祈改焉；不得则私改之耳。尝预修郡志矣，达官之祖不入名贤不已也，达官之子孙不尽传其祖父不已也；至于广纳苞苴，田连阡陌，生负秽名，死污齿颊者，犹娓娓相嬲不置。或远布置以延誉，或强姻戚以祈求，或挟以必从之势，或示以必得之术。哀丐不已，请托行之；争辩不得，怒詈继焉。强者明掣其肘，弱者暗败其事。及夫成书之日，本来面目十不得其一二矣。嗟夫，郡乘若此，何有国史哉。”^{[29]卷13，事部一}祝允明被召修《广东通志》时，也不无感叹地说：“一涉予夺，爱恶纷起”，“以此事罹谤毁者至多”^{[30]卷13，上巡按陈公辞召修广省通志状}。从不放弃身前身后名的官僚们，做事多怀有个人动机，无怪乎陈懋仁在看到泉州《万安桥记》只有153字时，曾经感叹道：“可见古人不肯擅美如此。”^[31]卷上沈德符在谈到明代地方官立碑问题时说：“今世立碑之滥极矣！而‘去思’尤甚。凡长吏以善去者，俱得屃赑穹石，其词不过乡绅不情之誉，其人不过霸儒强醵之钱。而后至之官，又自为他日地，为之作序文，作募疏，以奖劝之。今建白满公车，无一语及此者。”^[32]579实际上明清都有“见任官辄自立碑”律规定：“凡见任官实无政迹，辄自立碑建祠者，杖一百。若遣人妄称己善，申请于上者，减一等。”在实际上却很少有人因此获罪，以至到了朝廷不究、上官不问的地步，致使建碑颂德之风越来越甚。即便是贪官污吏，也常常弄个脱靴的把戏以混淆视听。这正是：“世情真好笑呵呵，三栽赃私十万多。喜得西台参劾去，临行也脱一双靴。”^[22]255当然，有一些争功博名的府县官，把从各处搜刮的钱财拿出一部分，或根本就不拿钱，以劝捐募款的形式勒逼民间一些钱财，以急公好义为名集中一些民力，建造一些慈善场所，兴修一些水利设施，修筑一些道路桥梁，这些行为虽然有些也是试图为自己树碑立传，但在一定程度上造福于乡梓。

