Pandemic and Its Control in the Ming Dynasty

明初制定的申报灾伤制度，“凡遇水旱灾伤，则蠲免租税，或遣官赈济。蝗蝻生发，则委官打捕，皆有其法” ^{[11]卷17，p117}。灾伤主要是指水旱蝗灾，并没有将疫病纳入灾伤范畴，实际上若是大疫病，还是可以申报的。如“南安府大庾、上犹、南康三县大疫”^{[12]卷74，p1360}，显然是地方官申报的。因为典制没有明确疫病属于灾伤，在一般的情况下，地方官往往不申报。如洪武十五年(1382)，旌表定远南河寨斡罗村卒裴皮铁妻李氏，裴皮铁因疫而死，李氏“停柩二年，昼夜哀临” ^{[12]卷144，p2271}。得了疫病而死，还能够停柩二年，既可见地方官对疫病不重视，也可以看到一般疫病，地方官是可以不申报的。

永乐年间，疫病纳入地方报灾范畴，从疫病报灾情况来看，应该是疫病死亡千人以上。如“江西广信府玉山、永丰二县，疫民死者千七百九十余口”^{[13]卷81，p1092}。“江西建昌、抚州及福建建宁、邵武等府，自五年至今年正月，疫人死七万八千四百余口”^{[13]卷83，p1114}，“广信府上饶县，疫民死者三千三百五十余户”^{[13]卷84，p1118}。福建“光泽、泰宁二县民，五年六年，疫死四千四百八十余户”^{[13]卷136，p1660}。“山东登州府宁海等州县，自正月至六月，男妇疫死六千一百余口” ^{[13]卷106，p1372}，“磁州、武安等县，民疫死者三千五十余户”^{[13]卷116，p1486}。“浙江宁波府鄞、慈溪、奉化、定海、象山五县疫，民男女死者九千一百余口。”^{[13]卷141，p1693}疫病灾害最严重的当属福建“建宁、邵武、延平三府，自永乐五年以来，屡大疫，民死亡十七万四千六百余口”^{[13]卷212，p2139}。从申报情况来看，多是巡按申报，也有府县官直接申报朝廷者。

疫病死亡千人以上才能够报灾，故此，一些地方申报灾伤的时候，顺便提出疫病问题。如宣德七年(1432)，思南府提出“近岁疫死者六十余户，粮额未除” ^{[14]卷86，p1989}。宣德九年，“直隶扬州府泰州，仪真、宝应二县，湖广永州府道州及永明县，衡州府桂阳州及临武、蓝山、衡山、酃四县，德安府云梦县，辰州府溆浦县，重庆府涪州，各奏今年夏秋旱，陂池湖泺皆固，田稼枯槁，民饥加以疫疠，死亡相继”^{[14]卷115，p2588}。都是在申报水旱灾时，顺便言及疫病。除了地方官申报之外，地方耆民也可以上言。如“江西宜黄县耆民李崇政等言，县民连年遭疫，死亡者多，官田重租，艰于征纳，乞如旧例，折纳土产苎布，以为民便”^{[14]卷110，p2483}。该县连年疫病，地方官没有申报，应该是死亡未达千人以上，该耆民也没有提出疫病治疗及救助的请求。

自宣德以后，大疫申报成为制度，属于卫所者由该卫都指挥使申报，属于府县者多由巡按申报，府县官逐渐失去直接奏闻的权力，特大疫病的申报也是特例。如正统五年(1440)，“湖广衡州府、宁远卫、桃州等六所大疫”^{[15]卷74，p1450}；正德十六年(1521)，“陕西庄浪等卫，夏旱不雨，至秋雨潦，瘟疫大行，军民死者二千五百余人”^{[16]卷6，p270}，这是都指挥使申报的。正统八年，“福州府古田县，自去冬十一月至今夏四月，境内疫疠，民男妇死者一千四百四十余口”^{[15]卷106，p2150}；景泰六年(1455)，“正月以来不雨，四月霜雪，瘟疫死者二千余人”；“苏州地震，并常、镇、松、江四府，瘟疫死者七万七千余人”^{[17]卷72，p5481}；成化十六年(1480)“琼山县人畜多疫死”^{[18]卷210，p3670}；都是巡按申报的。正统九年，浙江台州府黄岩县“自春徂夏，民间大疫，男妇死者九千八百六十九人”^{[15]卷120，p2417}；正统十三年，“江西建昌府新城县奏，去冬今春疫气大作，县民男女死者四千余人”^{[15]卷170，p3280}；景泰三年，“江西宜黄县大疫，民死者四千六百余人”^{[17]卷31，p4597}；是知县申报的。正统十年，“浙江宁波府疫，军民死者六千六百余人”^{[15]卷127，p2549}；景泰五年，“湖广衡州府奏，去冬至今春，雨雪连绵，兼以疫疠，本府所隶一州八县，人民死者一万八千七百四十七口”^{[17]卷60，p5270}；景泰七年，“广西桂林府疫，民男妇死者二万余人”^{[17]卷84，p5662}；都是知府申报的。

自正统以后，巡抚逐渐制度化，疫病申报也就成为巡抚的职责之一。如正统十三年(1448)，“淮安府海州等十一州县，连岁水涝蝗旱相仍，加以大疫，死亡者众，人民饥窘特甚”^{[15]卷167，p3235}；景泰五年，“去冬建昌府属县大疫，男妇死者八千余人”^{[17]卷56，p5177}；景泰七年，湖广黄梅县“今年春夏瘟疫大作，有一家死至三十九口，计三千四百余口；有全家灭绝者，计七百余户”^{[17]卷89，p5740}；都是巡抚申报的。作为地方最高军政长官，不仅仅是申报，还必须提出应对措施，在自己权力范围之内要奏报处置经过，不在自己期限范围之内者则要奏请朝廷核准。

朱元璋在进行统一战争中，就曾经派宦官传令、监军、观兵、阅视，即位以后，成为常态，其子孙继承之，遂成制度。从永乐开始，宦官开始全面参与军政事务，“盖明世宦官出使、专征、监军、分镇、刺臣民隐事诸大权，皆自永乐间始”^{[19]卷304，p7766}。到后来各地又派镇守中官，“镇守太监始于洪熙，遍设于正统，凡各省各镇无不有镇守太监，至嘉靖八年后始革”^{[19]卷74，p1822}。“省级最高权力机构从洪武中期开始到正德、嘉靖，经历了以下演变过程：都司、布司、按司‘三司’并立——镇守中官、镇守总兵、镇守文臣‘三堂’并立——巡抚都御史主持军务。”^[20]p264在这种情况下，镇守中官也有申报疫病的责任。如成化十二年(1476)，“福建镇守等官奏，延平府疫疠之余，盗复窃发”^{[18]卷149，p2728}。作为镇守中官，不但有奏报之责，还要与抚按官共同商议对策，当然他们之间也可以相互揭发检举，是相互制约的关系。

