A Study on the Mechanisms, Logic, Dilemmas, and Strategy Optimization for Deepening and Implementing the Belt and Road Initiative: A Perspective from China—ASEAN Cooperation in Poverty Reduction

习近平主席提出“一带一路”倡议已经走过十二年，取得了举世瞩目的伟大成就，发展成为“深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台”，为全球南方减贫和可持续发展注入强劲动能。2024年7月，党的二十届三中全会提出“完善推进高质量共建‘一带一路’机制”^[1]；2024年12月，习近平总书记在第四次“一带一路”建设工作座谈会上指出“共建‘一带一路’已经进入高质量发展新阶段。要重点推进高质量共建‘一带一路’机制建设”^①。2025年10月召开的党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，进一步细化高质量共建“一带一路”的实践路径，强调战略对接、互联互通及“小而美”项目建设^[2]。这些重要论述层层递进、相互呼应，为“携手奔向下一个金色十年”^[3]导航定向，提供根本遵循与行动指南。

① 中国政府网.习近平在第四次“一带一路”建设工作座谈会上强调：坚定战略自信勇于担当作为全面推动共建“一带一路”高质量发展[EB/OL].(2024-12-02)[2025-11-05].https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202412/content_6990603.htm.

东盟国家作为“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”重要的交会地区，涵盖中国—中南半岛经济走廊及孟中印缅经济走廊部分，对高质量共建具有重要的支撑作用。因此，完善机制是促进“共建”走深走实、推进人类命运共同体建设的关键。然而，东盟国家发展差异显著，多数面临贫困挑战，区域减贫进展缓慢，内部发展不平衡^[4]。这极大地削弱了其参与高质量共建的动力。

众所周知，中国与东南亚其他国家地缘相近，人文相通，有着相似的减贫发展经历和共同的问题。改革开放尤其是党的十八大以来，中国致力于打赢脱贫攻坚战，并取得了举世瞩目的伟大成就，形成了中国特色反贫困理论，发展和丰富了现代人类文明成果，可为包括东盟国家在内的广大全球南方国家提供借鉴。因此，完善推进高质量共建“一带一路”机制，不仅有助于构建新型区域减贫合作模式，促进东盟经济社会发展，而且有利于对外传播中国减贫理念，推动全球南方消除贫困，建设一个共同发展的公正世界。

经系统梳理文献，发现当前学界围绕高质量共建“一带一路”机制的研究多集中在高质量共建的理论内涵、实践路径、风险挑战、对策建议等方面。理论价值层面，有研究指出，高质量共建不仅是中国在复杂国际形势下作出的战略选择^[5]，更是推动“一带一路”向人类命运共同体实践平台升级的关键^[6]，标志着共建重点从规模扩展转向质量提升^[7]。多元主体参与、国际关系网络与规则构建被视作其内在动力^[8]，而安全治理^[9]与“小而美”项目^[10]则被认为是推进高质量共建的重要支撑。然而，前行之路绝非坦途。外部地缘政治干扰不断^[11]，内部“软联通”等领域理论研究滞后^[12]，制约了共建的实效。为破困境、谋发展，应深化跨境经济走廊建设，推进机制化合作，完善国内外支持体系^[13]。近期研究进一步强调，应聚焦减贫、卫生等重点领域，加强人文交流^[14]，释放新质生产力潜力^[15]。展望未来，随着“全球南方”地位提升，高质量共建将被赋予推动共建“一带一路”国家现代化进程的使命^[16]。

尽管现有研究形成了一定共识，即高质量共建须契合参与国实际并融入全球治理体系，但关于其机制建设与区域减贫间关联的研究仍较为薄弱。多数成果侧重宏观与经济视角，缺乏对反贫困特殊性的深入考量，也较少关注中国与共建国家共同推进机制优化的路径策略。基于此，本研究从区域减贫合作视角出发，构建理论分析框架，剖析中国—东盟在高质量共建机制探索中的实践路径，评估成效、识别挑战，进而提出有针对性的对策，以期为推动共建走深走实提供新思路。

历经十二年发展，共建“一带一路”进入高质量发展新阶段，其中最为重要的是让共建项目惠及民生。同时，当下各区域减贫进展差距较大，反贫困理论研究仍显滞后^[17]，既有的减贫国际合作机制渐显疲态，亟待重塑升级^[18]。因此，从区域减贫角度探讨“完善推进高质量共建‘一带一路’机制”与区域减贫合作的内在逻辑和机理极具理论价值和现实意义。

完善推进高质量共建“一带一路”机制与区域减贫之间无疑存在协同发展、双向互动的螺旋式关系，这源自学理上的统一性和互促性，发展于加速全球贫困治理和构建中国特色自主知识体系的现代化进程。

