Types of Rural Relations in the Context of Rural Governance Modernization: An Empirical Contrastive Study of Rural Governance in Hubei and Shanxi in Central and Western China

乡村现代化是中国式现代化的重要组成部分，乡村治理现代化是现代化发展成果在乡村治理领域的集成反映，在社会主义现代化强国建设中居于重要地位^[1]。2025年中央1号文件明确提出：“实现中国式现代化，必须加快推进乡村全面振兴。”^[2]在强国家的时代背景下，推进乡村治理现代化的总体方向是强化国家对乡村事务的介入能力，建立现代乡村治理体系^[3]。然而，中国地域面积广阔，不同地区乡村社会基础存在显著差异，这内在决定了现代乡村治理体系的差异性和多样性^[4]。在资源下乡背景下，财政资源分配越来越成为推动乡村治理现代化的重要力量。在这一过程中，东部与中西部农村社会基础的差异使不同地区乡村治理面临不同挑战，由此形塑出不同的乡村治理现代化路径^[5]。总之，中国农村区域差异显著，乡村治理现代化的道路也并非千篇一律，理解乡村治理的差异性是深入推进乡村治理现代化的前提与基础。

乡村治理是对乡村社会的公共管理，同时受到现代国家力量和乡村社会基础的影响，兼具“国家性”与“基层性”的二元性质^[6]。一方面，乡村治理承担着国家治理的责任与任务，另一方面，乡村治理直面群众诉求，需要回应和处理各种与群众相关的事情。这意味着，乡村治理的一个重要功能是对国家治理目标和乡村社会需求进行平衡与转换。作为乡村治理的关键环节，乡村关系正是透视“国家”与“社会”互动的切口，是理解乡村治理差异性的枢纽。某种程度上，乡镇与村之间的互动关系直接影响乡村治理的实践形态及其效能。尽管从法律层面看，我国不同地区的乡村关系具有制度同一性，但从实践层面看，乡村关系存在显著的差异性^[7]。那么，乡村关系如何影响乡村治理的具体实践进而形塑不同的乡村治理现代化路径？乡村治理现代化背景下的乡村关系具有哪些形态特征？在这个意义上，探讨乡村关系的实践形态及其塑造机制，对于优化和完善乡村治理体制机制，促进乡村治理现代化至关重要。

乡村关系研究不仅是一个理论问题，更是一个重要的现实问题。作为一种实践性关系，乡村关系同时受到乡村所处制度环境以及国家治理逻辑的影响，不同阶段呈现出明显不同的互动逻辑与关系结构。

新中国成立以来，我国乡村关系大致经历了以下几个阶段的变化。人民公社时期，基于“政社合一”的公社管理体制，乡村之间形成行政性的上下级关系^[8]。在人民公社“三级所有、队为基础”的组织结构下，公社通过集中党政权力、行政权力以及资源调配权力，在生产队、生产大队和公社之间实现权力高度集中，以服务于国家政策的有效传达与执行。在这种情况下，乡镇与村的行动逻辑保持高度一致，村干部几乎没有谈判空间，乡村之间形成“命令—服从”的行政上下级关系^[9]。

改革开放以后，伴随村民自治的实施，乡村行政性关系的制度结构被改变，乡村关系发生了一些变化。根据相关法律规定，村干部由村民选举产生，村民可以罢免他们认为不合格的村干部；同时，规定乡镇与行政村之间为指导与被指导关系。这意味着，乡村从过去的“一体”关系逐渐转变为一种“二元”关系，即作为两个相对独立的治理主体，乡镇是国家在农村最基层的政权组织，而村民委员会(以下简称村委会)则是群众自治组织，二者分别隶属不同的治理体系。由此，我国农村治理形成“乡政村治”的基本模式^[10]，这在客观上为乡村两级之间的多元互动提供了空间，使乡村关系有望朝着民主化的方向发展^[11]。然而，制度文本层面的规定并未从实践层面带来乡村关系的根本变革，乡村关系仍然具有明显的行政化特点^[12]，乡镇政府仍将村委会视为其行政下级或派出机构^[13]。乡村之间这种行政性的支配关系被视为村民自治发展缓慢的主要障碍^[14]，并在实质上导致基层政府与村庄社会脱节^[15]。

税费改革是继村民自治之后影响乡村关系的又一重要节点。20世纪90年代中后期，面对国家自上而下的税费任务压力，乡镇为调动村干部收取税费的积极性，默认其在完成税费任务的同时可获取一定的好处，由此形成“乡村利益共同体”^[16]，乡村之间有着紧密的利益关联并以此展开密切互动。税费改革后，乡镇不再需要动员村干部收税，也就失去了调动村干部的内在动力，乡村利益共同体瓦解。同时，税费改革导致乡镇财力骤减，县乡政府倾向于在农村事务中不作为^[17]，乡村组织成为维持自身运转的“悬浮型”政权组织^[18]。乡村之间的互动逻辑由此从利益诱导走向情感运作^[19]，形成一种比较松散的关系状态，缺乏稳定的关联机制。杨雪云指出，税费改革后村庄自身特质成为重塑乡村关系的主导因素，由此形塑出多元化的乡村关系形态^[20]。

