An Evaluation of Rural Infrastructure Allocation from Two Perspectives——Based on the Survey Data of 21 Villages in Wuhan

本研究基于用户导向和政策目标导向对农村基础设施配置进行评价分析，主要步骤为：①依据相关文件以及实际情况设计武汉市农村基础设施的分类体系. ②进行实地调研，依据相关建设标准对武汉市农村基础设施的实施效果进行评价，同时通过问卷调查获取村民对基础设施的满意度评价. ③对评价指标统一赋值，将国家与地方标准下的评分平均值视为约定真值，村民满意度视为测得值，重点比较在各类设施上两者的相对误差，以此来反映政策视角下农村基础设施效果和村民满意度的差异.

农村基础设施是为发展农业生产和保障村民生活而提供的公共服务设施总称，包括交通邮电、农田水利、供水供电等生产和生活服务设施，目前对农村基础设施仍然缺乏公认的评价标准. 本研究参照《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》与2018年中央“一号”文件，结合武汉市农村具体情况与专家建议，构建了由5个建设大类、23个建设小类构成的武汉市农村基础设施保障改善工作体系(表 1).

从保证调研数据全面性、代表性的角度出发，此次调研基于《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中划分的集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类4种村庄类型，结合武汉市总体规划中提出的乡镇(街道)体系，选取武汉市6个远城区、12个乡镇(街道)的21个村庄(社区)进行实地调研，采取偶遇式调研方式，在样本村随机抽取村民进行访谈和问卷调查. 调研于2019年4月19日至5月22日间进行，发放纸质问卷269份，筛除具有明显错误和不完整(问题完成度低于2/3)问卷后，回收有效问卷246份，问卷回收率91.45%. 调研发现，近年来武汉市农村基础设施有所完善、农村面貌和环境明显得到改善、村民生活质量得以显著提高. 因此，调查当地不同类别村庄(社区)农村基础设施的建设效果与村民满意度，具有一定代表性.

本研究中，武汉市农村基础设施实施效果评价表是对各类项目建设质量等问题进行作答的调查表(后文简称为标准组). 为保障对各类设施建设效果评价的客观性与唯一性，引用目标获取模型(将政策目标作为评估时所持的唯一标准)^[11]，在表中引入各类建设项目参考标准，达到各类建设项目参考标准评价结果即为“一般”，优于标准评定为“好”，反之为“差”；没有建设的项目评定为缺乏，如“设施运行管理维护”的评价根据为《美丽乡村建设评价》(GB37072-2018)，按各类设施建设配置效果分级依次赋值4，3，2，1(表 2).

满意度调查表要求村民对其所在村庄的各类基础设施建设与配置的满意程度做出选择，对应建设效果分值量表，满意程度分为“满意”、“一般”、“不满意”、“缺乏”4级，依次赋值4，3，2，1(表 3).

此外，个别项目设施因为村庄具体情况没有建设，需要单独提出分析说明. 同时由于调研中个别村民对设施的满意程度较为模糊，故在本研究中确定使用“基本满意度”这一概念，即将“满意”和“一般”2项评价合并，其占总有效样本数的百分比视为基本满意度.

本研究总样本村庄数为21个，在对各项建设效果进行统计后，采用SPSS软件对问卷样本进行各项设施总体评价，得到村民视角下农村基础设施满意度评分表(表 4)与从国家到地方层面相关建设标准视角下农村基础设施建设实际实施效果评分表(表 5).

满意度评分表中，由于采访对象文化层级偏低，对信息能源以及科技等方面的新事物了解不足，对农村水利基础设施建设、农村信息网络建设、农村统计信息系统与网络安全、智慧能源等设施评价缺失率达39.03%，后期分析结合调研现状进行. 其余项目有效样本量充足，SPSS信度分析系数为0.746，数据具有较高可信度.

表 5中有效样本数指达到相关政策建设效果的村庄数. 调研的所有村庄都实现了广电、通讯、网络等全覆盖，公共通信信号的通畅使用，网格化管理. 燃料清洁化工程、智慧能源、网络安全、管护人员比例、农村水利设施目前由区级以上政府单位统筹，需要宏观数据支撑，后文进行单独分析.