第一，终极目标的统一性。尽管完善推进高质量共建“一带一路”机制与区域减贫在领域上存在差异，但二者在终极目标上高度契合，均致力于推动构建人类命运共同体。高质量共建“一带一路”作为一种区域合作方案，具有包容、灵活、开放的特征，有助于缩小国家间差距，促进多元文化交融与经济形态共生。区域减贫过程中形成的机制、经验与合作氛围，也逐步汇聚为责任共担的治理共同体。两者共同根植于国际合作与共同繁荣的价值观。

第二，路径实施的互促性。完善推进高质量共建机制与区域减贫在具体实行过程中并非孤立的，而是频繁互动、彼此借鉴，为实现共同目标开辟道路。区域减贫注重基础设施与公共服务建设，如交通联通打破地域隔阂、教育医疗资源赋能民众发展，从而激活内生动力。而高质量共建机制以“五通”为核心，通过援助、投资与产能合作等方式，激活共建国家经济动能，形成“造血式”减贫路径^[19]。两者的有机结合，不仅拓展了共同目标的实现途径，也增强了发展的协同性与可持续性。

第一，有利于重塑全球治理价值体系。历史经验告诉我们，唯有发展、安全和文明才能带动全球南方贫困有效治理。为此，继“一带一路”倡议之后，习近平主席高瞻远瞩，立足中华文明自主性、包容性、和平性的鲜明特色，提出了全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议，形成完整的中国主张和价值体系，引领世界潮流。实践证明，这一价值体系融入“完善推进高质量共建‘一带一路’机制”的血脉，有助于促进区域协同发展，稳定共建“一带一路”国家安全形势，消除不确定因素。通过文明互鉴互学，各国间增信释疑，厚植友谊，在共商共建共享中分享中国减贫经验，探索本土化模式，形成破解贫困陷阱的理论路径，即以发展作为物质基础破解“资源贫困陷阱”；以安全为制度保障规避“脆弱性贫困”；文明互鉴，通过知识共享打破“认知贫困壁垒”，进而推动实现联合国《2030可持续发展议程》中的既定减贫目标。

第二，有助于提升国际互动治理效能。实践证明，区域减贫成效显著，可增强共建“一带一路”国家社会稳定性，激发经济发展活力，提升民众生活水平^[20]，为其参与全球治理创造有利条件。同时，减贫过程中积累的跨国协作经验、资源调配模式、民生项目实施范例和风险应对机制等，都可转化为全球治理中的独特优势与生动实践范式，提升“共建”在国际互动中的话语权与引领力，进而推进高质量共建机制的进一步完善和目标的实现。

第三，有利于推进完善自主知识体系。历经数十年的艰苦探索，中国在反贫困实践中形成“中国特色反贫困理论”体系。这一独特的文明成果既属于中国，也属于世界。因此，在共建“一带一路”中分享中国减贫经验，可促进区域协同发展，丰富完善共建“一带一路”自主知识体系。一方面，共建“一带一路”国家可借此增强对中国贫困治理理论的认知，借鉴经验提高减贫效能，实现共同繁荣；另一方面，区域减贫实践又为中国贫困治理理论提供了新素材，拓展了其理论适用边界，使其科学内涵在多元场景中接受检验、发展，丰富知识谱系，彰显实践品质，增强共享性和有效性。

基于上述“完善推进高质量共建‘一带一路’机制”与区域减贫的内在逻辑，本研究构建起理论分析框架(见图 1)，从区域减贫视角切入，聚焦制度协同、要素供给、成效反哺的闭环作用路径，总结中国与东盟国家在机制完善过程中的实践与经验。

新古典经济学认为发展中国家贫困源于资本短缺、技术劣势及市场乏力；而区域经济一体化理论强调区域合作对资源配置优化、经济协同的撬动作用，可破解发展困境。通过不断完善共建主体参与机制、加强区域经济一体化，能促进技术转移、资本流动与市场拓展，深化减贫合作^[21]。具体体现在：高质量共建机制下，政策沟通统筹减贫协作，设施联通改善发展与民生环境，贸易畅通释放增长红利，资金融通筑牢项目“资金池”，民心相通(如教育、医疗合作)夯实社会基础，进而降低贫困率^[22]，减轻当地贫困程度；此外，共建投资机制可通过金融手段引导绿色技术与可持续项目投资，推动包容性繁荣^[23]。

区域减贫成效可进一步赋能“完善推进高质量共建‘一带一路’机制”。首先，依据比较优势理论，区域减贫带来资源禀赋变化，如贫困地区发掘劳动力和特色资源优势等，优化资源配置与产业协作^[24]，反哺共建机制。其次，依据新结构经济学理论，区域减贫推动要素禀赋结构转变，助力共建“一带一路”国家经济转型，减贫地区或成经济增长极，通过基建、产业、人才发展产生辐射效应^[25]，为机制完善提供机遇和动力。最后，区域减贫的正外部性既能为“一带一路”项目营造稳定环境，其经验模式亦能产生外溢效应，推动共建“一带一路”国家社会发展。