党的十七届三中全会提出构建新型工农、城乡关系，由此开启了“以工补农”的国家资源下乡阶段。在“资源进村”过程中，公共资源的分配遵循“特殊主义”模式，即下乡资源主要向部分基础条件好的村庄和具有动员能力的“强势群体”倾斜^[21]。这一过程中，乡村之间围绕“经营村庄”^[22]形成隐蔽的“分利秩序”^[23]，造成公共资源的私人化与基层治理内卷化^[24]。从项目资源运作的角度看，项目下乡过程中委托方与代理方及多元代理主体之间的控制权博弈，形成了一张纵横交错的隐蔽分利网络，并形塑出新的“乡村利益共同体”^[25]。但与税费改革前的“汲取型”利益共同体不同，当下的利益联盟是一种“分利型”利益共同体^[26]。同时，有学者注意到，基于“一乡多村”的主体结构，项目资源在村庄之间的不均衡分配形塑出“乡村关系的差序格局”^[27]。

党的十八大以来，伴随国家实力的增强，国家对乡村社会的资源投入力度越来越大。在精准扶贫、美丽乡村建设、人居环境整治以及乡村振兴战略等政策目标下，乡村发展逐渐被纳入国家整体规划之中。为确保国家政策任务的有效落实，上级加强对基层的制度化和规范化管理^[28]，乡村基层形成了“多中心工作”格局，包括多中心工作、多常规工作、多迎检工作、多材料工作以及多创新任务等^[29]。然而，乡镇政府的资源结构并没有发生根本改变，这进一步加剧了乡镇治理的权责失衡。为应对自上而下的多中心工作压力，乡镇将村干部吸纳到其任务框架与制度体系中，构建出以避责为导向的乡村责任共同体^[30]，由此塑造了以“分责秩序”为核心的乡村治理新秩序^[31]。

以上主要从时间维度梳理了乡村关系的历时性变迁。可以发现，乡村关系并非完全遵循线性变迁逻辑，即不同阶段的乡村关系形态之间没有明显的关联性。在某种程度上，历时性维度的乡村关系变迁源于不同阶段国家治理逻辑与方式的变化，伴随国家层面的制度变革与发展规划调整，乡村关系均会发生相应的变化。从这个角度讲，国家主义逻辑对乡村关系形态具有根本性影响^[32]。然而，历时性视角只能窥探乡村关系的某种面向，难以呈现乡村关系复杂性实践中隐含的多元丰富面向。中国农村区域差异极大，不同地区因村庄内部条件差异、发展阶段不同，乡村关系呈现出显著的差别^①。正如贺雪峰等所指出的，对乡村关系的主叙事无法代替其具体叙事，“不同地区的乡村关系不仅可能处于主叙事的不同阶段，也可能与主叙事有完全不同的表现”。基于此，他对乡村关系的区域差异进行了系统讨论，认为其主要受到村庄自主生产价值的能力、村干部可以调用资源的状况、乡村财政状况三个方面的因素影响，并形成弱乡强村、强乡弱村、强乡强村等多类型模式^[33]。此外，项继权基于具体个案考察指出，乡村之间不是简单的“领导关系”或“指导关系”，而是存在多重互动关系，不同乡村之间的关系有不同特点，至少存在“上下分治”与“并立分治”两种形态，且乡村关系随时间推移发生变化，而这种变化不仅受制于上级政府的权能与态度，也取决于村庄自身在经济、行政与社会上的自立能力^[34]。

① 实际上，这种差别也可能存在于同一镇域范围内的不同村庄之间。

总体上，已有研究较少对乡村关系进行类型讨论，而是对乡村关系的转型变迁给予更多关注。但毋庸置疑的是，“类型”研究对深刻理解乡村关系的复杂性实践尤为重要，尤其是对我国这样一个区域差异如此显著的大国而言。早期研究者对乡村关系的类型分析具有重要作用，但仍存在以下两点不足：一是伴随时间变化，乡村互动的制度环境发生变化，影响乡村关系类型的因素也可能有所变化；二是简单以力量强弱对乡村关系进行类型划分，难以突显不同乡村之间的具体互动机制。基于此，本文将立足当前的国家治理背景，试图对乡村关系进行类型讨论，以此深化和拓展对当前乡村治理复杂性的认识。首先将基于具体个案对乡村关系的不同实践形态进行简要讨论，考察乡村之间的不同互动形式及由此形成的关系结构；然后对两种乡村关系的发生逻辑进行具体分析；最后，遵循从具体到一般的研究路径，对当前乡村关系的实践类型进行一般性探讨。

本文涉及的经验材料来自笔者及团队于2023年以来在湖北、山西、广西等地农村开展的田野调查^①，重点关注了当地的乡村治理与乡村关系。其中以鄂中A镇和晋西南S镇为经验基础展开讨论。A镇有户籍人口4.5万，常住人口2.9万人左右，下辖21个村社区。该镇有一个县级工业园区，含规上企业4个。人事方面，该镇共有公务员、事业编40多人。2022年，该镇财政转移支付为1 200万元左右，其中700万元为人员工资(含乡镇干部与村社干部)。S镇共有20个行政村，1.4万户，5.2万人，10.3万亩耕地。S镇交通发达，区位条件优越，以农业为主，盛产西瓜、葡萄、桃子等特色产业以及小麦、蔬菜等传统农业。该镇共有公务员、事业编74人^②，乡镇一年的人员和办公经费600万元左右。

① 2023年7月，笔者及所在团队在鄂中A镇、晋西南S镇以及桂北D镇进行了为期20天的田野调查，并于2024年暑期进行跟踪回访，为本研究的开展提供了重要的经验支撑。根据学术惯例，本文涉及的地名、人名均已进行技术化处理。

② S镇与A镇的乡镇干部相差悬殊，主要集中在事业编上，S镇事业编有40多人，而A镇只有十几人。这主要是因为湖北乡镇在税费改革后进行“以钱养事”改革导致事业编人员大大减少。

