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2024 Volume 46 Issue 10
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YANG Qingyuan, WANG Wenxin, ZHOU Lulu, et al. Progress and Prospects of Research on Compensation for Arable Land Protection[J]. Journal of Southwest University Natural Science Edition, 2024, 46(10): 2-14. doi: 10.13718/j.cnki.xdzk.2024.10.001
Citation: YANG Qingyuan, WANG Wenxin, ZHOU Lulu, et al. Progress and Prospects of Research on Compensation for Arable Land Protection[J]. Journal of Southwest University Natural Science Edition, 2024, 46(10): 2-14. doi: 10.13718/j.cnki.xdzk.2024.10.001
shu

Progress and Prospects of Research on Compensation for Arable Land Protection

  • 1.

    School of Geographical Sciences, Southwest University/Chongqing Jinfo Mountain Karst Ecosystem National Observation and Research Station, Chongqing 400715, China

  • 2.

    New Liberal Arts Laboratory for Sustainable Development of Rural Western China, Chongqing 400715, China

  • 3.

    Key Laboratory of Monitoring, Evaluation and Early Warning of Territorial Spatial Planning Implementation, Ministry of Natural Resources, Chongqing 401147, China

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  • Received Date: 16/07/2024
    Available Online: 20/10/2024

  • MSC: X321

  • Bibliometric analysis is a basic means and important method to understand the dynamics of research frontiers. This paper adopts the bibliometric method and the literature induction method to systematically analyse the existing research results of arable land protection and compensation, so as to better explore the hotspots, opinions and progress of the current research on arable land protection and compensation, and to clarify the key areas and directions of future research. Research findings: ① In recent years, arable land protection compensation has received sustained attention from the academic community. The research history since 2000 can be divided into an exploratory phase (2000-2010), a developmental phase (2011-2017), and a deepening phase (since 2018). The current level of attention continues to rise, the content of the research is becoming increasingly deepened and diversified, and the research methodology presents a multidisciplinary integration situation. ② The research on compensation for arable land protection has achieved stage-by-stage results, and the content of the research mainly serves the strategic guarantee of food security, ecological security and social security, specifically focusing on the arable land protection compensation policy and the evolution of the connotation, theoretical interpretation, driving mechanism, system construction, et al, which provides an important theoretical support and scientific basis for the deepening of reform of arable land protection system. ③ The current research on the theories of arable land protection and compensation is relatively weak in terms of analysis and theoretical foundation, which needs to be expanded and explored urgently. Future research needs to focus on the connotation and extension of arable land protection compensation, strengthen the basic theoretical research, improve the conceptual cognitive system, explore and improve the measurement system of arable land protection compensation standards from multiple perspectives, and explore the establishment of arable land protection compensation mechanism for the compensation of horizontal benefits between regions.

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  • [1] 朱晓华, 张燕, 朱媛媛. 大食物观视角下中国耕地保护的分区调控与区间协同[J]. 地理学报, 2023, 78(9): 2147-2162.

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通讯作者: 陈斌, bchen63@163.com
  • 1. 

    沈阳化工大学材料科学与工程学院 沈阳 110142

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Progress and Prospects of Research on Compensation for Arable Land Protection

  • Received Date: 16/07/2024
  • Available Online: 20/10/2024

Abstract: 

Bibliometric analysis is a basic means and important method to understand the dynamics of research frontiers. This paper adopts the bibliometric method and the literature induction method to systematically analyse the existing research results of arable land protection and compensation, so as to better explore the hotspots, opinions and progress of the current research on arable land protection and compensation, and to clarify the key areas and directions of future research. Research findings: ① In recent years, arable land protection compensation has received sustained attention from the academic community. The research history since 2000 can be divided into an exploratory phase (2000-2010), a developmental phase (2011-2017), and a deepening phase (since 2018). The current level of attention continues to rise, the content of the research is becoming increasingly deepened and diversified, and the research methodology presents a multidisciplinary integration situation. ② The research on compensation for arable land protection has achieved stage-by-stage results, and the content of the research mainly serves the strategic guarantee of food security, ecological security and social security, specifically focusing on the arable land protection compensation policy and the evolution of the connotation, theoretical interpretation, driving mechanism, system construction, et al, which provides an important theoretical support and scientific basis for the deepening of reform of arable land protection system. ③ The current research on the theories of arable land protection and compensation is relatively weak in terms of analysis and theoretical foundation, which needs to be expanded and explored urgently. Future research needs to focus on the connotation and extension of arable land protection compensation, strengthen the basic theoretical research, improve the conceptual cognitive system, explore and improve the measurement system of arable land protection compensation standards from multiple perspectives, and explore the establishment of arable land protection compensation mechanism for the compensation of horizontal benefits between regions.