明代科道官都有监督百司的权力，在分工上，六科给事中侧重于行政监督，以提高百司衙门的办事效率；监察御史侧重于法纪监察，以整肃朝纲，澄清吏治。可以说监察触角无所不及，奏闻疫病之事，自然也在权限范围之内。如正统十年(1445)，“浙江绍兴、宁波、台州三府属县，自去冬以来，瘟疫大作，男妇死者三万四千余口”^{[15]卷131，p2606}；成化十三年，“福建、浙江，以至苏、松、淮、泗、蒙、毫，并河南，自去年至今，或疫疠流行，或水潮涨溢，或雨雪交加，民物被灾，尤为苦楚”^{[18]卷165，p2985}，都是科道官披露的，主要是对朝廷及地方官应对疫病的举措提出意见。

明代地方疫病从早期府县官以至于耆民都可以申报，到中期多由巡抚、巡按、镇守中官申报，府县官还能够履行申报之责，而耆民则完全不能够申报了。嘉靖以后，疫病基本上都由巡抚、巡按申报，府县官与耆民只有通过抚按，才能够将疫病奏报朝廷。因为没有明确规定，以至于权责不明，不但容易出现纷争，也使疫病不能够及时申报，直接影响到疫病防治。

朱元璋颁行《到任须知》，几乎包含地方所有事务，却没涉及疫病，可能疫病不是常态，但也不是没有应对措施。在朱元璋看来，“朕置民百户为里，一里之间有贫有富，凡遇婚姻、死丧、疾病、患难，富者助财，贫者助力，民岂有穷苦急迫之忧”^{[12]卷236，p3457}。各府州县“置惠民药局，府设提领，州县曰官医，凡军民之贫病者，给之医药”^{[12]卷53，p1040}。除了依靠地方官及基层组织之外，遇到大疫，还采取非常措施。如在营建中都时，军士多以疫死，朱元璋便令都督府“速遣官具医药往视之，病甚者官给舟车送还其家，仍沿途给医治疗”^{[12]卷75，p1383}。出现大疫，按照灾伤申报规定，“所在官司，踏勘明白，具实奏闻，仍申合干上司转达户部，立案具奏，差官前往灾所覆踏是实”^{[11]卷17，p117}。经过踏勘，户部奏闻请旨，皇帝根据情况确定具体应对措施。

在洪武之制基础上，后世皇帝往往根据情况，派遣钦差前往督促与主持疫病防治。如永乐六年(1408)，户部奏启江西、福建发生大疫，死亡近八万人，当时监国的皇太子朱高炽即“遣人巡视灾疠之处，令有司加意赈恤”^{[13]卷83，p1114}。永乐十二年，湖广武昌等府发生疫病，“命户部遣人抚视”^{[13]卷149，p1744}。正统十年(1445)，浙江绍兴、宁波、台州三府属县发生瘟疫，死亡超过三万人，“命户部即遣人驰令布、按二司官”^{[15]卷131，p2607}，加意存恤赈给。嘉靖三年(1524)，凤阳诸郡县发生瘟疫，钦派南京兵部右侍郎席书前去赈恤，“所全活百万余人”^{[16]卷41，p1042}。自嘉靖以后，除了京城发生疫病特派钦差之外，基本上不再派钦差外出，疫病防治则委之抚按官。

因为疫病防治责成抚按官，他们提出的办法，皇帝一般都予以批准。如永乐九年，河南磁州、武安等县发生疫病，巡按提出因疫病而死，“荒芜田土千三十八顷有奇，请除其税”^{[13]卷116，p1480}；永乐十一年，福建光泽、泰宁二县疫病生发，巡按提出“盐粮二千四百一十四石无征”^{[13]卷136，p1660}；永乐十七年，福建建宁、邵武、延平三府大疫，巡按“核实其徭赋及卫勾补军役，俱未豁除”^{[13]卷212，p2139}，请予以蠲免。正统十年，延绥地区发生疫病，巡抚提出“凡十六处各设医一人，随营治疗，并支给官钱，措置药饵”^{[15]卷129，p2568}；正统十三年，淮安府海州等十一州县发生大疫，巡抚提出“淮安府仓粮数少支用不敷”^{[15]卷167，p3235}，特拨帑银以救助；景泰五年(1454)，淮徐以北发生大疫，巡抚奏请“将被灾极甚之处今年该征钱粮俱为除免”^{[17]卷58，p5232}；成化十三年(1477)，湖广因“去岁夏秋亢旱，田禾损伤，人染疫疠，死者甚众”，巡抚提出“暂免上年拖欠税粮”^{[18]卷165，p2994}；成化十四年(1478)，浙江宁波、绍兴、台州等府灾疫流行，巡按提出“暂停收买花木”^{[18]卷176，p3184}；弘治六年(1493)，因北直隶六府“水旱虫疫，连岁相仍”，巡抚提出按《救荒事例》纳银米给授官吏，“请暂赐施行，俟麦熟停止”^{[21]卷83，p1559}。嘉靖四十四年(1565)，真定、保定府发生疫病，巡按提出“远年逋负钱粮，请悉行停免”^{[16]卷551，p8879}。河南卫辉府获嘉县，“自万历七年以来，灾沴频仍，瘟疫盛作，人户逃亡过半”，巡抚提出将该县钱粮“尽行除豁，并蠲其已前积逋”^{[22]卷262，p4848}。凡此都得到皇帝听之，照请施行，使抚按官得以从容应对。

出现疫病，抚按官除向朝廷提出申请之外，还必须有具体应对措施。如永乐九年(1411)，陕西发生大疫，巡按提出“宜令各布政司、府、州、县，储积善药，官府所无者，支价收买，遇军民有病，官给医药”^{[13]卷117，p1491}。正统八年(1443)，福州府古田县出现疫疠，死亡1 440余口，巡按“令有司葬瘗及设法拯救”^{[15]卷106，p2150}。景泰七年(1456)，湖广黄梅县瘟疫大作，巡抚将“死亡者已令里老新邻人等掩埋，缺食者设法劝借赈恤”^{[17]卷89，p5740}。在辖区内能够自行处置，抚按官可以调剂所属，调拨一些钱物，责令府县官尽力救助。