村民组与标准组评分对比可知(表 6)，2个视角下对农村基础设施的评分存在差异，2组在供气一项的评分差异最高，达-38.27%；对城乡公交、绿色节能建筑和农用节能技术产品、通讯、第四代移动通信网络、清洁能源开发利用5项的评分差异次之，相对误差绝对值介于10%至30%之间；对路桥建设与维护、农村物流、电网、广电和设施运行管理维护5项评分相对误差绝对值较小，低于10%.

11项具体评分内容中，有8项评分结果是标准组高于村民组. 调研中会出现村民对建设工作不了解，直接选择“缺乏”这一极端评价的现象，而评量体系中各项内容属于国家强调的基础性工作，结合实际调研情况，标准组层面不存在“缺乏”情况，这使得标准组的各项平均得分高于村民组.

在路桥建设与维护、农村物流、电网、广电和设施运行管理维护方面，5项内容相对误差绝对值低于10%，项目内容更偏向于日常生活性基本公共服务.

相对误差绝对值在10%至30%的基础设施均属于信息技术方向，国家出台的《美丽乡村建设评价》要求广播、电视、通讯(电话、宽带网络)、邮政等公共通信信号基本通畅^[12]. 《湖北省农业信息化发展“十三五”规划》提出农村4M宽带入村，全省城乡实现基于2G+3G+WiFi的无线网络覆盖. 相比于城市，由于农村人口分散，居住点相对偏僻，这些项目入村更加困难.

供气、清洁能源开发利用都属于农村现代能源设施，2项评分相对误差绝对值高于25%，清洁能源的开发利用在武汉市农村地区尚处起步阶段，调研的各村都能实现煤气供应，新光村、花园村等少数村庄实现了天然气供应. 调研访谈中发现，村民虽然对清洁能源开发利用的整体概念了解不多，但多数人表达出希望使用天然气以及太阳能的诉求.

电网、绿色节能建筑和农用节能技术、产品以及设施运行管理维护层面虽然2组相差不大，但标准组评分低于村民组. 随着“美丽乡村”概念的提出，设施对村庄容貌的影响也成为考量村庄建设好坏的一个重要因素. 《武汉市农村公路管理办法》中明确提出“农村公路需要完好、安全、畅通，且路基保持完整，处于完好状态，无损坏变形……路容整洁，交通安全设施齐全、功能正常”等要求. 《美丽乡村建设评价》中A档的村庄建设要求为：村庄整体美观，无乱搭乱建、无空心化现象，屋外电器安装规范，电线、通信用杆排列整齐，无私拉乱接电线、电缆现象^[12].

当前武汉市的城郊融合类和搬迁撤并类村庄，因为城市和村庄建设需求，大量重型货运车辆通行，导致村庄主要路桥耗损严重，同时部分村庄还存在路面排水不畅、开裂、沉陷，路容不够整洁，电网搭建不规范、不整齐等现象，影响了村容村貌和实际实施效果评分. 如，江夏区毛家畈村正在进行城乡融合建设，村庄的主干道被货车破坏，路面开裂不平，尘土飞扬，严重影响村庄入口面貌.

1) 基础设施对村民满意度影响的次序性. 日常生活性基础设施上的评分差异较小，现代能源设施、网络建设设施上的评分差异较大. 可见，农村基础设施对村民满意度的影响具有优先次序性，尤其目前农村老龄化严重，村民对与农业生产、生活息息相关的设施内容更敏感，对科技相关设施项目了解较少. 其次农村地区信息技术与现代能源设施层面的基础设施建设不够日常化，政府自身对农村交通物流设施、农村电力建设等基本公共服务供给具有较强的偏好，这几类设施基本满足村民的生活生产需求，赢得村民较高的认可，两视角下的评价也更加接近.

2) 村民对基础设施需求的变化性. 技术信息类、新能源类基本公共服务的评价差异大，其原因在于：虽然村民对清洁能源、信息技术的改进表示肯定，但随着农村经济社会的发展，村民对这两类基础设施提出新的需求，相应供给的实现与否，也会影响村民的满意度. 在不同的发展时期，村民对基础设施的需求和满足程度是动态发展的，新时代背景下，村民更加渴求享受与城市居民一样的设施保障与福利待遇.