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  • 耕地是农业最重要的生产资料，是人类生存和发展的基本资源和物质基础[1]. 耕地保护对于保障粮食安全、实现资源可持续利用、促进经济发展及维持社会稳定等的意义不容忽视[2-4]. 长期以来，快速城镇化和市场化促进了区域间要素的流动，但也造成了当前耕地保护区域发展不平衡和保护动力不足的困境. 经济发达地区产业发展比较优势明显，粮食种植空间持续被挤占，导致大量耕地非农化和非粮化，而粮食主要生产区域通常经济发展水平较低，资源优势并未转化为经济优势[5]. 为实现区域高质量协调发展，正确处理经济发展与耕地保护的关系，消除耕地保护主体权责不清、利益不对称的矛盾，迫切需要建立健全耕地保护补偿机制，其相关理论和实践问题亟待深入探索.

    耕地保护补偿实质上是对耕地保护制度实施所剥夺的耕地发展权益进行赔偿[6]，根本目的在于推动土地开发利用与保护间的利益平衡，促进土地利用收益的合理分配，促进社会公平，提升基层政府、农村集体和农户保护耕地的积极性[7]. 当前我国耕地保护补偿相关制度政策仍不完善，耕地保护补偿的理论认知还不够深入[8]. 充分激发耕地保护内生动力，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局，是推动国家粮食、生态、社会安全战略实现的内在要求[9]. 对此，国家出台了一系列耕地保护补偿政策推动各地实践探索. 2020年国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，提出健全粮食主产区利益补偿机制，着力保护和调动地方各级政府重农抓粮、农民务农种粮的积极性. 2021年修正的《土地管理法实施条例》第12条提到国家要建立耕地保护补偿制度，并要求财政部会同有关部门制定具体补偿办法. 2024年中央一号文件提出继续实施耕地地力保护补贴和粮食生产者补贴政策，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制. 相关法规和政策为建立耕地保护补偿制度，通过经济补偿对耕地保护主体进行经济激励提供了制度保障，也为开展相关研究指明了方向.

    当前学术界立足于耕地保护补偿的相关问题，开展了较为广泛的研究，取得了丰硕成果，但对耕地保护补偿的有关文献开展全面梳理和系统归纳的研究相对较少. 基于此，本研究以中国知网(CNKI)和Web of Science数据库为平台，运用CiteSpace软件进行文献计量分析，明晰耕地保护补偿的研究脉络与热点话题. 通过系统总结耕地保护补偿研究进展，把握未来需要深化研究的目标方向和重点领域，以期为深化耕地保护制度改革和促进区域协调发展提供理论支撑.

1.   研究方法与数据

  • 本研究运用文献计量法和归纳分析法，系统总结和归纳中国耕地保护补偿研究的热点和重点内容，并利用CiteSpace工具进行结果可视化分析. 中文文献数据来源于中国知网数据库(CNKI)，以“耕地补偿” “耕地保护补偿” “耕地经济补偿” “耕地生态补偿” “耕地价值” “耕地功能”为主题词进行检索，文献来源类别为“SCI来源期刊” “EI来源期刊” “北大核心” “CSSCI” “CSCD”，时间跨度为2000-2024年，共得到767篇期刊文献，经过逐一筛选，剔除无效及与主题无关的文献，最终获得中文期刊文献682篇. 外文文献数据来源于Web of Science，数据库选择Web of Science核心合集，以“Compensation for farmland protection” “Arable land compensation” “Farmland compensation” “Cultivated land compensation”为主题词检索，文章类别选择“article”，时间范围与所得的中文文献相同，经过逐一筛查，获得英文文献113篇.