上有令焉下必有应，上有赏焉下必有争；虽然参加应争的人是出于各种目的，真假实伪各异，但毕竟是参加了应争。既然要应争，总会造成一定的声势。凡上方提倡而又有奖励和惩罚的事，府县官们不管出于什么目的，总是要予以关注。他们虽然是上急催而紧办，上不逼而缓办，但毕竟也是在办。既然办理，总会出现一些成效。如《明史·循吏传》所载百余名循吏，大多都办一些实事。诸如洪武时期宁国知府陈灌，“建学舍，延师，选俊秀子弟受业。访问疾苦，禁豪右兼并。创户帖以便稽民。帝取为式，颁行天下。伐石筑堤，作水门蓄泄，护濒江田，百姓咸赖”。济宁知府方克勤，“区田为九等，以差等征发，吏不得为奸，野以日辟。又立社学数百区，葺孔子庙堂，教化兴起”。汶上县知县史诚祖，在任29年，“土田增辟，户口繁滋，益编户十四里”。永乐时东阿知县贝秉彝，“凿渠，引入大清河，涸之，得沃壤数百顷，民食其利”。宣德时严州知府万观，“励学校，劝农桑，奏减织造，以银代丝税，民皆便之”。正统时南康知府翟溥福，“地滨鄱阳湖，舟遇风涛无所泊，为筑石堤百余丈，往来者便之”。寿昌知县范衷，“辟荒田二千六百亩，兴水利三百四十有六区”。这是“自明兴至洪、宣、正统间，民淳俗富，吏易为治”。即便是正统以后，也有不少这样的循吏。福山知县段坚，“刊布小学，俾士民讲诵。俗素陋，至是一变，村落皆有絃诵声”。黔阳知县陈钢，“县城当沅、湘合流，数决，坏庐舍。(陈)钢募人采石甃堤千余丈，水不为害。南山崖官道数里，径窄甚，行者多堕崖死。(陈)钢积薪烧山，沃以醯，拓径丈许，行者便之”。蓬州知州田铎，“建大小二十四桥，又凿三溪山以便行者”。绍兴知府汤绍恩，在海潮为患的情况下，修闸建堤，“三邑方数百里间无水患矣”。确山知县陈幼学，“积粟万二千石以备荒，垦莱田八百余顷，给贫民牛五百余头，核黄河退地百三十余顷以赋民。里妇不能纺者，授纺车八百余辆。置屋千二百余间，分处贫民。建公廨八十间，以居六曹吏，俾食宿其中。节公费六百余两，代正赋之无征者。栽桑榆诸树三万八千余株，开河渠百九十八道”^{[13]卷281，循吏传}。《清史稿·循吏传》也有不少办理实务的府县官，如康熙时上海知县辰旦，在吴淞江入海要口，“复广左右护堤，约水就道，十阅月而工成。不病役，不糜帑，邑人颂之”。浙江定海县知县缪燧，“筑塘岸以御咸蓄淡，修复塘碶百雨所，田日增辟”。河南汝阳县知县时临，“杨埠有支河，久淤，濬复其旧，民获灌溉之利”。云南昆明知县张瑾，“一年垦田千三百余亩，三年得万余亩”。江西瑞昌知县江皋，“县城近河，壖岸善崩，屡决改道，环城无隍，民病汲。(江)皋出俸金，率先效力，筑坚堤，濬壅塞。水复其故，形势益壮，民居遂蕃”。直隶蠡县知县高荫爵，“夏旱，蝗起，捕蝗尽。秋又大霖雨，河暴溢，率吏民冒风雨捍御，堤完而岁大熟，民乃安”。陕西宁羌知州刘棨，“为均田额，完逋赋，补栈道，修旅舍。安辑招徕，期年而庐舍萃集。山多槲叶，民未知蚕，遣人旋乡里，赍蚕种，募善蚕者教之，人习其利，名所织曰刘公绸”^{[33]卷4761，循史一}。雍正、乾隆之际，遵义知府陈瑿，“购历城山蚕种，兼以蚕师来，试育五年，而蚕大熟，获茧八百万，自是遵绸之名大著”。安徽庐江知县陈庆门，见“县民旧习，止知平畴种稻，高阜皆为弃壤。因市牛具，仿北方种植法，躬督垦辟，遂享其利”。直隶肃宁知县黄世发，“视民如家人，教以生计。坑硷荒地，令穿井耕种。绿城植桑柳树万株，凡水车、蚕箔、粪灌、纺绩，悉为经画。复辟护城废地，穿池种稻以导之”。河南彰德知府李渭，“漳河当孔道，旧设草桥于临漳，道回远，移于丰乐镇，行旅便之”。甘肃秦安知县牛运震，“惠农通商。暇则行视郊野，铸农具，教民耕耨。称贷贩褐户，不求其息。设陇川书院，日与诸生讲习，民始向学”。寿州知州郑基，“购蚕种，教民饲之，农桑并兴”。河南嵩县知县康基渊，“植桑教蚕，出丝甲于他邑。以无业之地，建社学三十二所”。山西垣曲知县言如泗，“城滨黄河，修石堤以捍水。亳河故有数渠，复于上游濬之，分以溉田，民称言公渠”。河南辉县知县周际华，“课民种桑四万株，教之育蚕，他树亦十五万株，于是邑有丝絮、材木之利”。直隶南乐知县茹敦和，“地多茅沙盐咸，教以土化之法，广植杂树”。山东范县知县吴焕彩，“清河水溢为灾，其岸左高右卑，因开五顷洼，以泻其东南；筑福金堤，以防其西北；岁得麦田四万亩”^{[33]卷477，循吏二}。嘉庆、道光以后，虽然政治日趋腐败，也还是有一些府县官以农桑学校为重。如中卫知县龚景瀚，“濬常乐、镇静诸渠，重修红柳沟环洞及减水各闸，溉田共三十万亩，民享其利”。江西南康知府狄尚絅，“蓼花池周五十里，受庐山九十九湾之水，北入湖，水门浅隘，尚絅疏濬之，积潦消泄，岁增收谷万石”。沂州知州李文耕，“沂郡产檞树，劝民兴蚕，建义仓备荒”。四川梁山知县刘衡，“相地修塘堰，以时蓄泄，为永久之计。捐田建屋，养孤贫，岁得谷数百石，上官下其法通省仿行”。广东潮阳知县吴均，“以滨海地咸卤，开渠以通溪水，筑堤六千余丈，淡水溉田，瘠土悉沃”。台湾凤山知县曹瑾，“淡水溪在县东南，由九曲塘穿池以引溪水，筑埤导圳。凡掘圳四万余丈，灌田三万亩，定启闭蓄泄之法，设圳长经理之”。直隶栾城知县桂超万，“濬洨河、金水河及城河，通沟洫，平道路，水涝无患”。江苏沛县知县云茂琦，“县地卑，多积潦，开濬沟洫，岁获屡丰”。直隶饶阳知县夏子龄，“濬老涧沟，上接安平境，下入献县之廉颇洼，以资宣泄。次年，水复至，畅流不为患。城西官道冲刷成河，建长桥五十丈，民便之”^{[33]卷478，循吏三}。遵化直隶州知州萧世本，“倡修运河堤，以免水患。疏潴龙河故道，开范家堤及石碑河、宣惠河、金沙岭下水道四十余里。皆藉赈兴工，民利赖之”。安徽庐州知府李炳涛，“府东施河口为冲途，冬涸，商船以数牛牵挽始行。时值旱灾，以工代赈，濬河深通，运赈者皆至，商民便之”。安徽定远知县朱根仁，“暇辄轻骑巡乡，劝民修复陂堰，十家治一井，田二顷辟一塘，旱不为灾”。四川夔州知府蒯德模，“筑保坎十三道，甃以方丈大石，层累而上。捐万金以倡其役，不二年遂成”。江苏海州知州林达泉，“土宜棉，设局教民纺绩，广植桐柏杂树于郭外锦屏山，所规画多及久远”。湖北广济知县方大湜，“筑盘塘石堤，下游数县皆免水患”。湖北房县知县陈豪，“募崇阳人教之植茶，咸赖其利”。浙江湖州知府杨荣绪，“葺学校，建考舍，修书院，建仓库，造桥梁，复育婴堂，百废具举”。陕西宜君知县涂官俊，“劝农桑，兴水利，成稻田数百亩。躬巡阡陌，与民絮语如家人”。陕西商州直隶州知州李素，“创筑石堤二百余丈，城门月堤十余丈，遂无水患。开州东隶花河山路三十余里、州西麻GFDED岭山路二十余里，行旅便之”。江苏镇江知府王仁堪，兴修水利，“皆以工代赈，东西百余里间，水利毕举”^{[33]卷479，循吏四}。明清五百余年，这样以务本为主的府县官员虽然不能够说是多数，还是有不少身体力行者，更何况农桑水利与经济发展有关。民富则国安，促进生产而发展经济，既有利于政治前程，也能够获得经济利益，即便是官贪一些，人民往往也会容忍。