据此，构建区域减贫合作完善推进共建机制的成效框架(见图 2)。

过去十二年，中国与东盟国家携手助力域内减贫合作，有效推进了高质量共建“一带一路”机制的建设与不断完善。双边减贫合作的实践经验与成效，对进一步“完善推进高质量共建‘一带一路’机制”、助力“下一个金色十年”走稳走远具有重要启示。

十二年间，中国—东盟双方就共建战略深入对接，共同制定减贫规划与配套措施，为合作项目提供政策支撑，既增加了贫困地区共享发展成果、摆脱贫困的机会，也推动了共建机制在政策层面的持续优化。

第一，筑牢互信根基，领航减贫合作。在聚焦区域减贫、完善共建机制的合作中，高层战略擘画与引领至关重要。中国与东盟重视元首互访及双边峰会，截至2025年2月，已举办27次领导人会议、31次高官磋商，且于2021年升级为全面战略伙伴关系。通过对话协商，双方筑牢政治友好基础，奠定包括减贫合作在内的信任根基。面对区域减贫挑战，双方续签行动计划，明确航向。在《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2021—2025)》指引下，明确了政策交流、特定群体福利合作、减贫倡议落实、村干部能力建设、研讨会举办与咨询服务等合作方式，为共建机制的优化拓展指明了方向。

第二，精细对接协同，拓宽减贫通道。由达成双边共识到健全合作机制，中国与东盟在共建中探索出高效推进区域减贫的路径。双方始终顶置减贫合作战略议程，在系列合作框架协议中布局微观减贫目标。从“2+7合作框架”向“3+X合作框架”的迭代升级，满足了减贫动态需求，也推动了共建机制随减贫实践优化。截至2025年2月，17届中国—东盟社会发展与减贫论坛为减贫经验交流搭建了平台，孕育了创新合作模式，锤炼了减贫项目精品，全方位响应东盟国家减贫与治理需求。如2016年以来，中国、东盟与联合国开发计划署累计共同举办了4届“可持续发展创新与减贫”研讨会，吸引了中国与东盟国家政府部门、学术机构、企业界、媒体及国际组织代表参会，合作发布了《东南亚地区包容性创新发展报告》，有效促进了减贫领域创新经验的共享与传播。十二年来，中国与东盟国家携手共建“一带一路”，给20多亿民众带来实实在在的利益^[26]，举办了54期减贫培训研修班，有效提升了东盟国家的官员治理能力与减贫能力；创新打造的《东亚减贫合作倡议》靶向乡村减贫难点，以机制联动激活减贫动能，驱动东盟国家经济社会与减贫事业协同发展。自2014年起在老挝、柬埔寨、缅甸开展的6个东亚减贫示范合作项目，被誉为“减贫合作的标杆”，既提升当地社会保障水平，也为完善共建机制注入了创新活力。此外，“一带一路”倡议与《东盟互联互通总体规划2025》及越南、印度尼西亚等国特色战略精准对接，增进双方政策协同，提升共建机制与东盟需求的匹配度。

基础设施建设是区域减贫的关键支撑。过去十二年，中国以共建共享共荣为价值导向，投资东盟国家能源、交通、通讯等领域，织就互联互通网络，改善贫困地区环境，促进经贸合作，推动双方在基础设施规划、建设标准等方面加强协作，显著提升域内基础设施发展水平，助力设施联通机制完善。据《“一带一路”共建国家基础设施发展指数报告(2024)》，东盟区域基础设施发展指数得分127，持续位列榜首^[27]。

第一，畅通交通动脉，提速物流惠民生。破除交通梗阻是唤醒贫困地区内生动力的前提。中国与东盟在公路、铁路、港口、机场等领域协同投资，激活湄公河次区域合作，拉紧与中国西南的交通纽带，带动双边经贸往来快速增长，民生福祉持续提升。据统计，超4 000亿美元双向投资落地^[28]，雅万高铁、中老铁路、中泰铁路等项目架起惠民金桥，大湄公河区域铁路联盟应运而生，西部陆海新通道班列与之紧密联动，广西北部湾港通联东盟主要港口，有效缓解了东盟在基建方面的困境。国际陆海贸易新通道运输网辐射119国393港，海铁联运班列破3万列^[29]，助力东盟农产品拓展海外市场，增加创收渠道；中老铁路打破老挝“陆锁”困局，跨境物流网覆盖19国，累计招聘老挝员工3 500多人，间接为老挝增加10万余个就业岗位；雅万高铁极大便利了民众的出行，累计为当地创造5.1万人次就业，培训印尼员工达到4.5万人次^[30]，驱动经济发展，带动减贫加速，优化共建机制推进的外部环境。