2.   耕地保护补偿研究热点及进程

    2.1.   耕地保护补偿研究热点分析

  • 运用CiteSpace生成关键词聚类图谱进行可视化分析(图 1)，并系统梳理和总结现有文献. 研究发现，国内耕地保护补偿的主要研究热点领域集中在耕地保护补偿内涵(#0耕地保护、#1耕地)、耕地功能价值(#2耕地资源、#8耕地质量)、耕地保护补偿主体(#4农户)、耕地保护补偿方式(#3生态补偿、#7退耕还林)、耕地保护补偿机制与路径(#5土地利用、#6土地管理)等方面的内容. 其中，“补偿标准” “利益补偿” “生态补偿” “区域补偿” “粮食安全” “社会价值” “价值评估”等关键词节点明显，说明耕地保护补偿作为一项制度安排与国家经济社会发展需求紧密相连，其中科学合理确定补偿标准是核心关键内容，受多种因素影响，要考虑多方主体利益和意愿. “财产权” “农地产权” “公平” “公共性”等关键词与耕地保护补偿关系密切，耕地保护补偿制度确立需要从基础法理和立法建构角度对耕地保护补偿的基本问题予以明晰和回应，在此过程中要坚持分配合理和利益共享的原则，有利于推进耕地保护法治化治理，提升耕地保护补偿实施效果，促进其制度化和长效化运行.

    国外耕地保护补偿研究主题词呈现多样性变化特征，关键词共现时间线图谱中聚类主要为土地复垦(#0 land reclamation)、生态补偿区(#1 ecological compensation areas)、农户家庭(#2 rural households)、农田保护激励(#3 stimulating farmland protection)、土地管理(#6 land administration)、新增耕地(#8 newly cultivated land)、农民参与(#10 farmers participation)、退耕还林工程(#11 grain for green project)等. 2007年出现许多新的关键词，包括人口、农业环境规划、农业景观、生境破碎化、土地政策评价、农民态度等，耕地的系统性保护需要从多维度视角入手. 2010-2017年，生态系统服务是最大的节点，生态补偿政策是第二大节点，表明耕地保护生态补偿作为推进经济持续增长、资源合理配置与生态环境保护等多目标协同发展的重要手段，受到学界的广泛关注. 从本质上来看，耕地生态补偿能够实现耕地保护社会成本的公平负担和经济收益的公平享有，进而提高耕地保护主体的积极性，保证耕地保护实施成效. 2018-2022年，耕地保护补偿研究开始出现小而多的节点，研究的主题变得越来越细化和专业化，城市扩张、气候变化、环境服务、野生动物冲突、碳存储和碳排放等受到学界的持续关注.

    • 2.2.   耕地保护补偿研究进程

  • 通过对国内外文献梳理分析发现，2000年以来外文文献作者主要为国内学者，且以中国耕地保护补偿为主题的研究居多. 归纳分析耕地保护补偿的研究进程，有利于进一步深入了解该领域的研究动态和热点话题. 本研究结合耕地保护补偿关键词聚类趋势图谱变化和政策演进历程，将耕地保护补偿研究历程划分为探索阶段、发展阶段和深化阶段3个阶段.

    1) 探索阶段(2000-2010年). 进入21世纪后，中国迈入快速工业化、城镇化发展阶段，各类开发建设对土地的需求较大，耕地保护与经济发展的矛盾不断激化，耕地保护压力持续增加. 耕地保护及其补偿激励受到国家的高度重视. 《土地管理法》(1998年修订)正式实施后，我国开始实行占用耕地补偿制度[10]. 2004年中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，从国家层面提出要加强耕地质量保护，耕地保护由数量保护向数量、质量保护并重转变. 文件还指出要集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入，这标志着国家开始关注耕地保护的经济补偿，进入激励性保护阶段[11]. 该阶段学者们对耕地保护补偿的思路、模式、制度缺陷、补偿主体、机制构建等内容[12-15]开展了广泛的定性讨论与研究，并基于农户意愿、耕地价值、耕地利用效益等方面[16-20]对耕地保护补偿标准测算进行了初步探讨.