朝廷的应对策略，除了抚按等官提出救助方案之外，科道官的建议往往也会被采纳。如成化十三年，“广西、福建、江西、河南，水旱频仍，瘟疫大作，饿莩盈途，流逋载道”。给事中提出减免逋负，“严督司、府、州、县、卫、所加意存恤”^{[18]卷163，p2971}；监察御史则提出皇帝要修德业，中央部院寺监等衙门中“才德不称，妨废政务者”，应该“罢黜一二，以谢天意”，并且严加考核，使“人知劝惩”^{[18]卷165，p2985}；万历十五年(1587)，因为疫疠流行，给事中提出“罢营缮不急之工”，“陛下加意修省以图实政”^{[22]卷124，p2308}；“皇上慎起居以防嗜欲，御讲筵以资启沃，减内庭光禄之供，省东南织造之烦，勤召对之典，下求言之诏”^{[22]卷186，p3473}。科道官职司监察，虽缺少疫病防治的实际工作经验，所提出救助方案很少涉及具体操作，却也能够影响到朝廷决策。如弘治六年(1493)，因永定河工程用工役甚多，给事中因为“久旱炎蒸，万一疫气流行，死亡必众”，进而提出“命科道官各一员，亟临役所，分巡访缉，可少缓者姑俟秋成，所当急者并力兴举，仍措置药饵以防疫疠”^{[21]卷75，p1410}，最终付诸施行，有利于疫病防治。再如万历十年，“瘟疫盛行，营军死者众”，给事中提出赈恤，朝廷“发太仆寺子粒银三千两于戎政府给贫军”，使“病故者咸得人沾二两”^{[22]卷124，p2311}，故此称为“盛惠”。

在疫疠流行的情况下，抚按官提出处置办法之后，除皇帝直接下令之外，都要由户部议定奏闻请旨。如成化十七年(1481)，户部会议漕运并巡抚官所奏事宜时，针对疫病防治提出“天下郡县皆设惠民药局以济贫病，至于边军，尤宜加恤。今陕西、甘肃等十余卫所，医药俱缺，疾疫无所疗治，请敕所司各立医学一所，选精通医术者，教军余子弟习业”^{[18]卷220，p3805}。嘉靖三年(1524)，庐、凤、淮、扬四府，滁、和、徐三州，“疫之死者十之二三”，户部提出“谕天下有司，先招来逃亡，给之牛种，令其复业。其绝户荒田，则召人佃种而宽其徭赋”^{[16]卷40，p1012}。户部多以确保朝廷赋税为前提，不愿意动用朝廷府库钱财，多是皇帝直接下令救济。正统十二年(1447)，“免浙江宁波府象山县疫死人户秋粮一百八十四石有奇”^{[15]卷155，p3031}；天顺元年(1457)，“山东诸郡人民饥疫，已发内帑银赈济，有司奏报不敷，命再发银三万两赈济”^{[15]卷278，p5962}；弘治十年(1497)，山东蓬莱、黄县，“瘟死之家量给之，其死亡尽绝及贫不能葬者，给以掩埋之费”^{[21]卷129，p2278}。凡此，都是皇帝直接下令，免赋税则减少朝廷收入，出内帑则动用皇帝内库银两，一般疫病赈恤没有此例。

每逢大疫发生，皇帝及百官除了要修省之外，在医学并不发达的当时，祭祀神灵以驱疫，也是朝廷经常采用的手段。如正统十年，因为浙江台州、宁波、绍兴，陕西西安发生瘟疫，朝廷特遣大臣“祭南镇会稽山之神”“西岳华山之神，西镇吴山之神”“赍香币灵以庇民物也”^{[15]卷130，p2581}；正统十一年，甘州等地发生疾疫，派遣大臣“祭西岳华山、西镇吴山之神”“甘肃境内山川之神”^{[15]卷148，p2907}；天顺五年，陕西瘟疫大行，“遣官致祭境内西岳等神”^{[15]卷327，p6744}；成化七年(1471)，顺天府灾疫流行，“祭告山川等神”^{[18]卷90，p1752}；成化十二年，福建出现疫病，“祭其境内山川等神，以弭灾疫”^{[18]卷149，p2725}。祭祀神灵驱逐疫疠是朝廷的责任，也是地方官的责任，有时还请僧道做法驱逐。如万历二十八年(1600)，因为疫疠流行，阁臣沈一贯请令张真人行醮，“谨拟圣谕一道参进”^{[22]卷348，p6505}。这种看似愚昧的事情，在当时却被认为是驱疫良方。至少在客观上能够起到安抚人心、稳定社会的效用，因此每逢疫病流行，祭祀神灵与请方士驱疫疠，乃是常行制度。

明代两京人口不断增多，卫生条件也逐渐恶化，疫病频发。“京师住宅既逼窄无余地，市上又多粪秽，五方之人繁嚣杂处，又多蝇蚋，每至炎暑几不聊生，稍霖雨即有浸灌之患，故疟痢、瘟疫，相仍不绝”^{[23]卷2，p26}。再加上每遇灾荒之年，四处流民涌入，疫病容易流传。两京多次大规模疫病生发，引起统治者的关注。

成化七年(1471)，“京城饥民疫死者多”，顺天府尹提出：“乞于户部借粮赈济，责令本坊火甲瘗其死者，本府官仍择日斋戒，诣城隍庙祈禳灾疠”^{[18]卷91，p1759}。成化帝在允其请之后，特下诏云：“顺天府、五城兵马司，于京城崇文、宣武、安定、东直、西直、阜城六门郭外各置漏泽园一所，收瘗遗尸。仍命通州、临清沿河有遗胔暴露者，巡河御史一体掩藏之”^{[18]卷91，p1761}。这是在旱灾之后，掩埋无主尸体，在一定程度上可以抑制疫病蔓延，却忽略医治的作用。

嘉靖二年(1523)，“南京大疫，军民死者甚众”，刚刚即位不久的嘉靖帝，也只是“命抚按有司加意优恤”^{[16]卷29，p783}。朝廷并没有什么举措，只是让当地官员自行处置。应天府通判吕言受命赈济流民，因疫病流行，其“亲给食饮不少避，流民存活十三，然自是君病矣”^{[24]卷75，p3228}。可见当时主要是赈饥，连赈济官员都染上瘟疫，是没有将疫病防治纳入优恤范畴。嘉靖二十一年，北京疫疠流行，“都城内外之民，僵仆相继”。礼部左侍郎孙承恩，“乞命大医院及顺天府惠民药局，依按方术预备药饵，于都民辐辏之处，招谕散给”。此请得到嘉靖帝批准，一方面“令太医院差官顺天府，措药物设法给惠”^{[16]卷261，p5199}；一方面“亲检方书，制为济疫小饮子方，颁下所司，遵用济民，仍用礼部刊行”^{[16]卷261，p5204}。嘉靖帝的所作所为，也开疫疠朝廷施药的先例，自此以后，只要是京城出现疫疠，“施药于朝天门外，以溥济群生”^{[16]卷294，p5628}，也就成为常例。