府县的事务繁杂，事事均关乎府县官的命运(生命和官运)。一事不理，或者受其殃；一事不知，或者受其害；一事不明，或者受人欺；一事不周，或者败其成。反过来讲，一事办好，或者成其名；一事弄明，或者获其利；一事成就，或者升其官。同样的事在此府县可成人之美，在彼府县则害人之深。不同的人在处理相同的事时，其结果也会迥然不同。基于这种利害关系，府县官的施政侧重点必然是放在对自己有利的方面，以长补短，以巧补拙。在朝廷严密的法网之下，“奉行之吏习为故常，弥缝于课核之时，取办于期会之际，度其所指，然后图之”^{[34]卷1，励圣志}。府县官们的屈从、逐利、争名、避害、求全、苟容等心态在此表现得十分突出，而一些正直、清廉、严明、克己、守正、爱民、忘我的心态也在此显现出来，他们的所作所为也与地方治理息息相关。

国无重事而不知有所为，官无重务而不知有所事，根据当时的政治与经济形势，调整重点乃是必要的措置，若是顺应社会的发展，其效果也是明显的。在朝廷确定重点的情况下，府县官的施政也会以重点为转移，对地方社会经济发展起到一定的促进作用。如在战乱以后恢复生产、安抚流亡，以农桑为重点，不但发展经济，而且有利于社会稳定。在政局稳定的时候，致力于钱谷，有利于经济发展，而刑名则有利于社会稳定。在政局不稳的情况下，兴学重教，力兴教化，也能够起到安定人心的效用。在政治经济变革的时候，以稳定社会，发展经济为重点，虽然是基于王朝的政治经济利益，但在客观上也会促进地方社会经济的发展。