基于鄂中A镇与晋西南S镇的调查发现，两地乡村治理呈现出截然不同的乡村关系形态，前者表现为一种控制性乡村关系，后者则表现为一种合作性关系。在控制性乡村关系形态下，乡镇在乡村两级互动中发挥主导作用，形成对村级治理体制的全面控制，村干部基本上处于“被支配”地位。而在合作性乡村关系中，乡村之间“势均力敌”，保持一定的互动边界，并能够围绕乡村治理的核心任务展开积极有效的合作。

精准扶贫以来，A镇治理逐渐进入一个全新的阶段和状态，集中体现为治理任务的大量增加以及规范化要求的提高。当前，乡镇政府不仅承担各种常规的业务工作，还面临招商引资、安全生产、信访维稳和项目建设等重点工作，以及秸秆禁烧、卫片执法、征地拆迁和乡村振兴等中心工作。在自上而下的考核压力下，乡镇往往要在一个阶段内同时完成多项工作。与此同时，上级对乡镇的工作要求越来越高，并通过各种监督考核确保乡镇按要求完成任务。以秸秆禁烧为例，上级利用卫星拍摄进行监控，并每天对乡镇排名通报，情节严重的对乡镇党委书记免职。此外，出于工作留痕和创新创建等需要，乡镇还要做大量的资料性工作。但是面对繁重的治理任务，乡镇的体制内资源却相当有限。一方面，乡镇的财政资源匮乏，主要依赖上级转移支付。另一方面，乡镇可调配的人力资源也相当有限。除去那些临近退休人员以及少数消极分子，乡镇政府能够调动的有效力量非常少。这种情况下，加强对村干部的动员成为乡镇应对密集治理任务的重要选择。

从乡镇角度看，对村干部进行强动员主要有两个方面考虑：一是基于乡镇力量不足的客观现实，二是因为乡镇的大量中心工作和重点工作都要落实到村，而村干部对村庄的情况更熟悉。因此，乡镇的中心工作基本上都需要村干部参与才能完成。从实践来看，乡镇主要有两种动员方式：一是关系性动员，即跟村干部讲感情、讲关系，利用熟人社会的面子、情感动员村干部。但关系动员作为一种柔性化的动员方式，难以适用于那些风险、责任和压力都非常大的任务。二是行政化动员，即将体制内的考核、排名、督查等行政动员机制延伸到村干部，并与村干部的工资绩效挂钩。具体包括在工作群进行常态化通报、乡镇领导班子带队下村进行现场查看以及频繁召开工作调度会与验收会。“通报和表态发言最有用，主要领导下去督办也很管用。” (访谈资料：2023-07-20，HCB)^①对村干部的日常工作检查、排名和通报批评等都会纳入绩效考核，考核结果直接影响村干部的工资待遇以及集体经济奖励等。

① 该访谈资料由访谈内容、访谈时间以及访谈对象构成，2023-07-20代表访谈时间，HCB是访谈对象姓名的首字母缩写，HCB现在是A镇的组织委员，2017年开始到A镇工作。

面对这种高压治理态势，行政动员比关系动员更有效，这是因为二者隐含着对村干部不同的激励机制。从村干部的角度看，关系动员作为一种柔性动员机制，在动员村干部的同时也为村干部提供了相应的博弈空间，激励的力度相对较弱；而行政动员则是以制度性约束为基础的强激励，各种刚性化的制度要求消解了村干部的谈判空间，提高了村干部的政策执行风险。因此，行政动员实际上强化了对村干部的负激励，由此倒逼村干部回应乡镇的治理需求。从村庄层面看，当地的村干部也主要忙于各种行政性事务，包括各种信息的收集、台账资料填写、人居环境整治、集体经济发展、安全维稳以及耕地流出整改等。乡镇干部反映，“村干部都非常忙，工作根本做不完！” (访谈资料：2023-07-15，LXW)^②

② LXW现在是A镇党委副书记，2016年到A镇任组织委员，2019年担任党委副书记。

由此，乡镇通过输入治理任务并建立相应的考核奖惩机制，形成对村干部的行政化动员。这种行政动员本质上是一种控制性动员，即以行政管理制度对村干部进行控制，使其成为乡镇在基层的“腿”，从而将乡镇面临的行政压力分解到村，乡村之间形成一种控制性关系^③。村干部在这一关系结构中处于被动地位，完全被纳入行政体系之中。

③ 值得注意的是，这里的控制性乡村关系不同于简单的行政支配关系。在某种程度上，行政性是乡村关系的一种底色，这源于乡村之间特殊的历史渊源以及法律规定的行政村协助乡镇开展工作的义务，这必然会强化乡镇与村的行政性互动。但这种行政性并非乡村关系的全面面向，且这种有限的行政并不影响村庄内部治理活动的开展。而这里的控制性乡村关系意味着行政性已经成为乡村关系的主导甚至全部面向，行政渗透的力度更加彻底、全面，并对村庄治理活动的开展造成明显阻碍。

调查发现，S镇的乡村治理和乡村关系呈现出与A镇全然不同的样态。总体上，S镇的工作事务相对较少，乡镇干部的压力没有那么大，工作节奏也没有那么紧张。S镇的中心工作主要有两方面：一是安全生产和维稳等“底线工作”；二是项目建设等发展性工作，包括配合上级政府完成一些大型项目以及乡镇建设项目，如乡村振兴、小城镇建设以及美丽乡村建设等。