第二，夯实能源基础，改善民生水平。补齐东盟公共资源短板，能源水电建设至关重要。中国依托广西、云南地缘优势，协助东盟国家建设水电站与跨境电网，提升其农村地区电力覆盖面积。截至2022年，除缅甸农村通电率为62.8%外，其余东盟国家已达88%~100%(见图 3)，居民用电情况显著改善，生活质量有效提升。此外，中国“走出去”企业主动履行社会责任，如2017年中缅油气管道典范先行，稳供能源，护持民生可持续，为共建机制深入推进奠定社会基础。

第三，加强通信网络建设，弥合数字鸿沟。信息时代浪潮奔涌，让数字成果广泛惠及贫困群体，是缩小区域间发展落差、增进民生福祉的核心要义。中国与东盟国家合作推进光纤、5G、跨境光缆等数字基础设施建设，扩大网络覆盖范围，助力偏远地区步入信息社会。代表性项目如亚太直达海缆、中越和中缅跨境光缆，有效促进了区域内信息联通，成为缓解当地贫困群体数字边缘化困局的有力杠杆。根据最新数据，东盟主要国家互联网普及率继续保持高位或稳步提升。截至2023年，文莱、马来西亚和新加坡的互联网使用率分别达99.03%、97.69%和94.29%，处于区域领先水平；越南、菲律宾和泰国分别为78.08%、83.77%和89.54%，印度尼西亚为69.21%。柬埔寨、老挝和缅甸的普及率相对较低，分别为60.72%、63.63%和58.54%。整体来看，该区域内数字接入水平持续深化。这一趋势不仅为减贫与区域发展注入动力，也为高质量区域合作增添了有力的数字支撑。

贸易畅通是中国与东盟推动区域减贫的重要动力。十二年来，双边贸易与投资机制持续完善，自由化与便利化水平不断提升，有力助推各国经济社会发展和减贫进程，增强了“一带一路”经贸合作机制的吸引力和竞争力。

第一，经贸牵引，赋能减贫之路。经贸合作是减贫的关键驱动力。双方通过自贸试验区建设、对接高标准经贸规则、简化投资流程、降低关税壁垒等举措，推动中新、中马等重点合作平台落地，吸引大量投资，激发市场活力。2023年《区域全面经济伙伴关系协定》全面生效及2025年中国-东盟自贸区3.0版谈判收官，进一步拓展了服务贸易与市场空间。数据显示，2024年中国与东盟国家的贸易总额近7万亿元人民币，占中国对外贸易总额的15.9%；2025年一季度东盟继续稳居我国第一大贸易伙伴地位，进出口1.71万亿元，同比增长7.1%，占我国整体外贸的比重提升到16.6% ^[31]，惠及大量普通群众。目前，中国连续15年都是东盟最大的贸易伙伴，东盟连续4年都是中国第一大贸易伙伴，紧密的贸易关系为减贫合作持续注入动力，不断助力东盟国家经济恢复(见图 4)。即使在2020年疫情冲击下，双方经贸仍展现韧性，中国通过医疗物资援助与投资合作助力东盟国家稳定经济，降低贫困反弹风险。

第二，深耕投资，创造机遇惠民生。助力贫困人口自主就业是确保减贫可持续性的有效手段。统计显示，十二年来，中国在东盟的25个经贸合作区创造了10余万个就业岗位^[32]，惠及大量贫困人口，有效缓解了区域发展失衡难题。如泰中罗勇工业园为本地提供了5万余个岗位，其中90%是本地员工^[33]；西哈努克港经济特区就业人数由2013年的9 000人增至2023年的近3万人^[34]；中印青山园区带就业人口超6.7万^[35]；中马铁路项目培养了5 000名本土技术人才^[36]。据世界银行最新数据，2012年至2024年间，东盟国家极端贫困率显著下降(见图 5)，如菲律宾从10.9%降至3%，印尼从10.6%降至1.9%，老挝从10.9%降至7.1%。虽然部分国家在个别年份贫困发生率有小幅度波动，但多数国家贫困发生率呈下降态势，直接体现出贫困人群规模在缩小。另外，按每日3.65美元标准衡量的贫困发生率也持续走低，反映出区域内整体生活水平提升及相对贫困状况改善(见图 6)，而中国—东盟减贫合作的贡献格外显著。