嘉靖三十三年，北京城内外又爆发大疫，死亡者充斥道路。嘉靖帝“令太医院发药，户部同锦衣卫官以米五千石煮粥疗济，用副朕好生之意。死者官给席藁，令所在居民收瘗之”。乃是施药与赈济、收葬并行，“贫民全活甚众，远方闻者争来就食”^{[16]卷409，p7133}。应该说在朝廷主导下的施药与赈济取得较好的效果，但也存在许多问题。如嘉靖四十二年，京师附近“天灾流行，民多病疫。上命内使同太医院官施药饵于九门外，以疗济贫民。又命礼部官往来巡察，务使恩意及下。上亲为制方，名如意饮。每药一剂，盛以锦囊，益以嘉靖钱十文，为煎药之费。其悯念穷愁，仁慈恳恻，周悉如此。所费亦复万计，不之惜也”^{[25]卷5，p99}。这样的花费，实际上并没有收到控制疫病的效果，故此嘉靖帝认为：“朕闻汤药不对证，且饥馁之赐反伤生，又给米时，贫弱者无济，有力者滥与，违上行私，甚失朕意，是执事者之过也”。不管有病无病，均发给汤药，取得者要囊中之钱，并非食囊中之药，而远近听闻京城施药赈济，“络绎而来，恩泽难继，群聚日久，蒸为疫疠”^{[16]卷495，p8205}。反而使疫病传染加剧，虽然采取在近京要路设卡施药赈济，要地方抚按有司招集安抚，减少京城压力，但也很难收到实效，以至于疫病迟迟不退去，也就无怪首辅徐阶讲：“往年施药施粥，民多不蒙实惠”。嘉靖帝也不无感叹地说：“汝谓施济二项，俱伤君恩，增民病，反害无用焉，是枉费一番心耳”^{[16]卷542，p8768}。即便是如此，施药施粥在一定程度上起到医治疫病、安抚民心的效用，也成为抗疫的常例，后世及地方均可以仿照实行。万历十年(1582)，顺天府“疫疠盛行，人死甚众”，首辅张居正“止将施药、赈灾二事下礼部”^{[22]卷123，p2297}，则是按例施行。

万历十五年，京城内外疫病盛行，首辅申时行等提议让“太医院多发药材，精选医官，分扎于京城内外，给药病人，以广好生之德”^{[22]卷186，p3474}。万历帝同意，并“仍照嘉靖年间例，每家量给与银钱一次”^{[22]卷186，p3475}。太医院分派医生在五城诊视给药，较嘉靖时普遍施药有所进步，能够有针对性地治疗，有病者之家才能够得到救助，“仍每家给与银六分钱十文，俱于房号内太仓动支，仍令五城御史给散，不许兵番人等作弊，及无病平人混冒重支”^{[22]卷186，p3479}。施药赈济持续进行半个月，共计太医院医治病人109 590名，用药14 668.8斤；兵马司给散银641.94两，钱106 990文，受惠患病人口10 699名，最终“疫渐消减，人遂安宁”^{[22]卷187，p3508}。因为治疗与施药并行收到效果，科道官“奏复药局以救荒疫”^{[22]卷188，p3526}，也开始付诸实施，已经荒废的各地方惠民药局，逐渐恢复，有利于各地疫病的防治。

君主专制政体下的权力和义务分配原则是：下级服从上级，地方服从中央，最后一切听命于君主，否则便有违君命和乖上之罪。官僚在君主面前，处于被管理被驱策的地位，绝对不能按照自己的意图或根据客观条件来运用自己的治理权。疫病防治依赖于君主，若是触动君主个人利益，施药与赈济也不能够落到实处。万历二十八年，给事中提出“畿辅荒疫，乞垂宽恤，弛额外之征”^{[22]卷348，p6509}；保定巡抚提出“畿内荒疫旱蝗，相继为虐，乞敕尽罢矿税”^{[22]卷349，p6652}；都没有得到允许，因为这些措施影响到皇帝及朝廷的收入。在这种情况下，连正常的救助都难以付诸实施。如万历四十年，在畿辅连年水旱疫疠的情况下，给事中提出招抚流移，“现在都城内外饥者病者，付民部哺且疗之费，不过银米各数万，全生灵之命，回天地之心，收既散之民，消意外之衅”^{[22]卷493，p9281}。最终因为没有得到皇帝的批准，连常例都不能够付诸实行，则可见依赖君主恩惠的疫病救助，其本身就缺乏稳定性。

据《明史》记载，自永乐六年至崇祯十六年(1408—1643)，共计发生疾疫26起。这是影响巨大的，死亡人数在四千人以上的疾疫次数，实际上疾疫死亡千人以上者更多。如《明史》没有记载弘治年间疾疫，而据《实录》所载：“四川叙州府自春以来，民间大疫死者三千余人”^{[21]卷91，p1678}；“四川瘟疫盛行，长宁等县病死男妇三千余人”^{[21]卷92，p1691}；“江西建昌等府，人多瘟疫”^{[21]卷118，p2129}；广西融县“疫瘴遍及厢乡，甚至一家全无动炊者”^{[21]卷178，p3277}；“云南平夷卫顺宁府大疫”^{[21]卷189，p3489}；江西“大庾县大疫”^{[21]卷197，p3651}。《明史》所记：“正德元年六月，湖广平溪、清凉、镇远、偏桥四卫大疫，死者甚众。靖州诸处自七月至十二月大疫，建宁、邵武自八月始亦大疫。十二年十月，泉州大疫。”^{[19]卷28，p443}这里仅仅讲两次大疫，而“广西、桂林等府，兴安、灌阳、洛容县，疫大作，民多死亡”^{[26]卷17，p510}；“辽东定辽左等二十五卫大疫，死者八千一百余人，牲畜亦数万”^{[26]卷78，p1713}。地方志中所记载的疫病更多，如嘉靖四十一年(1562)，“泉州郡城大疫，人死十之七，市肆寺观，尸相枕藉，有阖户无一人存者。市门俱闭，至无敢出”^{[27]卷73，p582}。《闽书》记载福建各府县称之为“大疫”的疫病就有163次之多，大多数是《明史》及《实录》所缺载者，也可见在偌大的帝国之内，局部地区疫病几乎是每年都有。在大疫才能够申报的情况下，诸多疫病还是要地方官凭藉自身力量进行处置。