    2) 发展阶段(2011-2017年). 2012年党的十八大召开，提出生态文明建设战略，耕地保护的内涵更加丰富，耕地保护的目标也从主要发挥耕地食物生产功能转变为发挥食物生产功能为主，兼顾发挥耕地的生态服务功能、绿色空间功能、文化景观功能等，即注重耕地的生态价值. 同年，原国土资源部下发《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》，提出耕地数量管控、质量管理和生态管护的“三位一体”新内涵. 2017年中央出台《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出要加强对耕地保护责任主体的补偿激励，提高基层组织和群众的耕地保护积极性. 在政策指引下，学术研究加速发展，主要聚焦于耕地外部性价值量化、耕地保护补偿效应、障碍因素、运行机制、补偿分区等主题[21-26]，定量实证研究显著增多，学者们基于多种方法模型对耕地保护补偿标准测算展开了大量研究，耕地保护生态补偿也开始受到关注.

    3) 深化阶段(2018年以来). 2017年，党的十九大提出中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展具有多方面优势和条件，同时发展不平衡不充分问题仍然突出. 粮食主产区面临耕地发展权的损失，耕地资源空间分布不均匀与地区经济发展水平差异是客观现实，耕地保护补偿制度的完善应以促进区域协同发展为目标. 2018年组建自然资源部，对自然资源开发利用和保护进行统一监管，为耕地资源“三位一体”保护提供了体制保障. 2022年自然资源部起草《耕地保护法(草案)》，明确国家建立耕地保护补偿制度. 2023年中央一号文件《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中强调健全粮食主产区利益补偿机制，严格省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核，推动出台粮食安全保障法. 耕地保护补偿研究进入深化完善阶段，学者们从粮食安全、生态安全、区域协调发展等多个视角对耕地保护补偿开展了系统性研究[27-32]，研究深度和广度不断拓展. 该阶段学界的研究更加趋向于将国家战略需求与耕地保护实践相结合，耕地保护补偿研究从理论、内容、测算方法、实施路径和体系构建等方面均持续深化，为耕地保护补偿制度的建立、完善和实施提供了科学依据.

3.   耕地保护补偿研究进展

    3.1.   耕地保护补偿政策内涵演变

  • 耕地保护补偿的出发点是为了权衡人类社会“生存”和“发展”两大目标，是维持耕地农业用途以践行可持续发展的重要举措，具体表现为空间管制、绩效激励、直接补偿、税收减免等多元化手段[11, 33]. 中国耕地保护政策经历了宽松、严格到更严格的过程，始终坚持中国人的饭碗装中国粮的政策主线，耕地保护补偿政策伴随着社会主义市场经济体制改革的深化而逐步演进，呈现为“约束性保护—建设性保护—激励性保护—多元化保护”的发展演变特征. 21世纪初，快速城镇化进程中土地供需矛盾突出，国家发展战略向全面协调可持续发展转变，约束性为主的耕地保护政策也逐渐转向激励性保护. 2004年开始，国家逐步减免农业税，并于同年修正《土地管理法》，2006年取消农业税，耕地补贴政策进入正轨. 2015年，相关部门发布《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，统一合并为“农业支持保护补贴”，包括耕地地力保护补贴和粮食适度规模经营补贴两种形式. 其中，粮食适度规模经营补贴对象主要是种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体与服务主体，补贴方式包括贷款贴息、重大技术推广和服务补助等. 之后历年的中央一号文件均提及要健全农业支持补贴等内容，耕地保护补贴类别逐渐增多，补贴规模和范围明显扩大，耕地保护补偿的内涵不断延伸.

    随着研究和实践的深入，有关耕地保护补偿的探讨逐渐从强调耕地资源数量和价值转向关注耕地生态系统服务价值(图 2). 耕地除了具有提供粮食和蔬菜、水果等农产品的基本生产功能外，还具有水源涵养、净化环境、气候和气体调节、维护生物多样性等生态系统服务功能[34]. 耕地生态安全是生态文明建设的重要组成部分，生态补偿遵循耕地生态安全的理念导向，能够在制度上为土地资源可持续利用、耕地生态状况维护提供保障[35-37]. 2016年，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，要求从建立农业生态治理补贴制度、实施耕地轮作休耕资金补助、探索制定鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药的补助政策等方面完善耕地保护补偿制度. 2017年，中共中央国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，确立了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，构建了管控、建设、激励多措并举的耕地保护新机制. 2024年，国务院颁布《生态保护补偿条例》，明确通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场化补偿等机制对开展耕地等要素生态保护的主体予以补偿. 耕地保护生态补偿作为一种经济激励手段，目的是促进生态环境保护，通过建立和完善耕地保护生态补偿机制有利于实现耕地资源生态功能不降低、生态效益不减少.