十二载春秋，中国与东盟积极加强金融合作，构建多层次金融服务体系，为经济发展惠及民生注入强劲资金，增强高质量共建的资金支撑能力。

第一，完善投融资架构，开拓减贫资金源流。稳固高效的资金融通机制，是减贫合作可持续的重要保障。中国与东盟通过签署金融合作备忘录、引入绿色金融与数字金融工具，推动金融业态创新。中国—东盟银联体顺势整合区域资源，推进亚洲债券市场倡议，并依托“10+3”机制推动清迈倡议多边化协议升级，提高IMF贷款脱钩比例至40%，有效扩大了减贫资金池，带动私人资本参与，缓解了区域发展失衡对减贫成效的抑制。此外，中国国际扶贫中心特设东盟减贫专项基金精准支持小微项目，亚投行、丝路基金等则为基建与产业培育提供多周期资金保障，筑牢了减贫项目的资金保障壁垒。

第二，筑牢金融基建根基，增强经贸减贫效能。加强对外金融服务供给，赋能区域减贫提质增效，仰赖坚实完备的金融基础设施网络。中国通过银行、证券、保险等机构协同布局，完善支付清算、征信与结算体系，并借助金融科技加大服务覆盖面，精准惠及贫困群体。聚焦地缘战略要冲，我国着力将广西打造成面向东盟的金融开放门户，集聚金融机构达565家，试点政策推动跨境金融服务便利化，有效提振贸易与投资信心，为减贫创造更多资源与机会。

第三，完善人民币跨境结算体系，拓展减贫辐射边际。构建成体系的货币合作架构，精准锚定贸易投资及实体经济发展诉求，是驱动区域经济内生增长、民生持续改善的关键方略。中国与东盟持续完善人民币结算机制，丰富人民币金融产品，降低汇兑风险，提升项目盈利预期。2024年前8个月，人民币跨境收付金额达41.6万亿元，同比增长21.1%。人民币在东盟广泛流通，有效抵御了美元波动风险，为减贫注入了持久动力。

民心相通是筑牢中国—东盟民间友好、夯实区域减贫社会根基的关键。十二年来，双方人文交流持续深化，不仅推动“能促型”减贫^[37]，也使民心相通水平居于区域前列^[38]，为共建“一带一路”奠定了广泛的群众基础。

第一，汇智共享，培育农村内生增长动力。共享前沿且实操性强的减贫智识、技艺专长，是激活本土减贫内生动力、提升村干部治理与农民自主脱贫能效的关键一招。双方通过培训交流与技术合作，提升基层治理与农民自主脱贫能力。例如，“东盟+3”村干部交流项目与广西减贫培训基地有效开展扶贫经验国际研修；东亚减贫示范合作项目派遣专家组推广油茶良种种植等实用技术，助力农村产业培育与资源转化，增强“造血”能力。我国云南、广西等地也结合地缘优势，对东盟周边贫困群体予以重点扶持，量身定制扶贫特色产业，不断缩小域内经济发展差距。

第二，培根育人，优化人力资本结构。培育适配时代发展需求的高素质人才方阵，是斩断贫困代际传递链条、收获长远减贫红利的战略抉择。双方通过学生互访、师资交流与职业教育合作，加强人才培养。在各类奖学金与合作基金支持下，双向留学规模稳步扩大。目前中国高校已开设东盟十国官方语言专业，东盟建有42所孔子学院和39个孔子课堂，双方留学生人数超20万人^[39]。鲁班工坊、职教联盟等平台累计为东盟培养1 300余名技术骨干^[40]，为减贫事业储备了人才资源。

第三，文明互鉴，拉近民心距离。文化交流和民间互动是加强民心互通的重要方式。2024年1—8月，中国公民前往东盟国家1 620.5万人次，同比增长105.2%；东盟国家人员入境中国内地969万人次，同比增长113.1%，旅游与商务交流活跃^[41]。中越德天瀑布跨境旅游合作区启动等举措，进一步夯实了合作的民意基础。

从世界银行发布的2013—2023年贫困缺口指数的变化趋势来看，东盟主要国家的贫困深度总体呈下降趋势(见图 7)。印度尼西亚在这十年间贫困深度持续减轻，菲律宾也有所改善。再按3.65美元更高标准衡量(见图 8)，相对贫困人口收入水平提升，与更高质量生活水平的差距在缩小，反映出中国—东盟减贫合作的成效。

百年变局加速演变，全球和区域不稳定因素增多，形势更加复杂多变，世界进入动荡变革期，中国—东盟在深化减贫合作中完善推进高质量共建“一带一路”机制无疑也面临诸多严峻考验。