尽管乡镇的工作任务不多，但这些重点工作和中心工作的完成都离不开村干部的积极参与和配合。实际上，不只是乡镇需要村干部的协助，村干部也需要乡镇的协助。具体来讲，乡村之间的协助与配合主要集中在以下两个方面：一是治理领域，乡镇利用其结构性优势^④帮助村干部解决困难、化解矛盾。面对村庄内部的“疑难杂症”，只要村干部向乡镇求助，乡镇一般都会倾力相助，帮助村干部想办法，而不是当“甩手掌柜”。“村干部工作有困难，要及时跟他们谈心谈话，帮他们出主意，毕竟村干部的素质和能力与乡镇比还有差距。” (访谈资料：2023-07-18，LDM)^⑤例如，当地曾有一村支部书记为推动村庄产业发展，动员老百姓流转土地搞大棚蔬菜，还从银行贷款数十万，结果被大暴雨摧毁，导致村民意见很大。后来，在乡镇领导的支持与帮助下，村干部顺利化解该事件引发的村干部与群众、银行之间的多方利益协调矛盾。乡镇领导认为，这件事涉及面广，而且金额巨大，问责并不能解决问题，而且解决这件事也超出了村支部书记的个人能力，关键是帮助村支部书记度过困难。

④ 乡镇的结构性优势是相对于村干部而言的，主要在于其所处的体制性地位，由此在人际关系、思维眼界以及应对复杂问题的能力等方面获得相对于村干部更明显的优势。

⑤ LDM现在是S镇镇长，1997年开始进乡镇体制，2023年调到S镇担任镇长。

二是发展领域，主要集中在项目竞争方面。尽管村支部书记的能力与动力很大程度上影响项目竞争效果，即那些具有较强的发展动力与人脉关系广的能人村干部较普通村干部更容易获得项目资源，但项目竞争过程离不开乡镇的支持与协助。一方面，乡镇帮村干部谋划项目，与村干部一起讨论村庄适合发展什么、需要什么项目以及目前政府有哪些项目等，并对村里上报的项目进行筛选和把关，以提高项目的命中率。另一方面，乡镇也会积极争取项目，尤其是乡镇主要领导与县直部门打交道频繁，或者与提拔到县直部门的乡镇老领导保持密切联系，从而有更多渠道获取项目信息。乡镇领导或者直接出面争取项目资源，或者通过“牵线搭桥”的方式帮助村干部争取项目，这样能使村干部“少走弯路”。正如S镇镇长所言：“乡村发展、项目争取是乡镇和村共同努力的结果。” (访谈资料：2023-07-18，LDM)

在这一乡村互动过程中，乡村之间的协作并非通过乡镇对村的行政控制实现的，而更主要是通过一种关系经营的。当地乡镇干部更注重与村干部处好关系，在与村干部的互动中没有明显的层级关系，而主要是一种相互尊重、相互配合的“合作”关系。一方面，通过帮助村干部解决问题、争取项目等获得村干部支持，“有什么政策及时告诉他们(村干部)，他们遇到困难，我们也积极想办法。帮他们解决问题，下次有事找他们也就好办了” (访谈资料：2023-07-23，ZZJ)^①。另一方面，通过社会交往建立感情，包括一起吃饭喝酒以及参与人情往来等。村干部(主干)家里有白事，乡镇书记会带班子成员参加，给村干部“撑面子”；村干部生病或家里有事，乡镇领导也会积极看望。“平时下村，到村干部家里坐坐，喝碗粥、喝口水，他们也高兴，觉得你给他面子”，“乡镇干部的一个重要能力是与村干部处好关系，否则工作就没法推进” (访谈资料：2023-07-22，ZYJ)^②。

① ZZJ现在是S镇党委书记，1995年开始在乡镇工作，2021年开始担任S镇党委书记。

② ZYJ现在是S镇副镇长，2012年到S镇，2021年当副镇长。

对于这种融洽的乡村关系，无论乡镇书记还是村支部书记，都认为彼此间是一种“兄弟关系”。有了这层关系基础，乡镇和村干部在工作中就可以形成较好的“合作”，共同面对自上而下以及自下而上的一些重点难点任务。

在统一的制度要求与时代背景下，乡村之间何以形成如此截然不同的互动关系，这本身就是乡村治理研究中非常值得关注的现象与问题。村民自治制度实施以来，我国农村基层普遍形成“乡政村治”的治理体制。这意味着，作为乡村治理的两个核心主体，乡镇与村委会的行动逻辑分别受制于其所处的治理系统。具体而言，乡镇作为国家政权组织的末梢，其首要职责在于执行和落实各种自上而下的政策任务；而村委会作为乡村社会的自治组织，其与乡镇的互动模式不仅受到乡镇治理体制的影响，同时更主要取决于村庄作为一个社会系统而相对独立于乡镇政府的程度。基于对鄂中A镇与晋西南S镇的进一步比较分析发现，乡镇所面临的任务结构以及村干部所处村庄的自主性程度是形塑乡村关系差异化的两个重要变量。

从乡镇层面看，A镇与S镇之所以呈现出不同的乡村关系，其首要原因在于二者面临的任务结构不同，表现为多中心任务与单中心任务的差异。首先，A镇面临着多中心的任务结构。从单中心任务到多中心任务的转变是近年来基层治理转型的重要表现，A镇正处于这一转型过程之中。具体来看，A镇的中心任务主要有三种类型：一是紧急的政治任务，如秸秆禁烧、土地卫片执法以及安全生产等。这类工作多具有“一票否决”性质，上级政府部门引入技术手段和严格的考核机制对基层进行监管。对乡镇而言，这类工作属于“头上带刀”的任务，也是乡镇人财物投入力度与动员强度最大的工作。二是重要的发展任务，如乡村振兴、城镇建设、征地拆迁以及招商引资等。这类工作不仅具有政绩效益，而且有一定的社会效益，多来自地方党委政府统筹规划，工作周期相对较长，基层政府可以结合具体情况自主开展，具有较强的正向激励。三是常规的行政任务，如自建房整改、两癌筛查、党建宣传以及社会治理创新等，多来自条线部门。这类任务责任不大，但时间紧急，通常以条线方式直接传达至乡镇具体科室，乡镇整体动员力度相对较低。当这类工作难以按时有效完成，也可能在上级部门的压力下转化为乡镇政府的中心工作。