《朝鲜经国典》虽然法本《周礼》，但所述制度多与明王朝有关。如惠民典药局设置，“官给药价五升、布六千匹，修备药物。凡有疾病者，持斗米匹布至，则随所求而得之。又营子利，十取其一，期至无穷，俾贫民免疾痛之苦，而济夭札之厄”^[28]p49。这里所讲，应该是明初惠民药局运行方式，可补中国记载之不足。明代惠民药局设置比较普遍，每州县有一、二所，经费由常平仓支出，有利于疫病防治。如万历十五年(1587)，北京城内再度流行大疫，“小民无钱可备医药”，万历帝即令惠民药局“多发药料，分投诊视施给”^{[22]卷186，p3475}。查阅众多地方志，很少将惠民药局列入建置之内，而医官往往阙如，则可见各级地方官府对惠民药局建设不太重视，明代中叶以后，大多数州县已经不复存在，一旦出现疫病，也只有地方官、缙绅与民众实行自救了。

地方官自救，在疫病达到申报标准的情况下，可以向朝廷与上司申报疫情，申请特别救助；没有达到申报标准，则要地方官在自己权限范围内实施救助，不同级别所采取手段也不同。

钦差大员权威所在，影响力大，能够调动的资源较多，面对疫情能够及时处置。如永乐时，虞谦督运皇木，“会夏暑疫，役者多病”，他认为是人员密集的缘故，“遽命散处之，病者悉起”^{[24]卷68，p2956}。正德十六年(1521)，正德帝南巡回銮，所役丁夫数十万，以至于“饥饿疫病死者枕藉”，随驾内阁大学士梁储，即“令有司散遣之，民得苏息，不及于乱”^{[24]卷15，p511}。同年，都水主事管徐州洪事李香，在“荒疫频仍，人将相食”的情况下，“多方措籴，又劝谕富民周潭等出粟鬻粥，赈活内外饥民，又措银买药剉置衙前井中，令人得自汲，疫者以愈。其死而无归者，又措银买民间无碍地安瘗之，各碑识其上”^{[24]卷68，p2972}，也就有效控制疫病。嘉靖十六年(1537)，工部都水司主事治徐州洪事戴鳌，在岁大饥，饿殍盈野的情况下，及时召集洪夫掩埋尸体，“逾月四方大疫，而徐独免”^{[24]卷51，p2185}，乃是预防在先。

明代省级官员主要是抚、按及都、布、按三司，“唯巡抚得以便宜从事”^{[19]卷159，p4352}。抚按官可以指挥全省，面对疫情，使用便宜权，效果也明显。如永乐时，“西安大疫，民间比屋不能兴”，陕西巡按魏源“督有司具医药往疗，全活者甚多”^{[23]卷44，p1823}。弘治二年(1489)，四川大饥，流民涌入会府，巡抚谢士元“为广室于城内十余区，为粥以食之，而勤涤其秽以防疫，饮病者以药，葬死者以丛冢于东郭外，给归者以符，使得传食”，经此规划，“所亲活数万人，全蜀以安”^{[24]卷60，p2565}。正德十四年，应天巡抚李充嗣“因郡邑饥疫相仍，乃书苏东坡圣散子方并前方，拯民饥疫，全活甚众”^{[29]卷4，p135}。嘉靖时，“长夏，蓟州、遵化大疫，疫者不肯服药，得冰则汗出而解，民同取冰于百里之外，大如斗者，比还如茧，公(顺永蓟州巡抚党以平)为凿窖藏冰，更教之医药，饥者赈之，死者埋之，境内清谧”^{[24]卷55，p2343}。嘉靖九年(1530)，北直隶发生大疫，“巡按御史蒋阳施方药济之”^{[30]卷9，p451}。当倭寇侵扰松江，避难者数万人涌入府城，苏松巡按周如斗，以“地狭民众，疾疫时兴，人给糜与药，众赖以安”^{[24]卷62，p2671}。万历三十八年(1610)，山西发生大疫，巡抚魏允贞“遣医施药救之”^{[31]卷16，p448}。除了抚按官之外，省级其他官员也参与抗疫。如天顺元年(1457)，山东“饥道殣相望，熏蒸成大疫”，参政刘璋在同官五死其三的情况下，“水争蛟龙，陆走埃氛，穷僻邑以至倒瘐，劝分药病而掩骼，心力俱尽，民全活为多”^{[24]卷50，p2093}。隆庆时，云南疫疠大作，左参政李渭“则为药与糜食，贫民所活无算，死无椑者，官给之，至八百有奇”^{[24]卷102，p4576}。天启三年(1623)，因为盛暑，治理河道“夫役疾疫传染，死亡枕藉”，河南副使职专河务宋勋“市药遍饮之，所全活甚众”^{[24]卷25，p1072}。凡此，都是在职权之内的处置，大多数没有预算与拨款，乃是采取自筹，或是动用地方无碍官项。