在部分东盟国家，政府猜忌、质疑中国，民众对华认知分化且疑虑上升，双边互信与民心相通的根基尚不稳，中国—东盟减贫合作的社会基础仍然薄弱。有民调显示，在对东盟十国超1 000名受访者的调查中，67.12%的人认可中国—东盟紧密合作有助于缓和疫情冲击，但对华疑虑依然存在^[42]。究其原因，与当地舆论环境和历史遗留问题紧密相关。首先是外部势力干扰舆论。以美国及其盟友为代表的域外大国，通过推出“重建美好未来”“四方基础设施伙伴关系”等计划，企图分化东盟与中国的合作关系，甚至抹黑中国，炒作“债务陷阱论”等，误导民众对华认知。如缅甸政局变动期间，受谣言影响，32家中资企业遭受冲击，双方包括减贫在内的合作受阻。其次，历史与现实矛盾削弱了双边政治互信。部分东盟国家与中国存在历史遗留纠葛和领土争端，长期未妥善解决，由此激发了部分东盟民众的民族主义情绪，使其对中国项目心存戒心。如菲律宾南海政策的转向，也影响了当地社会对中国减贫项目的接受度，导致不少惠民项目停摆。毋庸置疑，中国—东盟减贫合作依赖稳定的双边关系和坚实的民意基础。因此，妥善解决南海争端、防范域外大国搅局，夯实民意基础，是深化包括减贫在内的中国—东盟合作的关键。

东盟成员国发展需求各异、政策执行能力参差，大大增加了中国—东盟减贫合作的统筹协商难度，影响了合作效能。首先，发展战略对接难。以新加坡为代表的发达成员国聚焦高端产业与科技创新，老挝、柬埔寨等欠发达成员国则急需发展基础产业与基础设施。这种诉求差异导致减贫合作战略难以兼顾各方利益，在产业转移、项目布局等关键环节难达成有效共识。目前，合作尚无统一规划，多在一般框架和机制下的部分领域开展。其次，政策执行能力差异大。东盟发达成员国政策制定与执行体系相对完善，而部分欠发达成员国存在政策不健全、执行效率低、协调难度大等问题，合作项目推进迟缓。如在老挝的某些基建项目，因当地行政审批效率低下，导致项目进度延迟，对减贫合作成效产生不利影响^[43]。

上述困境产生的主要原因在于东盟国家间经济发展阶段不同、市场发育程度存在差异。从2023年人均GDP数据来看，东盟国家之间收入水平差距显著，新加坡人均GDP高达84 000美元，缅甸仅1 233美元，差距超60倍(见图 9)。由于处于不同经济发展阶段，发达成员国以服务业和高端制造业为主，注重科技创新与产业升级；欠发达成员国农业占比大，基础设施薄弱，亟需解决基础产业和基建问题。同时，发达成员国市场机制完善，欠发达成员国市场发育程度低，市场体系不健全。这种差异导致各国接受外部投资能力及技术转移能力不同，减贫合作重点各异，影响减贫合作深入推进。

在共建过程中，部分基础设施建设项目因政府更迭、外部势力干预、内部管理不顺等受阻，或进度迟缓，显著抑制了合作项目预期的经济与社会效益。如中泰高铁项目进展相对顺利，由此带动了相关产业发展，增进了民生福祉；反观中越高铁建设项目历经反复争论，进度滞后，难以发挥惠民效益；又如缅甸密松水电站建成后可提供清洁能源并带来巨大收益，但因国内反对派阻碍停工搁置，无法如期建成惠及民生；再如菲律宾苏比克—克拉克铁路项目建成后可促进联运与就业，但因政府更迭等因素中断。

中国—东盟注重发挥市场经济的减贫作用，期望以此推动当地乡村发展，助力民众脱贫增收。近年来，双方贸易额持续增长，2024年双边贸易规模达6.99万亿元，同比增长9.0%^[44]，东盟稳居中国第一大贸易伙伴地位。然而，双边经贸合作仍存在贸易壁垒与贸易不平衡等问题。首先，东盟各国之间与中国的贸易依存度存在较大差距，影响经贸合作的减贫带动作用。从2024年中国对东盟各国的进/出口商品总值(见图 10)可知，中国与东盟各国间的贸易规模差异明显，进出口不平衡现象突出。贸易额高度集中于越南、马来西亚、泰国等国，但与老挝、柬埔寨、文莱等国的贸易规模较小，进口数值偏低。这种不平衡可能使得部分国家在双边贸易中获益不足，难以通过贸易有效推动经济发展，影响减贫惠民成效。其次，在贸易对象上，也存在不平衡现象。2024年，在中国与东盟十国的贸易中，与越南、马来西亚、泰国的贸易额位居前三，而与柬埔寨、老挝、缅甸等国的贸易额相对较低。这种贸易集中化使得部分经济欠发达的东盟国家难以充分参与双边经贸合作，无法借助贸易实现经济快速发展与贫困减少。最后，关税及非关税壁垒影响双边经贸合作的减贫效应。中国—东盟自贸区建立以来，关税水平虽大幅下降，但部分商品仍存在关税壁垒，非关税壁垒则更为复杂。如菲律宾在汽车等行业存在非关税壁垒，限制了中国相关产品出口。这些壁垒增加贸易成本，降低贸易效率，抑制贸易规模扩大，减少贸易减贫机会。