相比之下，S镇面临的中心任务则要少得多，主要集中在信访维稳和项目建设两个方面。同时，这两种不同性质的中心任务对乡镇的激励形式不同，前者遵循“不出事”的底线治理逻辑，具有“一票否决”性质，对乡镇形成负激励；后者则是一种“锦上添花”的逻辑，不构成对乡镇的硬性考核。因此，对S镇而言，其工作压力主要集中在安全、维稳等底线治理任务。

乡镇任务结构对乡村关系的影响在于，不同任务结构下，乡镇对村干部的动员需求不同，由此与村干部形成不同的互动模式^[35]。具体而言，在多中心任务结构下，乡镇有限的治理资源难以应对，对村干部的动员需求就比较强烈，乡镇迫切希望获得村干部的全力支持与配合，这必然会强化村干部的“代理人”身份以及乡镇对村干部的“控制”^①。而在单中心任务结构下，乡镇只需在必要的时候能够对村干部进行有效动员即可，不需要对村干部进行全方位控制。实际上，乡镇对村干部的全方位控制往往意味着更高的管理成本投入，这是资源匮乏且任务压力不大的情况下乡镇所难以承受的。换言之，在单中心任务结构下，乡镇对村干部的动员需求相对比较弱，这种弱动员需求恰好为乡村之间的弹性互动提供了重要的机会空间。乡村之间不需要建立制度性的支配关系，而是通过各种日常性互动建立起来的情感关联，即可满足单中心工作状态下乡镇对村干部的动员需求。

① 实际上，乡镇对村干部的“控制”倾向不仅与乡镇工作任务的数量有关，还与任务的重要程度有关。换言之，即使在单中心任务结构下，只要乡镇面临着“硬任务”的强约束，就必然对村干部有强动员需求，这在税费时期表现非常明显。因此，单中心任务下的弱动员需求是相对于多中心工作的强动员需求而言的。

② 从制度上看，我国农村都实行村民自治体制，但不同地区村民自治的实践存在显著差异。一些地区受制于行政化等因素，村民自治流于形式；一些地区由于行政化程度不高以及村庄经济社会基础完整，村民自治有效运转。因此，这里的行政体制与自治体制是根据村民自治的实际运行情况划分的。

乡镇任务结构在客观上影响乡村之间的互动形式与博弈空间，而村庄自主性则是决定乡村最终互动形式的内在因素。换言之，乡镇任务结构从客观上决定乡镇在多大程度上依赖村干部，而村庄自主性则决定着村干部在多大程度上依赖乡镇以及乡镇对村干部的具体动员机制。当村庄自主性较强时，即使乡镇面临多中心工作的强约束，也难以形成对村干部的全面控制；而在村庄自主性较弱的情况下，乡镇基于多中心任务形成的对村干部的强控制需求就更容易转化为具体实践。

结合经验来看，A镇与S镇的村庄自主性差异集中体现为村治体制的差异，即前者的村庄治理是一种行政体制，后者则是自治体制。尽管在制度设置层面，我国农村普遍推行村民自治制度，但村民自治的具体实践却因时因地而异。在鄂中A镇，受上级地方政府对农村干部管理改革的影响，在“一肩挑”以及村干部职业化等制度要求下，村级组织逐渐从自治组织演变为行政体制下的官僚组织^[36]，村级治理体制朝着行政化的方向发展^[37]。村级治理行政化表现在以下三方面：一是从村干部产生来看，自上而下的行政选拔逐渐取代村庄内部的民主选举，能否当选村干部主要取决于政府意志。二是村干部的身份转变，通过给村干部发放工资并规定其工作时间等，村干部从原来的兼业型干部转变为职业型干部，职业化必然带来规范化。三是对村干部的管理类行政化，向村干部分配行政任务并进行目标管理考核，以考核“指挥棒”决定其工资待遇与晋升空间。因此，村级治理行政化隐含着村级治理体制与政府行政体制的趋同化，且乡镇政府与村级组织之间形成明显的上下级关系，村级自主性几乎完全丧失，村干部的主要职能就是落实各种自上而下的行政任务，这恰恰为乡镇向村转移治理压力奠定了重要的制度基础。

相比之下，S镇的村级治理则呈现出明显的自治体制，即村民自治制度运行有效。在自治体制下，村干部仍保持兼业状态，且除村支部书记、主任外，其余村干部由集体经济发放务工补贴。另外，村干部的工作时间也不固定，不需要值班，村民有事可以随时给村干部打电话处理。在村庄选举上，乡镇政府充分尊重村民意志，不会强行要求贯彻组织意图。“一些合并村情况复杂，导致个别村意向人选出现偏差，但只能认了，目的是村庄稳定、发展，不是非要谁当村支部书记。结果重于一切，只要把村子搞好、能让老百姓满意就行。” (访谈资料：2023-07-24，WQF)^①从这个角度看，当地的村民选举具有实质性的民主功能，县乡政府倾向于将组织意图融入群众意志之中，当二者发生冲突时会尊重村庄社会的选择，以确保乡村社会稳定。