3) 国家指标的前瞻性. 政府与村民的着眼点不同，国家的目光放在农村未来生产、生活、生态空间可持续发展等谋求农村长远发展的目标上，相比之下村民的关注点主要在设施是否能顺利使用等自身使用感受上. 国家标准对于村庄的整体环境和乡村文化的体现以及绿色建筑与科技的投入与否更加严格.

此次调研发现农村农田水利设施与农村农田关系紧密，基础设施建设情况出现3种分化：①基本没有水利设施. 如，作为搬迁撤并类村庄，蔡甸区中法武汉生态示范城红光村，因为正在新城建设，仅保有少量基本农田，没有相关水利设施信息. ②基本普及小型农田水利，开展了各项塘堰整治活动. 如，江夏区五里界街道童周村有大量农田，但缺乏高效节水灌溉设施建设，主要以引、提水灌溉为主，关于防旱涝等防灾基础设施的建设有待加强. ③已实现高效节水灌溉、大型灌区的建设. 如，蔡甸经济开发区奓山街道星光村实行“农业产业化”战略，较好地实现了由城郊型农业向都市型农业的转变，农田由专业团队企业集中管理.

从《武汉市水务发展“十三五”规划》了解到，武汉市境内绝大部分地区主要靠提水和蓄水工程进行灌溉. 根据《武汉市农田水利建设总体规划》发布的相关数据，全市灌溉保证率达到80%，灌溉水利用系数达到0.58，均低于全国平均水平(灌溉保证率85%，农田灌溉水有效利用系数0.60)，而全市节水灌溉率为20%，微喷灌率仅为2%. 由此可见，武汉市需要进一步完善农田水利排灌体系，健全长效管护机制，提升抗旱排涝减灾能力，有效治理重点区域的水土流失.

本研究发现，武汉市远城区各农村在清洁能源开发利用、燃料清洁化工程、绿色节能建筑和农用节能技术、产品、智慧能源方面发展比较滞后，同时，没有获取到有关“互联网+”智慧能源模式的相关建设信息. 依据2018年《湖北省农村统计年鉴》，武汉市南部区域整体优于北部区域，汉南区在武汉市农村新型清洁能源用户比重最高，仅为66.47%，没有达到《武汉市农业和农村经济发展暨国家现代农业示范区建设“十三五”规划》提出的农村清洁能源入户率达80%以上的目标以及《美丽乡村建设评价》提出的70%≤I＜75%的B档参考比例^[12]. 受自然资源限制，各村清洁能源的开发利用基本局限在太阳能上，仅有7个村庄安装有太阳能路灯或风光互补路灯，实现太阳能热水器的布置，仅有2个村庄使用具有透水性能的地面铺装材料. 武汉市后期应优化农村能源供给结构，扩大天然气等清洁能源的应用.

农村网络安全建设方面，村民与村干部对此了解较少，政府网站上也仅有少量相关新闻刊登，如2018年4月武汉市警方启动网络安全整治月活动，但农村网络安全相关数据缺乏. 从全国范围来看，网络安全处于建设阶段，2019年5月国家互联网信息办公室发布关于“网络安全审查办法(征求意见稿)”公开征求意见的通知中提出：“做好网络安全保障工作，切实抓好网络安全法及网络安全工作责任制贯彻落实，把关键信息基础设施作为网络安全防护的重中之重，切实加强数据安全保护，着力提升数据防攻击、防泄漏、防窃取能力是未来乡村网络安全建设的重点.”今后武汉市应该积极落实国家政策，做好网络安全建设工作.

依据2018年《美丽乡村建设评价》国家标准，乡村基础设施综合管理的B档管护人员比例要求为1%≤I＜1.5%^[12]. 在实际调研中发现，武汉市各村在管护人员安排上较为灵活，管护人员数量具有不确定性，一些村庄通过组织党员干部或聘请物业公司进行村庄道路设施等工作的日常维护，管护人员比大约为1.2%；一些村庄则安排村民各自负责自家门前路段设施清洁和管护，各项设施出现损坏等情况时外请维修团队；还有部分村庄的各项设施依靠上级政府定期派专人检查验收. 本研究认为管护人员可根据村庄具体情况灵活设置，例如社区化管理的村庄可通过物业实现村庄基础设施日常管护.