君主专制与官僚政治是君主专制政体的特色，存在自身难以解开的难题。在君主专制的政治环境下，无论是严刑峻法，还是姑息养奸，都不能够改变官僚政治的腐败，而弄虚作假则会使任何事情都难以落到实处。如朱元璋严惩贪污，强调官员应该有爱民实政，却没有革除虚文之弊。早在洪武九年(1376)，平遥训导叶伯巨上书就讲到：“今之守令以户口、钱粮、狱论为急务；至于农桑、学校，王政之本，乃视为虚文而置之。”对于王政之本，“守令不过具文案、备照刷而已。上官分部按临，亦但循习故常，依纸上照刷，未尝巡行点视也。兴废之实，上下视为虚文”^{[13]卷139，叶伯巨传}。因为上书涉及分藩诸王，朱元璋认为他离间骨肉，最终将叶伯巨下狱死，但也使朱元璋有所警觉，次年派遣监察御史巡按州县，谕之曰：“今汝等出巡天下，事有当言者须以实论列，勿事虚文，凡为治以安民为本，民安则国安，汝等当询民疾苦，廉察风俗，申明教化，处事之际，须据法守正，务得民情，惟专志以立功，勿要名以取誉。”^{[25]卷113，洪武十年六月是月条}要求他们崇实政而去虚文，却不能够废除文牍，所有事务都要造册上报，而朝觐考察，各种文册都必须携带，但文册如山，不但上司难以照刷，且容易弄虚作假。

明清时期各级官府虚应故事，虚文塞责的现象非常普遍，文书往来，鲜见实迹。下级“造送回答文册，亦多止是纸上虚文”^{[11]卷99，王宪，计处清军事宜}。上司也不认真核查，往往“置之高阁，不为虫鼠之所毁伤，则为奸吏之所费用”^{[11]卷100，李承勋，辽东据处残破边城疏略}。上司疲于检阅，而下级专在欺瞒，“惟今天下所造须知文册，止是空文，部院虽或行查，亦不过虚应故事”^{[11]卷289，陆粲，去积弊以振作人才疏}。即便是上司“竟日磨研，不过开吏胥一骗局”^{[11]卷185，霍韬，第三札}。吏胥之所以设骗局，在于弄虚作假，而上司督察下属也是专务虚而不务实，也难怪府县官们“剥下奉上，以希声誉。奔走趍承，以求荐举。征发期会，以完簿书。苟且草率，以逭罪责。其实心爱民，视官事如家事，视百姓如子弟者，实不多见”^{[11]卷325，张居正，请择有司蠲逋赋以安民疏}。这种务虚不务实的工作作风，对当时的吏治民生影响巨大。

首先，“大臣不肯任事，小官徒事虚文”^{[11]卷106，梁材，议处通惠河仓疏}。在这种情况下，即便是朝廷出台利国利民政策，也难以落到实处。“近者各处水旱荒灾，乞减租税，而有司多不准减。或准亦徒事虚文，使民不得受其实惠，以致穷困流徙者日益多。”^{[11]卷31，刘球，修省十事疏}救灾如救火，不能够稍缓须臾，而不任事而事虚文，势必拖延。比如说赈济灾荒，“府县九月、十月赈济，皆是虚文，而民饥死正在十一、十二两月，及至正月而差官发银始至，盖亦坐迟之病也”^{[11]卷162，林希元，荒政丛言疏}。对于这种急务尚且能够拖延数月不办，坐视饥民饿死，那些非急务则更容易推诿塞责。府县官的这种行为，不但影响社会经济的发展，还会增加社会不稳定因素，最终也无法实现地方治理。