    综上所述，耕地保护补偿旨在实现对耕地数量、质量和生态的保护，承载着耕地资源价值、生态价值和社会价值实现的功能，直接关系到耕地利用所涉及主体的经济权益和发展利益. 耕地保护补偿制度与政策的实施，能够充分调动地方政府、村集体组织以及农户保护耕地的积极性，促进土地开发利用收益的合理分配，逐步实现社会公平.

    • 3.2.   耕地保护补偿理论阐释

  • 耕地保护补偿的理论依据主要涉及委托代理理论、公共产品理论、土地发展权理论、外部性理论、机会成本理论、生态系统服务理论等. 从公共产品理论来看，耕地具有明显的公共物品或准公共物品性质，不仅为农民带来直接性的生产性收益，也为社会整体提供大量的非生产性功能，耕地保护是整个社会的共同责任[38]. 国家作为宏观管理主体，对全国范围内的土地具有统一的管理权，具体由各级地方政府委托代理行使，对耕地保护进行宏观的管理和调控[39]，即在市场失灵时以政府为主导进行土地资源配置和利益平衡[40]. 外部性理论视角下，耕地保护具有正外部性和负外部性. 在耕地保护和利用的过程中，耕地实际经营和利用主体的收益之中未充分体现耕地的社会和生态效益，这是耕地保护正外部性的主要来源. 耕地的负外部性[41]则表现为在农业生产过程中过度使用化肥、农药等对生态环境和生物多样性的破坏. 耕地保护外部性还可分为区内外部性和区际外部性，由于耕地社会效益具有区域共享性的特征以及耕地生态效益具有自动扩散性的特征，导致耕地保护外部性具有跨区域性特征[42]. 结合发展权转移理论来看，区域间耕地保护应该遵循责任和义务对等的原则，经济发达、人多地少的区域应对承担了过多耕地保护任务的经济欠发达地区进行经济补偿，通常采取财政转移支付或其他形式，用以协调不同区域之间在耕地保护上的利益分配关系，从而满足整体社会经济发展对耕地转为非农用途的合理需求，同时最大程度地保护有限的耕地资源，确保粮食安全和区域协调发展的目标得以实现[43-44]. 在此过程中，耕地外溢的生态系统服务价值需要受到重视，其在水土保持、气候调节、保护生物多样性等方面承担着重要的生态功能，只有构建将欠发达地区隐形的耕地生态效益充分显化，并纳入到耕地保护一线主体收益之中的内部化机制[45]，才能有效协调区域之间在耕地生态保护中的利益冲突. 总体来看，以上理论为耕地保护补偿机制的设计和实施提供了坚实基础，都强调从经济、社会和生态角度出发，综合运用行政和市场手段，通过经济补偿形式调节耕地保护者和获益者之间的利益关系，弭平耕地保护者与受益者之间的价值取向差距，实现耕地保护过程中的损益平衡，激励耕地保护者自觉、自愿地保护耕地，以达到保护耕地资源和生态环境的目的.