① WQF为S镇所在县县委组织部副部长，1990年开始在县委组织部工作至今。

在村干部管理上，S镇及所在县级政府较少采用行政方式对村干部进行严格的制度化和规范化管理，而是尽可能为村干部创造“能做事、敢做事”的政治生态环境。“村干部，普通老百姓一个，村民选出来的，不是任命的，村委会与乡镇是指导与被指导的关系”，“村干部是‘泥腿子’，与乡镇不是上下级关系，不能像管行政干部一样管村干部” (访谈资料：2023-07-24，WQF)。在日常工作中，面对少数钉子户的“无理取闹”“胡搅蛮缠”，村干部采取强硬措施也会得到乡镇的默许。个别村干部在日常工作中因方式方法不妥当或被人误解而被举报，上级要追究责任时，乡镇政府会与其他村干部共同商量如何应对，必要时会采取替代性策略予以保护。在这种保护性的行政环境下，村级治理获得较大的自主性空间。从这个角度讲，村民自治制度的有效运行不仅与村庄内部的社会基础和经济基础有关，更与行政力量的介入程度和介入方式高度相关。

显然，在行政体制下，乡镇与行政村之间形成明显的控制—依附关系，村庄自主性弱，村级组织不仅难以有效回应和解决村庄内生治理事务，而且很难与乡镇展开自主性谈判。而在自治体制下，村级组织不仅能够自主解决村庄内部的绝大多数事务，而且能够凭借其在村庄社会中的治理优势与乡镇展开建设性谈判，表现出较强的自主性。弱自主性村庄使行政力量的进入更加顺畅，客观上形塑了一种紧密的乡村关系，但同时也带来了乡村关系的失衡。强自主性村庄意味着村级组织与乡镇互动时有其内在的利益考量，表现出较强的谈判能力，这反而倒逼乡镇更重视村级组织的意见表达，并根据具体情境调整和重塑其与村干部的互动机制，由此塑造一种相对均衡的乡村关系。

无论从历史维度还是区域维度看，乡村之间始终保持高度关联，只是不同地区不同发展阶段，乡村之间的关联机制有所不同。这意味着，乡村关系并不是一种稳定的制度性关系，而是基于具体情境形成的实践性关系，对乡村关系的类型研究有助于理解其丰富的实践面向。同时，揭示乡村之间复杂的关联与互动机制，对于进一步理解当前不同地区国家力量如何进村以及乡村治理现代化何以推进具有重要意义。

根据以上分析，乡镇任务结构与村庄自主性是形塑不同乡村关系形态的两个重要因素。基于此，可对乡村关系进行一般性讨论。首先，从村庄自主性的角度看，其对乡村关系的影响有两个维度，一是村庄自主性较强，二是村庄自主性较弱。不同情况下，村干部与乡镇的互动形式有所不同。实行村民自治制度以来，我国农村基层治理形成“乡政村治”的基本格局，这就从制度上形成了“乡政”与“村治”的基本边界。当这一制度性边界被打破时，以村庄自主性为基础的村民自治也就变得有名无实。从这个角度讲，“乡政”与“村治”之间有无边界是衡量村庄自主性的关键。当“乡政”突破“村治”边界，行政直接干预自治，村级组织正规化，乡村关系就从原来的二元结构走向乡村一体化^[38]。然而，值得注意的是，“乡政”与“村治”之间保持边界并不必然意味着村庄自主性高，这一定程度上取决于自治体制的运转是否有效。换言之，即使在“乡政村治”体制下，当村庄内部缺乏有效的组织，村民自治制度的运转缺乏相应的载体，村庄自主性仍然难以凸显。只有在“乡政村治”的制度边界与村民自治运转有效同时具备的情况下，村级组织的自主性才能得到充分发挥。

其次，从乡镇任务结构的角度看，不同的任务结构隐含着不同强度的治理压力，从而形塑乡镇与村不同的互动模式。总体上，乡镇任务结构可分为中心工作与常规工作。在常规工作模式下，乡镇对村干部的动员需求较弱，乡村之间形成一种弱关联。在中心工作的驱动下，无论是任务量多少，乡镇都要动员村干部协助其完成任务，乡村之间形成一种强关联。可见，只有在中心工作模式下才能深刻把握乡村之间的互动关系。而中心工作的任务量不同，乡镇面临不同的压力，其对村干部动员强度的需求就存在差异。同时，即使面对同等数量的中心工作，乡镇对村干部的动员形式也会因村而异。

由此，根据村庄自主性强弱与乡镇任务结构差异，考察不同情况下乡村之间的互动形式，可形成乡村关系的四种形态(如表 1)。

第一，乡镇多中心任务与村庄强自主性形成的第Ⅰ种乡村关系为“紧密—均衡”型。在这类乡村关系中，乡村之间既保持一定的边界，又基于多中心任务的压力形成紧密的互动关系。一方面，由于村庄自主性较强，乡镇难以直接将行政体制延伸到村，村级行政化的路径受阻；另一方面，乡镇面临多中心任务压力，对村干部具有强动员需求。这种情况下，乡镇难以通过村级行政化的方式对村干部进行压力转移与有效动员，只能另辟蹊径，既要能够动员村干部，又不会破坏“乡政”与“村治”的边界。例如，部分地区通过对乡镇与村干部进行责任捆绑，重塑基层干部的治理责任，由此形成的乡村责任共同体并未根本改变原来的“乡政村治”模式，既没有破坏乡村内生治理能力，又能够有效应对乡镇的多中心工作压力^[39]。然而，这种以村庄自主性为基础的“紧密—均衡”乡村关系，实际上蕴含了乡镇对村干部的适度动员。尽管如此，由于乡镇长期承受着多中心工作的政治压力，乡村之间的均衡关系往往很难持续。而且，这种制度环境下乡村之间的紧密互动具有鲜明的行政化导向，旨在应对行政体制的任务要求，而非适应乡村治理的内在需要。这就在很大程度上限制了“紧密—均衡”型乡村关系的稳定性。