府州县正官，身为“正堂”，号称“民之父母”，疫病防治责无旁贷，在得不到朝廷与上司财政支持的情况下，也只能够尽其所能。如宣德时，河南府大疫，知府李骥“捐俸市药贮之厅事，遇民有疾即与之，赖全活者众”^{[24]卷93，p4032}。成化年间，枣强知县史英“出俸买药以疗瘟疫者，盖千有余人”^{[24]卷92，p4020}。成化元年(1465)，高州知府孔镛，以“附郭多暴骸，民以疫死，复为义冢瘗焉”^{[19]卷172，p4600}。成化七年，直隶真定府夏秋瘟疟交作，知府田济“遂施药以疗，疾苦死无依及尸暴露者，给棺瘗之”^{[24]卷82，p3466}。成化十六年，临城知县章忱“乡鄙旧无医药，辄事祷禳，坐以待毙，因痢疫代作，为检方书，修药饵施之，且谕以医祷缓急，所全活者不可胜计”^{[24]卷82，p3476}。弘治元年(1488)，直隶太平府知府徐节，在大疫之时，“悉心医疗，全活甚众”^{[26]卷140，p2772}；河南卫辉知府张咨，因大疫死者甚多，“度城东隙地为义冢瘗之”^{[24]卷104，p4686}。弘治十七年，衡州知府刘琼，在疫作时，“下车祷神修祀，施药赈食，孜孜若不及，民赖以存”^{[24]卷29，p1202}。正德二年(1507)，庐州知府杨璲，在大疫时，“遍给医药活之”^{[24]卷102，p4571}。正德十二年，饶阳县知县仇相，本县“间有疫疠死者，给板作为棺椁，命虆梩掩之，野无暴骨”^{[24]卷87，p3767}。嘉靖年间，直隶巨鹿县大疫，知县阎光祖“捐俸备药饵，全活甚众”^{[32]卷69，p677}。灵璧县饥疫，知县王仪“散仓粟设糜以饲疫者，全活甚众”^{[32]卷74，p812}。万历九年(1581)，山西交城县春夏大疫，“知县吴腾龙集医，设惠民局施药治之”^{[33]卷1，p209}。万历二十六年，河南项城县在大饥之后发生大疫，知县王钦诰“捐金五百两买药，委医官徐论疗治，活贫民刘志强等七百二十余名”^{[34]卷31，p2339}。万历四十三年，泉州知府蔡善继在疫疠大作时，“多方劝赈，施药施钱，全活甚众”^{[35]卷30，p443}。万历四十四年，山东福山县大疫，知县宋大奎“以药材施济，病人全活甚众”^{[36]卷1，p403}。崇祯时，北直隶蠡县饥疫，知县姚汝明“宽徭缓赋，给槥掩骼”^{[32]卷68，p660}。崇祯十三年(1640)，宣城县大疫，知县梁应奇“广设医药以起病者”^{[37]卷36，p879}。崇祯十四年，北直隶清河县大疫，积尸枕藉，“知县蔡际皞，设局医药，施棺收瘗”^{[38]卷17，p1181}。除了府州县正官之外，佐贰官也时常参与疫病防治。如永乐时，汀州府通判李铨，因本府疫疾大作，“具医药给以饘粥，又为祷于神，病者皆愈，民歌颂之”^{[24]卷100，p4479}。嘉靖时，数以万计的百姓因避倭寇，涌入松江府城，“民众壅污蒸染，因大疫”；松江府推官吴时来“四启水关，便输薪谷者，因其归舟以秽滞出之，又多置药饵，躬行视疗疫”^{[24]卷83，p3616}，进而使疫病不至于蔓延。万历十一年，湖州府同知王懋，因“大疫，为设医药，所全活甚众”^{[24]卷47，p1978}。从上述府州县官疫病防治事例来看，个人捐俸、劝捐与动用无碍官银并举。向上司提出申请，多少也可以得到一些资助，或者是减免赋役，但很难展开全面防治。

地方疫病防治，王公大臣、缙绅、义民也时常参与。如成化八年，“频年瘟疫流行，死者甚众”，灵丘王朱逊烇因尤精于医，便“遣医载药，遍诣乡村治之，给至三万余贴，遇井亦投以避瘟等丹，使饮水者不染患，全活者难以数计”^{[24]卷1，p39}。成化十八年，平江伯陈锐，在“淮郡疫疠大行，死者相枕”时，“乃召富人，募得银数千两，贮之有司，命医分投诊视给药”^{[24]卷9，p295}。弘治七年，益王朱厚烨在疠疫发生时，“遍施药饵，全活无算”^{[24]卷2，p88}。缙绅参与救助更加普遍，如正德时，致仕官员王绍，在岁大疫时，“捐俸、输粟、顾医，存活者十之七”^{[24]卷71，p3086}。万历时，致仕官员李先芳，在岁疫时，“所施药而疗者四百五十人，贫不能收所施槥而掩者几六十人”^{[24]卷77，p3263}。万历十六年(1588)，致仕云南布政使陈善，因钱塘“民病疫，施方药，给槥具，冬月施絮衣，掩骼埋胔不可数计”^{[24]卷102，p4569}。在朝廷旌表，地方官劝捐下，义民自觉与不自觉地参与疫病防治。如洪武时，生员萧岐“尤不信鬼神邪怪之事，乡邻有疫疠，无惮，昏暮赴救之”^{[24]卷94，p4141}。永乐时，里中大疫生发，余汝弼兄弟四人“日煮粥遍食之，死者为埋瘗之”^{[24]卷51，p2169}。永乐四年(1406)，因伐木之役，役夫们“既饮食不时，疲于道路，加以隆暑郁蒸，病者、死者扶踣相望”，商人萧中“乃大出汤药，分遣所亲，多方救济，役夫赖以全活者甚众”^{[24]卷62，p2692}。成化时，淮南居士毕德，“设义学清平坊以教贫家子弟，施药饵圆明寺以疗人疾疫，婚无以娶者钱帛之，死无以敛者棺衾之”^{[24]卷113，p4991}。正德时，汀州府兵燹之后发生疾疫，士绅舒经“竭资赈恤，人多德之”^{[39]卷32，p358}。地方志类似的记载更多，亦可见义民在官府引导与督促下，在地方自救过程中发挥重要作用。

总体来看，地方各级官员不太重视疫病的防治，这与明初制度设计有关。朱元璋颁行《到任须知》列举地方官应办理三十一款事务，号称是“为官之机要”^①，疫病并没有在列。对于疫病的防治，全凭地方官的良心，即便是大范围的感染，地方官也只是按例申报，上下多是敷衍。如福建巡按张淑上疏言，福州府古田县，“疫疠民男妇死者一千四百四十余口，已令有司葬瘗及设法拯救”^{[15]卷106，p2150}，得到皇帝认可，便算是尽责了。嘉靖四年(1525)，山东登州府“民以疫死者四千一百二十八人”，山东巡抚王尧上闻，也只不过“下所司”^{[16]卷59，p1402}，按例实行，不可能有什么对策。即便是地方官提出对策，朝廷仅仅表示赞同，也不会予以实际支援。如陕西总制唐龙议上赈济事宜十四款，其“给医药”款内讲：“官为置买药物，属善医者分乡设局，以疗饥疫之民”。对于这些提议，嘉靖帝也不过是“谕以督率所属，著实举行”^{[16]卷133，p3157}，其经费当然也要地方自理了。既然朝廷没有资助，地方官也就可以推卸责任了。如“黎平大疫，二月城内死六百人，兴黄、新龙之间十室九死”，贵州巡抚郭子章一句“臣不能药”^{[22]卷374，p7022}，便把责任推得一干二净。身为督抚尚且如此，府州县官更可以漠视了，疫病很难得到有效防治。

① 其31条目录依次是：祀神、恤孤、狱囚、田粮、制书榜文、吏典、吏典不许那移、承行事务、印信衙门、仓库、所属仓场库务、系官头匹、会计粮储、各色课程、鱼湖、金银场、窑治、盐场、公廨、系官房屋、书生员数、耆宿、孝子顺孙义夫节妇、官户、境内儒者、起灭词讼、好闲不务生理、祗禁弓兵、犯法官吏、犯法民户、警迹人。