    • 3.3.   耕地保护补偿动因及应对

  • 耕地保护补偿来源于粮食安全、生态安全和区域协调发展战略下的目标要求与耕地保护面临的资源配置、利用优化和功能供给等问题之间的矛盾与不匹配(图 3). 当前，中国面临复杂严峻的国内外发展局势，耕地数量保护形势依然紧张，耕地质量保护任务仍然艰巨，耕地利用生态风险不容乐观，保护与发展的矛盾依然尖锐. 在新的历史时期，耕地保护面临的新问题和新挑战，主要表现在饮食结构变化、粮食生产不稳定性增强和城市化水平不断提高等方面，耕地保护工作任重道远. 国家为维护粮食安全、生态安全、社会安全等战略性安全，对耕地转为其他更高收益或更低成本用途实施管控是实施耕地保护补偿的根本原因，通过经济补偿能够推动土地开发利用与保护间的利益平衡[46-47]. 我国耕地资源具有总量有限、人均水平低、后备资源不足等基本特点，而且当前正处于人口高峰、农业结构调整、工业化和城镇化加速转型阶段，建设用地扩张对耕地的占用和生态保护用地不足等导致不同用途土地供需矛盾尖锐，加之极端气候、全球形势不稳定、突发事件等因素影响，稳定耕地面积、保护口粮田始终是国计民生的头等大事[48-49]. 同时，耕地资源错配、不合理利用和功能失调等问题是耕地可持续利用面临的重要挑战. 具体而言，由于供给侧能力的有限性和需求侧目标的多样性会造成耕地资源配置结构不平衡以及水土资源协同配置难度大等困境，进而引发耕地资源供需失衡[50]. 受农业产业结构优化调整和土地利用边际报酬递减规律的影响，耕地“非粮化” “非农化”和撂荒现象频发，造成耕地利用布局分散和格局失序[51]. 耕地投入产出的失衡也在不断挑战资源环境底线，具体表现为农业面源污染、土地盐碱化、土壤重金属污染、地下水超采及水土流失等土地生态风险问题[52]，致使耕地经济生产、社会保障、生态涵养等功能失调. 上述耕地保护面临的问题和挑战严重阻碍耕地保护整体目标的实现.

    面对制约我国耕地可持续利用的数量、质量、生态问题，迫切需要优化耕地保护补偿机制，从数量管控、质量提升、生态保护、区域协同等方面进一步完善耕地保护补偿激励的内容和形式. 耕地保护补偿应在刚性空间约束和监管的基础上，将基本保障和差异调控相结合，灵活选取补偿方式激发耕地保护积极性，如对耕地保护责任目标考核结果优秀的地方政府赋予用地指标奖励等[53]. 同时，结合耕地进出平衡、占补平衡等制度以及耕地后备资源开发，共同构建耕地数量保护的弹性空间. 增加直接用于提高耕地质量和配套设施建设的补偿资金，通过耕地整治降低耕地细碎化程度和促进耕地规模连片耕作，实现耕地空间规模化和经营规模化. 完善耕地保护补偿激励政策促进耕地利用方式调整，通过间作、套作、轮作、休耕等不同的耕地利用方式，提高耕地资源条件，增强耕地质量韧性，提高耕地基础地力，实现耕地利用、保护和整治的综合管理[54]. 加强和规范耕地生态保护补偿机制，通过资金补偿、对口协作、产业转移、购买生态产品和服务等多种补偿方式拓宽补偿资金渠道. 探索基于区域协同的耕地生态补偿机制，可根据生态系统服务供需盈亏等视角确定区域间耕地生态补偿关系，构建耕地生态保护补偿框架，结合补偿系数，明确补偿标准及各区域补偿额度，从而保护耕地生态系统服务价值，实现耕地系统的生态功能可持续利用. 建立跨区域耕地发展权补偿制度，发挥区域比较优势，粮食主产区域承担了粮食安全和耕地保护的重任，限制了耕地发展权益的实现，粮食主销区域通过经济支付横向补偿粮食主产区域，保障粮食主产区的发展权益，提升农户耕地保护积极性. 未来，耕地保护补偿制度的制定和完善应满足土地供给和需求关系多样的现实条件，综合运用财政纵向补偿、跨区域横向补偿、市场机制补偿等，逐步形成政府主导、企业和社会参与的多元耕地保护补偿模式.

    • 3.4.   耕地保护补偿机制的重要内容

    3.4.1.   耕地保护补偿主体

  • 耕地保护作为一项制度性安排，涉及到多方利益主体. 我国耕地保护的主体包括各级政府、村集体、农户等，不同主体在目标追求上具有明显的差异性. 耕地保护主体根据行为方式和发挥作用的不同可分为管理主体、监督主体和经营主体[55]. 管理主体包括中央政府和地方政府，其中，中央政府通过制定法律、政策、条例、规划和实施土地整治等行为对耕地数量和质量进行管控. 地方政府主要是执行落实上级政府的耕地保护目标和措施，并因地制宜地制定地方性的法律条规等[56]. 耕地保护社会监督主体主要涉及各民主党派、社会组织及社会公民，他们对耕地保护施加影响作用的方式包括议政、舆论、宣传等. 耕地保护的经营主体包括个体农户、专业大户、家庭农场、专业合作社、农业企业以及国营农场等，是耕地保护的直接参与主体和直接责任主体，理性的经营主体更加注重自身利益的最大化[39]. 耕地保护补偿主体和耕地保护主体不完全一致. 从跨区域角度来看，耕地保护目标较高的区域为补偿接受主体，耕地保护目标较低的区域为补偿给付主体. 从区域内角度来看，耕地保护的经营主体以及基层政府为补偿接受主体，耕地资源占用者、生态受益者为补偿给付主体.