第二，乡镇多中心任务与村庄弱自主性形成的第Ⅱ种乡村关系为“紧密—失衡”型。在这类乡村关系中，乡村之间的边界被打破，乡镇与村委会从两个性质不同的组织变成同质性的行政化组织，乡村之间形成明显的上下级关系。一方面，乡镇面临多中心任务压力，对村干部具有较强的动员需求；另一方面，村庄弱自主性意味着村庄社会缺乏“抵制”行政力量的能力，这为行政链条的延伸提供了充分的社会空间。由此，行政化就成为乡镇动员村干部最简单有效的方式。通过将村干部纳入行政管理范围，乡镇能够对村干部进行有效控制，从而拓展乡镇的治理力量，促进工作任务的完成，如上文讨论的鄂中A镇。这种乡村关系的缺陷在于，只考虑到乡镇单方面的治理需求，忽视了乡村社会内部治理的需求，造成乡村之间的互动失衡。过度的行政干预破坏了乡村间的自然边界，严重挤压了村庄的自主治理空间和能力，从而加剧了自治体系的瓦解。

第三，乡镇单中心任务与村庄强自主性形成的第Ⅲ种乡村关系为“松散—均衡”型。在这类乡村关系中，村庄自主性较强，村民自治运转有效，乡村之间保持一定的互动边界；同时，在单中心任务结构下，乡镇不需要对村干部进行控制性动员，乡村之间的关系相对松散。一方面，由于乡镇的任务压力不大，乡镇对村干部的动员需求相对较弱，乡村之间不需要建立一种高强度的支配关系，这种相对松散的关系结构为乡村之间的互动提供了更多弹性空间。另一方面，村庄强自主性不仅隐含着较强的自主治理能力，而且可以形成对行政力量的“制衡”，促进乡村之间的互动均衡。如前文讨论的晋西南S镇，乡镇基于动员需求和动员成本的考虑，主要通过关系经营对村干部进行动员，由此形成一种灵活的合作关系。尽管这种基于特殊主义情感建立的“合作”关系具有不稳定性，但在单中心任务结构下，这类乡村关系能够比较好地兼顾国家政策执行与乡村社会治理的双重需要。

第四，乡镇单中心任务与村庄弱自主性形成的第Ⅳ种乡村关系为“松散—失衡”型。在这类乡村关系中，村庄弱自主性使得村干部在乡村互动中处于相对弱势地位，行政力量能够“伺机而入”，乡村关系趋于失衡；同时，单中心任务结构下的乡镇对村干部是一种弱动员需求，乡村关系相对松散^①。与“紧密—失衡”型乡村关系不同的是，在单中心任务下，乡镇不需要对村干部进行持续性的强动员，更主要是一种策略性控制，乡村之间的互动更加灵活、富有弹性。但在村庄社会缺乏制衡力量的情况下，乡镇根据其资源优势与任务需要，通过各种策略性的动员机制，很容易突破“乡政”与“村治”的边界，造成乡村关系失衡。这种失衡的乡村关系能够满足乡镇单方面的政务需求，却难以回应乡村社会内部治理需求。典型如税费时期，在自上而下的税费任务压力下，乡镇通过默认村干部的灰色收入调动其收税积极性，结果导致严重的“三农”危机。

① 需要说明的是，单中心任务下的松散性乡村关系是相对于多中心任务下乡村之间基于某种制度化机制建立的稳定的紧密关系而言的，并不意味着乡村之间没有关联。实际上，即使在单中心任务下，乡村之间也会基于某些机制建立互动关系，只是其关系强度与稳定性都明显弱于多中心任务下的乡村之间紧密而稳定的互动关系。

总体而言，在当前时代背景下，乡村关系呈现出复杂的实践面向。从乡镇任务结构与村庄自主性出发，勾勒乡村关系的四种互动模式，能够更深刻地理解乡村之间的复杂互动。在上述四种乡村关系模式中，每种类型的乡村关系并非固定不变，而是随着乡镇任务结构以及村庄自主性的变化而转变。例如，当乡镇任务结构从单中心任务向多中心任务转变时，第Ⅲ、Ⅳ种乡村关系可能会向第Ⅰ、Ⅱ种乡村关系模式转变，乡村关系随之从松散趋向紧密。同时，当村庄自主性由强向弱转变时，乡村关系随之从均衡转向失衡。在乡村治理现代化的时代背景下，乡村治理的目标不仅在于强化其对国家政策的执行能力，更重要的是，通过制度输入和政策引导增强乡村社会“善治”的能力，后者建立在更强的村庄自主性基础之上。在这个意义上，治理现代化背景下的乡村关系应该是一种均衡关系，乡村之间应进行有效的协商互动，以共同应对国家政策任务以及乡村社会的治理事务。

然而，从实践来看，伴随乡镇中心工作扩张以及行政体制向下延伸，村庄自主性受到严重挤压，乡村之间的均衡性互动模式逐渐被打破，村级治理被吸纳到整个科层体制的轨道之中。一方面，国家通过强化其对乡村社会的介入推动着乡村治理现代化的进程；另一方面，由于忽视了村庄自主性在乡村治理现代化过程中的重要性，国家力量逐渐替代村庄社会力量，现代化进程中的村庄社会逐渐成为科层体制积极践行国家政策目标的“试验场”，缺乏主体性的乡村社会被动承接各种自上而下的政策任务和制度要求，难以有效回应乡村社会的现代化治理需求。值得注意的是，尽管在多中心工作模式下，乡村之间也可能形成均衡性互动，但由于乡镇面临着高强度、全方位的政治压力，乡村之间的均衡关系难以持续。从这个角度看，乡村治理现代化必然建立在一定的村庄自主性基础之上，缺乏村庄自主性的乡村治理现代化也不是稳定高效的现代化。据此，推进乡村治理现代化，不仅要积极保护、挖掘和培育村庄自主性，同时也要警惕乡镇中心工作扩张及其对村庄自主性的损害，进而通过乡村之间的均衡互动，有效激发乡镇与村庄两个层面的积极性，以促进乡村治理现代化的自主性实践。