面对风云变幻的国际形势，立足携手高质量共建“一带一路”奔向“下一个金色十年”的新阶段，应以党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出的“完善推进高质量共建‘一带一路’机制”和习近平总书记在第四次“一带一路”建设工作座谈会上的重要讲话精神为根本遵循，视东盟为周边外交的优先方向和共建“一带一路”的重点地区，以构建更为紧密的中国—东盟命运共同体为宗旨，适度规划，合理配置资源，科学调适政策，完善推进机制，优化共建路径，助推东盟减贫进程，着力把“一带一路”打造成“减贫之路”“增长之路”“幸福之路”，为促进全球南方减贫事业发展作出更大贡献。

首先，深化共同发展价值引领，构建互利共赢新格局。不断拓展政府间高层对话、智库合作、媒体传播等渠道，推动以“共同发展、互利共赢”为核心的合作叙事深入民心。进一步将减贫合作与当地社会发展目标融合，升级减贫合作模式，打造减贫合作“金字招牌”，实施“数字赋能减贫计划”，开发东盟多语种职业培训云平台，帮助培育本土数字技能人才，积累数智人力资本，加快共建智慧农业示范园区，实现农业物联网等科技合作成果的本土转化，提高普惠渗透率，加速本土减贫进程；创新“产业飞地+社区治理”融合模式，在柬埔寨、老挝等国试点建设产城融合示范区，同步输出中国精准减贫与乡村振兴治理经验、方案，助力提升当地治理能力和公共服务水平，突出共建机制的普惠性与益贫性。其次，升级人文交流品牌，构筑民心相通强纽带。加快构建文化认同新载体，发挥广西区位优势，加强与东盟各国在海上丝绸之路文化遗产保护领域的合作，启动“丝路文明对话2025”计划，联合申报海上丝绸之路世界文化遗产，建设中国—东盟非物质文化遗产数字博物馆，构建更为紧密的中国—东盟命运共同体；创新“Z世代文化共创”项目，设立青年文化创意孵化中心，加快培育跨境文化IP，助力中华优秀传统文化出海，增进文化理解，厚植友谊。深化教育合作，加强中国—东盟青年英才培养，扩大中国政府奖学金项目惠及面，完善跨境学分互认体系；深化志愿者计划、基层民间组织合作；依托国内相关普通高等学校、职业技术学院定期举办“减贫经验分享研讨班”，兴办“乡村振兴合作基地”，创建“职业教育共同体”，配套建立“技能证书互认体系”，升级鲁班工坊。最后，创新法治协同模式，筑牢互信共治根基。构建“数字赋能、预防优先、多元协同”的新型争端治理体系，推动中国—东盟法律合作从规则协调向制度创新跃升。以数字化转型重构争端解决机制，依托广西南宁国际商事法庭升级“云上司法枢纽”，集成区块链智能合约审查、多语言AI调解机器人等智能工具，实现跨境商事纠纷“在线立案—智能匹配—云端裁决”全流程数字化；以前瞻性治理防范风险衍生，建立平台系统动态监测国别政策变动与地缘冲突，通过“监管沙盒”机制试点数字经济、绿色投资等新兴领域争端解决方案；以文化适应性改造提升机制包容性，基于澜湄次区域宗教文化传统与商业实践特征，构建非诉讼纠纷解决机制及华侨商事惯例调解体系；同步推进区域法治能力现代化建设，依托虚拟现实法学教育平台培育复合型数字法治人才梯队，构建融合技术效率与人文价值、制度理性与文化敏感性的新型法治协同范式，为高质量共建“一带一路”筑牢法治根基。

一是构建制度合作动态适配体系。健全完善中国—东盟减贫合作政策协调制度，谋划一盘棋，打好资源组合拳，加快推动域内各国资源高效整合，联合实施跨境项目。在《东盟互联互通总体规划2025》框架下，建立项目需求库，增进对接、强化服务，搭建“中国—东盟发展需求动态评估系统”，依托大数据技术实时追踪各国产业升级、数字化转型、绿色经济等方面的合作诉求，实现政策供给精准匹配，完善战略对接长效机制，激发更大的惠民效能。深化次区域合作，强化澜沧江—湄公河合作机制，探索跨境减贫示范区，推广“农文旅融合”模式，发挥更深层次的减贫辐射带动作用。二是创新协同平台与跨境机制。推动“健康丝绸之路”与东盟公共卫生网络融合，共建区域性疫苗研发中心。推进共建科技合作实验区，深入实施科技创新行动计划，激发创新合作的惠民潜力，在马来西亚—新加坡智慧走廊设立“离岸创新联合体”，实行专利池共享、数据跨境流动负面清单管理。三是构建多维评估体系。借鉴国际组织先进做法，迭代升级多维评估模型，纳入经济、教育、健康、社会保障、性别平等、数字包容性、气候韧性等多维减贫框架，整合高校智库、国际组织、专业机构资源，培育第三方评估联盟，实施项目全生命周期追踪监测与减贫成效评估，辅助制定次年的具体减贫任务，推动实现公平与包容。