    • 3.4.2.   耕地保护补偿标准测算

  • 耕地保护补偿标准测度是耕地保护补偿体系构建的重要基础，受到了学者们的广泛关注. 目前，学者们对于补偿标准测度方法已经从多个视角进行了较多的研究和完善，但整体上经历了一个循序渐进的过程(表 1). 在研究的起步阶段，学者们主要从理论分析视角出发，基于多元理论视角对耕地保护补偿标准测算的思路、方法以及应用进行了定性分析. 随着研究的进一步深入，学者们开始引入计量方法和模型测算耕地保护补偿标准额度，并通过不断完善测算思路构建更加全面综合的测算体系，使测算所得结果趋于科学合理. 总体而言，耕地保护补偿标准测算研究经历了由定性分析为主向定性与定量分析相结合的转变，研究方法由单一方法转向多种方法综合使用.

    • 3.4.3.   耕地保护补偿分区

  • 构建耕地保护补偿机制的一个首要问题就是明确区域补偿关系，区分耕地功能的供给者和使用者，确定补偿方和受偿方. 耕地保护补偿分区是在既定的耕地保护目标下，综合考虑地区人口特征、耕地资源禀赋、人均消费能力、耕地生产能力等因素，依据各区域最小耕地需求量与实际耕地面积对比关系确定耕地补偿的受偿区和补偿区[21]. 客观上耕地具有多功能的特性，存在生产、生态服务、社会保障和景观文化服务等功能[64]. 基于生产功能的补偿分区是普遍遵守的第一守则，每个区域都有保证本区域内粮食供给的责任和义务，即以粮食生产功能供需关系为切入点，采用人均耕地阈值等模型划分耕地补偿的受偿区和补偿区[20]. 但这种划分方法只考虑到耕地的数量和质量层面，因此有学者从生态服务功能视角出发，以耕地生态承载力供需关系为切入点，结合耕地生态足迹模型进行耕地保护补偿受偿区和补偿区划分[65]. 也有学者从粮食安全和生态安全双重视角出发，通过测算不同区域的耕地综合盈亏量，进而划分补偿分区[66].

    • 3.4.4.   耕地保护补偿形式

  • 当前，学者们积极探索和总结了不同的耕地保护补偿形式，包括资金补偿、实物补偿以及政策、项目、技术和智力补偿等. 资金补偿是耕地保护补偿实践过程中最常用的一种方式，也是最迫切、最急需的补偿方式，具体包括普惠式补偿、奖金激励、生态补贴等. 对耕地保护目标高的粮食主产区或经济欠发达地区进行资金补偿，能够直接带动耕地经营主体的积极性，有效实现耕地利用效益的公平性和科学性，保证本地区粮食安全、生态安全以及对耕地生态社会效益享用的稳定性[67-68]. 实物补偿具体表现为向粮食主产区无偿提供农业生产必需品、农业机械以及进行农田水利设施等基本建设，以有效降低耕地使用者的农业投入成本，提高经济收益. 政策、项目、技术和智力补偿是耕地保护补偿的重要补充，补偿区可与受偿区共同协作开展土地整治、耕地生态修复等工程建设. 同时，补偿区向受偿区提供产业帮扶、就业指导、农业生产技术培训等支持和帮助. 在实践过程中，各种形式的耕地保护补偿相互补充，共同构成有效的、多样化的耕地保护补偿体系.