疫病一直与人类共存，特别是传染性疫病，因为蔓延快，致死率高，更容易造成社会恐慌。从众多史料记载来看，明代大规模疫病频发，局部疫病几乎每年都有。在这种情况下，上自朝廷，下至百姓都会予以重视，疫病的防治不但形成了制度，也改变人们的生活习惯，其经验教训值得予以研究与总结。

第一，朝野均知道疫病的危害，却不能够给予足够重视，缺少防范意识。在统治者看来，疫病属于天灾。如正统帝《城隍庙御制碑文》讲：“疾疫生于下，有非人所能御”^{[15]卷160，p3110}，只有祈祷城隍神保佑。许多官僚认识到：“疫疠时作，人情大扰”^{[40]卷437，p4783}，所提出的建议则重在安抚。如嘉靖初，南京大理寺左评事林希元曾经上《荒政丛言疏》，罗列救荒得人、审户之“二难”，赈米、赈钱、转贷之“三便”，垂死贫民急饘粥、疾病贫民急医药、病起贫民急汤米、既死贫民急募瘗、遗弃小民急收养、轻重系囚急宽恤之“六急”，借官钱以籴粜、兴工役以助赈、借牛种以通变之“三权”，禁侵渔、禁攘盗、禁遏籴、禁抑价、禁宰牛、禁度僧之“六禁”，戒迟缓、戒拘文、戒遣使之“三戒”，共二十六目。其“六急”则谈到疫病防治，提出“令郡县博选名医，多领药物，随乡开局，临证裁方”^{[40]卷162，p1633}，这比发银买药与发药方有效，急汤米、急募瘗涉及疫病防治，其核心则在于安抚，不在于防治。疫病不但关系到人的生命，更关系到社会稳定。古代“荒政”十二策，并没有将疫病纳入，后世虽然意识到疫病灾害影响巨大，制度建构却很简单。邹元标认为：“积疫之苦，人皆知救荒，不知救疫。疫者荒之因也，民饥饿中，虚湿相蒸，始一人、终千百人，始一隅、卒穷乡极邑”^{[40]卷446，p4907}。疫病流传的危害不亚于灾荒，救荒则局限于赈济，医治也就成为赈恤的一部分。如吕坤要求赈饥粥场，“每场设医生一人，制药二人，预备时病汤散，即与调理，不惟救济一人，恐伤传染多命，仁人不可不加之意也”^{[41]卷2，p271}。将疫病防治归于“仁人”所为，并没有制度与法律约束，亦可见朝廷与官府都没有疫病防治意识。

第二，医疗设施与技术落后，各种迷信因素直接影响疫病防治。按照明代制度要求，各府州县均设惠民药局，却投入不足。虽然医疗免费，但看病之人要纳粮一斗，这看似不多，但对于一般民众而言，也是很大的负担，而惠民药局因缺乏经费也难以运转。永乐四年(1406)，朱棣“命礼部申明惠民药局之令，必有实惠，勿徒有文具而已”^{[13]卷62，p898}。永乐十年，江西安仁县知县曹闰奏“本县久废请复开设”^{[13]卷127，p1585}。由此可见，当时府州县惠民药局就已经多有废弃，至明中叶则普遍废弃，虽然万历十五年(1587)经南京礼科给事中朱维藩上奏“复药局以救荒疫”^{[22]卷188，p3526}，恢复者并不普遍，即便复设，经费明显不足。如吕坤所言，大县48两，中县36两，小县24两，这些银两“除医官照杂职吏典，月给仓米一石外，其银置买药材、雇觅炮炙以救贫民无药，及天行疠疫施舍，及赏赉医生勤敏之用”^{[41]卷6，p424}。邹元标曾经提议编派济疫银，“一县或三百两，或四百两”^{[40]卷446，p4907}，并没有得到认可，即便有此银两，也很难进行疫病防治。按照制度规定，各府州县都设有医学，定有医官、医生员额，官府不给俸禄，可以靠业务专长以谋生，因人在官籍，就要接受官府的考核，考满则有升迁降调，杰出者可以到中央太医院任职。官办机构若非朝廷要务，很容易废弛。如吕坤所言：“今医学署印者，既不识岐黄丹素为何书；医生在官者，又皆以接递听差为本役。其开铺摽牌挟包卖荡之人，有书者全不理会，病情药性，懵然不知；无书者，止记单方，大病危疾，悍然下药，有余不足。同治内伤，外感倒施，以至巫妇师婆等众，专治妇人小儿，毫发不知。极蒙信任有命者，或活二三，误杀者十居四五”^{[41]卷6，p424}。要这样的医疗机构承担疫病防治责任，无异于缘木求鱼。《到任须知》，首列“祀神”，遇有大瘟疫流行，朝廷派遣大臣祭祀四方五岳之神以禳之，地方官当然也以此为先。遇有疫病流行，不想方设法防治，却先祈祷神灵。如成化十八年(1482)，河南登封知县侯观，在大旱继以瘟疫时，“祷于中岳，愿以身赎，移时雷电交作，大雨如注，病者以起”^{[24]卷29，p1208}。正德时，巩昌知县朱裳，因“连年旱荒，瘟疫大行，乃虔诚致祷，即大雨浃旬，众以为神”^{[24]卷59，p2504}。地方志类似的记载更多，祈祷驱疫往往成为政绩，刻于“德政碑”上。官员如此，百姓更甚。如“闽俗最可恨者，瘟疫之疾一起，即请邪神，香火奉事于庭，惴惴然朝夕拜礼许赛不已。一切医药，付之罔闻”^{[23]卷6，p123}。不仅仅是福建有此风俗，全国各地普遍存在。如“吴俗尚神而信鬼，一人疾病，遍处祷赛，有因以破家者。乡镇尤盛，病则不问医而问巫”^{[42]卷11，p94}。河南尉氏县“疾病多事祈祷，蓬茨不自完葺，而神龛佛宇金壁争崇”^{[43]卷1，p100}。杭州府“疾病罕迎医，多事祈祷”^{[44]卷19，p1392}。浙江新昌县“民间疾病多诣城隍庙、张侯、陈老太公、土谷等祠祈祷，继设戏台酒席酬谢，或以三牲赛之”^{[45]卷4，p192}。广东雷州府“阖郡巫觋至三百余家，有病则请巫以祷，罕用药饵”^{[46]卷5，p204}。诸如此类，地方志记载甚多。有病祈祷神灵，请巫师作法，属于个人行为，发生疫病还不至于大规模传染，问题是大规模的祈祷活动，虽名驱疫，实际上会导致疫病的蔓延。如松江府“巫祷率宰杀为祭品，陈列凡十数桌为叠台，遍禳诸神，歌唱达曙。又用歌童时俏，以曲鼓乐祷赛之灵，转相愚惑，虽贫家亦勉强事祷。医初顶帽步行，儒家或曾署官宾礼于有司者戴巾，今皆乘舆络绎，其以术名家者亦多”^{[47]卷7，p187}。祈祷仪式隆重，连医官、缙绅都参与，四处敛财，百姓聚观，疫病蔓延也在所难免。这种行为也很普遍，如万历九年(1581)，山陕发生大疫，传染神异，官府带头驱疫，“人皆佩符，夜放炮达曙避禳”^{[48]卷21，p590}。崇祯十七年(1644)，苏州发生大疫，“相率祈哀鬼神，设香案，燃天灯，演剧赛会，穷极瑰奇，举国若狂，费以万万计”^{[49]卷40，p189}。祭祀历时一个月，非但疫病没有消除，传染面更加扩大，不但江苏全省，连安徽、浙江、山东也都受大疫的影响。有识之士深知祈祷无异，认为“医术盛行，巫者或敛避不齿”^{[50]卷10，p440}。更有认为要移风易俗，“若帖下医学训科，措置银两，令其买药量病轻重，诊视调治，仍省令境内之人，凡有病者，俱赴惠民药局，任其取药，复选医家之有名者，及侨寓施药之人，与医生轮流佐理，咀蚥则所活者多矣”^{[51]卷7，p360}。民俗难改，官府苟且，也只能够说说而已。