1) 新农村建设的过程性. 农村基础设施改善与保障工作投资大、时间长且系统. 新农村建设中对基础设施的改善与保障工作，需要克服地区原有的自然资源限制，要根据各地区经济财政情况逐步缩小过去城乡二元结构下城市与农村之间的巨大差距.

结合《武汉市总体规划(2010-2020年)》中的规划路线，目前武汉市对新城中心的农村基础设施保障与改善的支持力度大于新市镇中心和一般镇下的农村，同时由于武汉市中南部区域综合实力较强，这些区域有更强的经济实力投入各类大型设施建设，这就造成6个远城区在农村水利基础设施和农村现代能源设施两方面的建设存在差异.

2) 新发展思路的灵活性. 从2018年中央“一号”文件到《乡村振兴战略规划》，国家着重强调农村三治合一，同时积极吸引民间资本投资农村基础设施建设，减轻农村建设的经济负担，让村民具有自主性，各村庄的建设可以根据自身实际情况做出调整.

武汉市村湾集并、土地流转等措施的推进，原则上对户数较少、离城镇较近、耕作距离较远的村湾将逐步予以迁并，只保留50%左右的现有村湾，此举不仅减少了空心村，且能有效改善农村居住环境. 同时武汉市还推出“市民下乡、能人回乡、企业兴乡”的“三乡工程”，吸引更多的人才、资本、技术等要素向农业农村流动，实现农村格局社区化，这让武汉市农村宣传、教育、服务和管理更加便捷、灵活多变，也进一步提高了村民的幸福感、获得感、安全感.

就全国范围来看，新发展思路仍然面临很多挑战：一方面农村基础设施作为公共产品，并不完全适合私人经营和市场化，政府需要对农村基础设施发挥主导作用；另一方面，我国大部分地区农村居民点相对分散，推行“一事一议”制度面临利益分散、程序复杂、成本高昂的问题，政府与村民组织协调难度变大，容易造成政府提供公共服务的能力下降，村民的组织、交易成本上升，而农村基础设施管护长效机制欠缺，约束了保障与改善工作的展开.

本研究在构建武汉市农村基础设施评量体系的基础上，调查了研究区村民对目前农村基础设施的满意度，同时从相关政策视角入手评价了武汉市现有农村基础设施的发展状况. 结果表明，村民对于农村公共基础设施的满意度总体较好，但依据各项政策标准进行评价时发现，由于基础设施对村民满意度的影响有优先次序性、村民对基础设施需求随时代发展而变化、国家的指标设定相对村民的着眼点更具有前瞻性、新农村的建设有阶段性、各区域农村建设的发展思路灵活多变等原因农村基础设施实施效果与村民满意度存在不同程度的差异，虽然各村庄能结合自身条件灵活开展保障与改善基础设施的各项工作，但部分地区的农村水利、清洁能源设施建设相对滞后，信息网络上的保障工作尚在起步.

1) 鼓励各村探索符合自身条件的更加灵活的管理运行模式，让农民参与农业基础设施项目建设与管护，并注重吸引人才回乡，宣传新兴科技能源类的基础设施，以良好的社会氛围和舆论环境促进农村基础设施保障与改善效果的提升.

2) 跟踪村民对农村基础设施的需求，了解其变化，在结合当地实际情况的基础上，根据负担能力原则侧重发展当地村民真正之急需，逐步减小城乡差距以实现城乡基本公共服务一体化.

3) 明确可持续发展的原则，采取渐进式发展，谨防大拆大建对乡村整体环境和乡村文化延续性的破坏，鼓励和加大新技术应用在农业的投入，实现农业基础设施科技化、环保化、信息化，从而推动现代农业的集约化发展.

4) 从统筹城乡区域发展的理念出发，明确循序渐进的发展基调，以持续且稳定的政策进一步强化国家宏观调控的指引，达成利益均衡化、保障制度化、区域发展协调化的农村发展模式.

5) 提高农村三治水平，有机结合各方力量，引导和动员社会组织积极参与农村基础设施的保障与改善、创新工作，通过社会力量的补充与监督，降低基层组织实行过程中的腐败、低效等问题.