4.   结论与展望

  • 耕地保护补偿制度是我国资源环境保护的重要制度，在保护耕地资源、治理生态环境和维护发展公平方面发挥了重要作用. 本研究对耕地保护补偿的研究历程和发展动向进行了系统梳理分析，发现围绕耕地保护补偿已有丰富的研究成果. 首先，研究热点紧跟国家重大战略需求和耕地保护制度改革. 耕地保护研究经历了探索、发展和深化阶段，各阶段研究内容与国家战略方针和政策密切相关. 随着国家粮食安全战略和绿色发展理念的深入实施，耕地保护补偿的研究也显得愈发重要. 其次，研究主题和内容日益多元化. 当前学界以耕地保护补偿为核心，围绕耕地保护补偿内涵认知、理论阐释、驱动机制、体系构建等内容做了大量有益探索. 最后，研究方法多学科交叉融合态势日趋明显. 耕地保护补偿研究进程中的政策演变、立法表达、保护效益、补偿标准、分区识别等内容涉及土地科学、地理学、管理学、经济学、法学等多学科领域，相关研究趋向于多学科交叉融合.

    总体而言，学者们对耕地保护补偿的研究呈现出视野不断拓展、内容持续深化的趋势. 未来耕地保护补偿研究应以当前耕地保护最新战略部署为指导，结合实践探索中存在的迫切问题，重点关注以下几个方面：

    1) 耕地保护补偿概念的内涵和外延研究. 内涵辨识是耕地保护补偿研究的前提，已有研究从不同角度探讨了耕地保护补偿的概念，但并未形成统一的认知. 当前政策法律文件对于耕地保护补偿制度内容尚无定论，如耕地保护补偿和耕地生态保护补偿的内涵存在边界争议. 政策法律的定义不清致使学界对耕地保护补偿的内涵理解存在较大分歧. 未来研究过程中应立足于耕地保护补偿制度演变历程，剖析制度之间的体系构造、目标定位、补偿目的、补偿属性、补偿效果、行为逻辑等，并结合地方实践经验，正确认知耕地保护补偿的科学内涵.

    2) 耕地保护补偿的基础理论研究. 耕地保护补偿包括对耕地的生产、生态、文化等多重功能认识，涉及多学科多领域交叉融合. 在全球化、城镇化和市场化的交互影响下，未来研究应以耕地数量、质量和生态“三位一体”保护为目标，立足于耕地保护制度改革，着眼于耕地可持续利用，运用土地发展权理论、耕地稀缺性理论、人地关系协调理论、机会成本理论及外部性理论等多学科理论知识，深入探讨耕地保护补偿的法理逻辑和实践逻辑，深度挖掘耕地保护补偿的科学内涵和形成机理，深刻剖析耕地保护补偿过程中对“经济—生态—社会”安全战略的保障作用，为面向国家战略需求实施耕地保护补偿提供理论支撑.

    3) 耕地保护补偿标准测算体系研究. 补偿标准测算是耕地保护补偿实施的重要基础，补偿额度的大小直接影响到耕地保护主体保护耕地的行为选择，科学恰当的补偿额度才能使补偿供给主体和受偿主体双方都认同. 在当前的耕地保护补偿实践中，通常将耕地的生态、资源价值融为一体，耕地的生态系统服务价值未得到充分认可，未来研究应注重以生态系统服务评估为基础的耕地补偿标准测度. 同时，基于耕地价值测算的补偿数值往往远高于地方政府的财政支付能力，实践借鉴性和可操作性不足. 未来应加强多尺度、多元化、多区域的综合补偿研究，为多尺度、多层面耕地保护补偿标准的确立提供科学的理论依据和技术支撑.

    4) 耕地保护补偿的区域间横向利益补偿机制研究. 耕地保护横向利益补偿机制是国家健全粮食主产区利益补偿机制的有机组成部分，相较于多样化的纵向补偿机制，横向利益补偿机制的研究和实践相对较少. 我国经济进入高质量发展阶段，对于区域协调发展提出了新的时代要求，承载更多产业和人口的经济发达地区应当横向补偿生态功能强的欠发达地区，有效保障其发挥粮食安全、生态安全等功能. 未来应加强产销区横向利益补偿机制方面的探究，综合考虑区域间社会经济基础、财政支付能力等因素，科学合理确定净调入(出)补偿资金调节系数、补偿标准、补偿模式等，构建区际利益补偿机制，实现耕地保护战略目标与经济社会协调稳定发展的协同.

Figure (3)  Table (1) Reference (68)

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