第三，民间力量参与，虽然有利于疫病防治，但制度与自身的局限，能够发挥作用有限。早在洪武时期，就“命户部遣耆民于各郡县籴粮，置仓于民间储之，委富民守视，以备荒歉”^{[12]卷231，p3375}。明代中叶以后，旌表义民、冠带荣身等制度的形成与完善，表明动员民间力量参与国家治理的机制日渐成熟^[52]p47-52。在疫病发生之地，以宗族、缙绅、商人为代表的民间力量，协助地方官府进行疫病防治已经成为常态。如正德五年(1510)，昆山大水，“饿殍满路，积尸盈河，乡民严春出己地瘗之，复悬金示赏，于是乡民争先掩埋”^{[53]卷51，p270}。嘉靖三十三年(1554)，山东文登“大祲且疫疠，邑人杨举埋葬二百余人”^{[54]卷14，p301}。隆庆三年(1569)霍山县大水之后，“积尸盈野，耆老朱昱捐赀瘗之”^{[55]卷15，p284}。隆庆六年，广东阳春县在大饥荒之后，饿殍无数，“生员陈五教捐金收埋死人，道无遗骨”^{[56]卷15，p159}。万历三十年(1602)，山西忻州大饥之时，致仕参议傅霖，“人有死亡者，施棺葬埋”^{[57]卷4，p137}。崇祯二年(1629)，山西朔州在兵荒之后，死人无数，“僧人显明、善人华时英，捐赀倡众，郊外为万人坑，数日填满”^{[58]卷2，p289}。崇祯十四年，山西宁武灾荒，死者山积，“偏关民王士施地埋殍，掘坎深广三丈，数日而满”^{[59]卷10，p148}。类似记载甚多，可见疫病发生时，民间力量参与防治之一斑，也应该看到民间力量虽然有所投入，但因缺乏医疗救助知识，只能够做一些掩埋尸体，捐赀赈济之事，抗疫则不得不依靠具有“仁心”的地方官。明代旌表义民制度设置，其本身就在于构建以官方为主导，以民间参与的社会治理体系，期望能够官民相得，在具体实施过程中，也确实有一些地方官认真执行。以疫病防治而言，一些地方官捐俸倡导，劝富民出银粮，组织士绅救助，承担领导与组织者角色，官民相得的效果明显。

第四，官僚体制则是造成疫病难以防治的重要因素。明代疫病防治之责在官府，却非施政重点。如官设医学与惠民药局，“自王政久衰，官业多旷，谈及此事便谓迂阔”^{[41]卷6，p424}。为官者何曾关注疫病防治，“地方灾伤或天道亢晹，雨泽愆期，蝗蝻旱涝，冰雹疫疠，俱报抚按，以便早题蠲免，原有定例，有司多不得知”^{[60]卷上，p61}。瞒报灾荒疫病是当时普遍存在的现象，因为报灾之后，上司要派人来踏勘，救灾银粮未到，应付上司开销难筹，更容易招来罪责，往往得不偿失，弄不好会影响政绩考核，耽误自己的前程。景泰年间，南直隶疾疫流行，“有一家连死至五七口者，有举家死无一人存者”，原本应该予以救助，“岂期郡邑之官，忍心害理者十有八九，忧国爱民者百无一二，科敛银两不下千百，侵欺粮米动经数万”^{[17]卷71，p5461}。百姓“救死不瞻，上司复追征钱粮”^{[17]卷88，p5729}。以至于“疫厉盛行，十人九病，应比之穷氓，悉鬼形而鹄面，守催之胥役亦下泪而伤心”^{[61]卷2，p86}。在官僚体制下，中外臣工“多献祥瑞，以干恩泽，备极谀辞，即有灾异，匿不以奏”^{[62]卷6，p177}。为了完成朝廷的任务，也是为了自己的前程，岂管百姓死活。如万历三十一年(1603)治理黄河，“两岸屯聚计三十余万人，秽气熏蒸，死者相枕藉，一丁死则行县补其缺，及春疫气复发，先后死者十余万”^{[23]卷3，p46}。官场风气日甚一日地败坏，大小官吏都“不求做好人，只求做好官”^{[63]卷79，p859}。政治日趋败坏，依靠朝廷与官府的力量，是很难解决疫病的防治问题。

明代在疫病防治方面是有一定成效的，因为大规模的疫病流行及局部地区疫病生发，民众也仅仅是不相往来，或者是亲戚不相吊唁，或者是市无行人、市廛为空、争先远避，并没有怨天尤人、聚众为乱。大灾荒使民不聊生，容易造成社会动乱，相关事例，史不绝书。大疫病常常受害人口众多，却没有见因瘟疫而引起的社会动乱。正因为如此，朝廷与官府对于疫病防治的态度并不积极，而相关的制度也容易成为具文，也就直接影响到疫病防治的效果，其经验教训值得深思。