一是构建系统性风险防控体系。健全完善全周期风险预警机制，依托中国—东盟跨境征信服务平台，构建重大项目地缘政治敏感性图谱，强化投资前合规审查，防范不同国家在制度、文化等方面对项目的系统性和整体性产生的不利影响，提升共建主体的治理能力。深化多层级治理网络，打造政府间协商、管理层协调的治理体系。加强本土化合规能力建设，针对东盟国家立法趋势，设立区域法律事务中心，配备专业团队，提供合规培训，避免“水土不服”带来的经济社会风险；深化与东盟国家的官方和民间机构等的交流，拓宽多层次、多平台、多主体的常态化沟通渠道，形成政策沟通长效机制，为及时化解风险提供制度保障。二是强化项目的减贫导向。推广中老铁路就业带动模式，建立“三阶赋能”机制，基建期开展属地化技能培训，确保一定的当地用工比例；运营期设置按营收提取一定比例的减贫专项基金；延伸期发展“铁路经济带”小微产业集群。创新农业技术减贫模式，为东道国提供在线农技指导。深化南南合作项目经验，借鉴中国—佛得角农业合作模式，推广菌草技术升级版本，集成物联网监测系统，建设跨境农产品电商平台，降低中间环节损耗，提升农产品利润空间，提高农民收入水平。推动“健康丝绸之路”与东盟疾控中心对接，共建区域性疫苗研发中心，增强基层医疗服务的可及性。

一是加强贸易畅通与资金融通联动。推动出口信用保险机构完善中长期出口信用保险和海外投资保险服务，积极拓展再保险业务，探索有效联保机制。创新投融资模式，推进项目融资、股权融资、债券融资等多种方式，扩大对东盟国家的投融资规模，以满足不同重大项目的资金需求。二是全面提升金融服务水平。开发适配的金融服务，创新出口信用保险，大力支持企业“走出去”。支持国内龙头金融机构通过构建全球化账户及结算服务体系，提供多币种收支清算服务，解决出海企业多头开立外币账户、多币种汇款操作繁琐等问题。三是创新金融工具。加快探索“绿色金融”模式，降低项目的融资成本，尤其是在涉及能源和环境保护的领域，探索开发“碳关税对冲金融衍生品”方案，帮助出口导向型制造企业应对欧盟CBAM机制的冲击。鼓励金融机构与东盟国家财团发展供应链金融、银团贷款、跨国并购等业务，创新跨境产业链金融工具，试点“供应链票据跨境贴现机制”，允许中资银行对东盟中小微企业应收账款进行区块链确权贴现，助力科技创新、产业升级和新质生产力发展。

一是稳步扩大制度性开放。依托中国—东盟自由贸易区3.0版，推进建设更高水平开放型经济新体制，加快推进与东盟国家磋商，建设线上手续办理平台，实施动态关税清单管理，针对机电设备、热带农产品等关键品类推行梯度降税计划，并运用区块链技术构建跨境标准互认平台，压缩技术标准磋商周期，推动双边政府就非关税壁垒达成协议，特别是加强汽车、机械、农产品等领域的标准协调，减少繁琐的审批程序和限制措施，促进双边生产要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，为东道国创造更多发展机遇和更大发展空间，释放更多减贫红利。二是推进共建数字、绿色丝绸之路。依据“东盟贸易潜力指数”优化投资布局，以“一国一策”在CLMV国家(柬埔寨、老挝、缅甸和越南)推进纺织业跨境产能合作与数字边境经济区建设，打造“数字新基建+”智慧口岸与分布式能源网络，设计“技能护照”认证体系使人力资本增值，建设集成智能匹配、数字人民币清算及碳足迹核算的多语种B2B平台，通过捆绑式PPP模式和亚投行专项贷款等制度创新，实现贸易便利化与减贫效应的深度耦合，促进区域经济包容性增长。共建绿色产业链，落实《中国－东盟清洁能源合作中心建设计划》，推广光伏、风电技术，支持东盟国家能源转型，探索“生态补偿+产业扶贫”模式，推动跨境生态产品价值实现机制，为当地百姓谋取更多增收机会。