作为国家治理与农村社会治理的连接通道，乡村关系的运行直接关系到国家治理目标的落实以及乡村社会的有效治理。在国家治理转型与乡村社会变迁的双重变奏下，我国乡村基层治理正在经历一场巨变。在这一基层治理转型与变迁过程中，乡村治理基础、治理任务以及治理体系均在不同程度上发生重组和变化，乡村关系是透视这一治理转型的一个重要视角。中国地域广阔，区域差异极大，不仅存在东中西经济发展水平上的巨大差异，而且存在南中北文化差异，由此塑造出农村基层治理的不均衡性^[40]。这种不均衡性同样存在于基层治理转型过程中，即不同地区的转型阶段、转型方式等存在差异，乡村治理过程中形成的乡村关系也呈现出极其复杂的情形，进而深刻影响着乡村治理现代化的进程。因此，基于类型视角对乡村治理实践及其隐含的不同乡村互动关系进行具体分析，对于理解和推进乡村治理现代化显得尤为重要。

本文从具体的经验个案出发，立足具体的治理情境，呈现了乡村关系的两种不同实践形态，并对其内在逻辑进行具体分析，认为乡镇任务结构与村庄自主性是形塑乡村关系差异化实践的两个重要变量。具体而言，乡镇任务结构通过影响乡镇治理压力决定其对村干部的动员需求，进而形塑出不同的乡村互动模式；在多中心任务结构下，乡镇对村干部的动员需求强烈，乡村之间互动紧密，而在单中心任务结构下，乡镇对村干部的动员需求相对较弱，乡村之间的互动相对松散。然而，这只是乡村关系的一种可能面向，并非乡村关系的最终形态，乡镇任务结构对乡村关系的影响同时受制于村庄自主性的作用。村庄自主性隐含着其内生治理能力的强弱及其相对独立于乡镇政府的程度，当村庄自主性较强时，“乡政”与“村治”之间保持一定边界，乡村之间的互动要兼顾“乡政”与“村治”的需求，从而更容易形成一种均衡的乡村关系^①。而当村庄自主性相对较弱时，乡镇基于中心工作需要对村干部进行策略性动员，“乡政”与“村治”的边界被突破，乡村关系走向失衡。由此，从乡镇任务结构与村庄自主性出发，聚焦乡村之间的互动机制，建构出乡村关系的四种类型，即“紧密—均衡”型、“紧密—失衡”型、“松散—均衡”型与“松散—失衡”型。

① 一种特殊情况是，村庄自主性过强，构成对乡镇(国家)力量的抵制，由此导致乡村关系失衡，但这主要发生在极少数宗族结构强大的南方农村。相对而言，在城镇化发展与人口外流以及国家资源下乡背景下，绝大多数中西部农村面临着村庄自主性消解的困境，维护“乡政”与“村治”的边界则是保护村庄自主性、促进乡村关系均衡的关键。

作为乡镇政权与村民自治组织两个不同性质主体之间的互动，乡村关系的具体实践必然涉及乡镇与村两个层面。在不同的治理系统中，乡村分别遵循不同的行动逻辑，由此形塑出复杂的乡村互动关系。乡镇任务结构与村庄自主性为我们理解治理现代化背景下乡村关系与乡村治理的复杂性实践提供了一种分析视角，从而更深刻地理解乡村治理的非均衡变迁。实际上，当我们把这一分析视角拓展到乡村关系的历时性发展脉络中仍然具有一定的解释力。例如，村民自治与税费改革作为乡村关系历时性变迁的两个重要结点，某种程度上正是通过调整村庄自主性与乡镇任务结构来对乡村关系进行重组。

对乡村关系进行类型研究的意义不仅在于理解乡村治理的复杂性实践，更重要的是，通过厘清乡村之间的互动机制及不同乡村关系的发生逻辑，更深刻地理解乡村关系对乡村治理的影响以及如何通过优化乡村关系提升乡村治理效能，促进乡村治理现代化。从乡村治理的角度看，乡村治理效能的优化不仅要注重体制机制建设，同时还要考虑实践中形成的不完全制度化的乡村关系。不同的乡村关系意味着乡村治理的自主性空间不同，乡村治理所面临的挑战以及乡村治理优化的方向均有所差别，因此乡村治理现代化要因地制宜地推进。对于那些因乡镇任务结构过重导致乡村关系失衡的地区，要尽可能减轻乡镇的中心工作压力，避免不必要的督查检查考核等，以缓解乡镇中心工作扩张对村庄自主性的挤压。同时，对于那些弱自主性村庄，要注重挖掘村庄内生治理力量和资源，通过对积极分子的组织动员引导村庄自主解决其内部治理需求，助力村庄自主性的生长。总之，乡村治理现代化的推进要建立在乡村关系的均衡性互动基础之上，一方面要警惕乡镇任务尤其是中心工作的扩张，另一方面要注重村庄自主性的培育和发展，以更好地发挥乡镇和村“两个积极性”在乡村治理现代化进程中的主体作用。