其次，“上以套缚，下以套应，抵验只属虚文”^{[11]卷474，袁世振，盐法议一}。上有政策，下有对策，乃是府县官惯用的伎俩。他们当中不求有功、但求无过者，“沿习故套，搏美虚文，止图苟免一身，罔顾贻患来者”^{[11]卷301，高拱，虏众内附边患稍宁乞及时大修边政以永图治安疏}。那些不务实而务虚者，即便是知道地方利弊所在，也是“以虚文视之，则皆故套也”^{[15]卷28，陆陇其，论直隶兴除事宜书}。为了规避处分，推卸责任，“徒务虚文以为弥缝旦夕之计，不能为地方尽心爱民”^{[15]卷15，李之芳，请除无益条例疏}。更有甚者，与胥吏勾结在一起，“阳以虚文塞责，而阴挟其金钱”^{[15]卷20，侯方域，额吏胥}。借虚文以牟利，以故套而逃责，很少能够办实事，即便是办些实事，也难有实心，“于庸吏则责其有实事，有实事则虚文亦实”^{[15]卷20，沈起元，答南汝张观察书}。在这种情况下，府县官即便是在朝廷督促下有施政的重点，其目的也不在将实惠落实于民众，而是基于自身利益，也很难发挥治理的功效。

再次，“浮文常多，实惠殊少”^{[15]卷20，讷亲，请考核州县实政疏}。府县官任期有限，在严格的考核与奖惩制度下，不但难以久任，而且难以满任，故此更换频繁。“每见新官到任，骋材逞能，先出告示几张，嗣出词状几纸，矫说仁言，虚立清名。迨三五日后，本色立见，塗面丧心，大肆贪求”^{[22]卷97，恤民}。在虚文以塞责的情况下，贪污受贿，编织自己的政治关系网，“今则州县之中，锥刀之末，上尽取之，而大吏之诛求，尤苦不给，库藏罄乏，报以虚文。至于近年，天下无完库矣。即责令交代，亦不过应之以虚文”^{[23]卷15，丁忧交代}。府县官虚文以应上司，上司虚文以应君主，虚伪成为时尚，不重视实政则醉心于政绩工程，不但使官场风气更加败坏，而且使人民得不到任何实惠，欲求地方治理，无异缘木求鱼。

此外，“蒙上虐下，其弊百出”^[35]81。朝廷在明确府县官施政重点的情况下，也不是不关注具体施政情况，因为“事事求其实，使名不得以相冒。循乎其名，则其实亦不得以稍诬”^{[15]卷2，张海珊，送张少渊试礼部序}。统治者不是不明白，然而“簿书文移，上下所凭以为信者也。然今上之施于下者，非必其尽行也，以应故事而已。下之申于上者，亦非必其尽行也，以应故事而已，而徒使奸豪得借以为资，而成其所欲”^{[15]卷11，陆陇其，治法论}。各级官僚高坐堂上，未尝亲自办事，上司发下一纸文书就算是自己的政绩，根本就不管落实与否；下属申详文书弄虚作假，根本就没有将上司政令予以落实。统治者不能够了解真实的情况，往往会在错误的信息基础上，做出正确的决断，结果只能够使错误不断扩大，他们所期待的地方治理，在务虚不务实的欺瞒下，更加难以实现，而地方政治的败坏，自然导致统治基础不稳定，所造成的祸患及对社会的影响也是巨大的。

在君主专制中央集权制度下，统治者所制定的方针政策，在其高度关注的情况下，府县官施政也会以之为重点，将方针政策落到实处，也容易见到成效，地方能够实现有效治理。随着统治者关注重点的转移，府县官施政重点也会随之变化，而在官僚政治下的务虚不务实，不但重点难以落到实处，更会忽略社会治理的根本，“今之守令，有能招徕流亡者乎？有能开垦荒芜者乎？有能巡行阡陌者乎？有能教民树艺者乎？有能稽核户口者乎？有能均平赋税者乎？有能轻省徭役者乎？有能驱除盗贼者乎？有能抑制豪强者乎？有能禁戢衙蠹者乎？有能赈恤灾患者乎？有能救济孤寡者乎？有能修浚城池者乎？有能平治桥梁者乎？有能兴举学校者乎？”府州县官中的善者，“不过急赋敛，听狱讼，谨簿书而已。至于贪酷暴虐，朘膏血以肥己，昏庸罢软，纵虎狼而噬人，守令如此，百姓安所得生乎”^{[15]卷16，林起龙，严饬官箴疏}。在君主专制政体下，官员的成败荣辱皆取决于君主与上司的个人意志，而不是既定的规则程序，也就在很大程度促使府县官去谋取现实的利益，最终也不会实现地方的有效治理。