Nationalization of the Iranian Oil Industry and Contemporary Iranian Political Development

19世纪以来，英国殖民势力通过英伊石油公司(AIOC)对伊朗波斯湾沿岸地区的石油资源展开了长期的掠夺^[11]。英伊石油公司凭借获得的石油特许权对伊朗境内石油进行开采和冶炼，不仅满足了英国国内的能源需要，还为英国政府和资本带来了数十亿英镑的利润^[12]。

英国的这种经济掠夺引起了伊朗社会各阶层的强烈不满。从1948年开始，伊朗政府尝试和英伊石油公司及英国政府就石油问题展开谈判^[13]。伊朗国内各政治派在石油国有化问题上的分歧导致了伊朗国内政治格局的激烈变动，此后掌权的摩萨台政府强硬的国有化政策使英伊关系迅速恶化，也使伊朗国内的政治、经济和社会局势陷入动荡之中。1953年8月，国内外反对势力联合展开的军事政变推翻了摩萨台政府。1954年，伊朗新政府和国际石油财团达成了新的石油协议，伊朗石油产业仍旧处于外国资本控制之下，石油国有化运动的目标未能实现^[14]。

石油国有化运动过程中，伊朗各政治派别在该问题上的分歧不断加剧，并融入了越来越多的政治诉求，从而引发了一系列政治冲突。石油国有化运动爆发之前，伊朗内部按照社会阶层和政治主张大体上可以分为四个派别，分别是巴列维国王为代表的保守派、以大阿亚图拉阿布-卡西姆·卡尚尼为代表的宗教力量、以摩萨台为代表的自由派和以人民党为代表的左派^[15]。这四个派别关于摆脱西方控制、收回国家主权的基本立场是一致的，也都要求改变英国霸占伊朗石油资源的局面，但是对于谈判目标却有着不同的期望。

巴列维国王为代表的保守派的态度最温和。在他看来，英国掠夺伊朗石油资源的行为当然是非正义的，收回石油资源，不仅可以带来可观的经济利益，更重要的是借此摆脱外国对伊朗的控制和干涉，实现国家的真正独立。但他同时对伊朗石油产业和国际石油市场的实际状况有着清醒的认识，伊朗在石油开采、冶炼和输送环节都缺少足够的技术和管理人才，在石油对外销售领域也缺少成熟的渠道。巴列维认为在石油产业贸然实施全盘国有化对伊朗来说并不可取，因而主张采取渐进方式实现石油产业国有化^[16]。

保守派主导了国有化的前期。在和英方的最初谈判中，巴列维国王和赛义德首相认为英方的条件虽然苛刻，但并非不可接受，因此几乎全盘接受了英方的条件。然而，普通民众完全不能理解和接受这种妥协，而将其看作是对国家利益的出卖。当新的石油协议在送交议会时被披露后，民众认为该协议对伊朗极不公平而义愤填膺，展开了大规模抗议活动。新闻媒体对此进行大肆批判。伊朗议会内部民族主义也开始高涨，反对派议员攻击补充协议以及达成协议的现任政府^[17]。

随着形势发展，自由派、左派和宗教力量在摩萨台领导下联合起来组成民族阵线，向保守派施加压力，联合多方政治力量、媒体和公众集体反对协议，要求彻底收回国家的石油利益，将伊朗石油资源全面国有化。

民族阵线展开的相关宣传激发了伊朗民众的参政热情。由于石油国有化问题到此已经成为关乎伊朗民族尊严的问题，想要实现和英方妥协的保守派遭受了一连串失败，接连更换了两位首相也未能让议会通过协议。第三位首相拉兹马拉，先是在议会遭到了民族阵线为首的议员们对他的激烈批评，稍后则在1951年3月7日，由于宗教领袖卡尚尼发布的法特瓦(教法令)遇刺身亡^[18]。石油国有化带来的民族主义高涨打破了伊朗原有政治平衡，保守派遭受重创，自由派主导的民族阵线占据了伊朗政治的领导地位^[19]。

民族阵线在石油问题上的立场要比巴列维国王激进得多，摩萨台表示：“和外国列强多年来的谈判始终无法达成任何结果。有了来自石油的收入我们完全能够满足预算需要，还可以和人民所经受的贫困和落后状态作斗争……通过消除英国公司(即英伊石油公司)享有的特权，我们也将消除腐败和外国势力的阴谋，这些因素一直在干涉我国的内政。当这些干涉停止时，伊朗就将实现经济和政治的独立。”^[20]他担任首相后，伊朗政府短暂实现了石油产业国有化的目标，但却引起了连锁反应，进一步激化了伊朗本就很严重的内外矛盾，导致伊朗国家危机升级，埋下了国有化运动失败的种子。

摩萨台政府实施的单方面国有化政策使其陷入了和英国政府的激烈对抗，也使伊朗的国家经济遭遇严重困难。由于伊朗的石油产业对英国来说意味着巨大的经济利益，还关乎英国的能源安全，英国政府并不甘心放弃在伊朗的石油利益。在伊朗政府展开石油产业国有化后，英国政府采取了多种手段应对，它先是在国际法庭提起诉讼，之后又要求联合国安理会进行调节，同时向伊朗施加经济压力，包括冻结伊朗在英国的存款，并向伊朗实施糖、钢铁等关键物资的禁运，并且封锁伊朗石油出口，还游说美国政府不要向伊朗提供贷款或援助。同时英国政府还试图联合伊朗政府反对派，迫使摩萨台下台^[21]。

英国政府的措施给伊朗政府造成了巨大压力，特别是经济禁运和封锁使伊朗陷入了经济困境。伊朗自身此时并无能力单独进行石油生产和对外销售，作为伊朗当时最重要的经济部门，石油收入占了伊朗外汇收入的三分之二和政府收入的一半。激进的国有化政策导致的石油减产使伊朗政府和相关行业收入锐减，经济衰退，财政压力激增。伊朗的石油产量从1949年的6.95亿桶下降到1950年的2.4亿桶，到1951年进一步下降至1.35亿桶，对外销售下降比例则更为严重。失去石油收入后，伊朗政府不但无法履行职能和执行既定的经济发展计划，甚至连公务员的工资都发不出来^[22]。

为了解决经济衰退和财政困难，摩萨台推行了一系列经济改革措施，包括将王室土地收归国有、削减军事预算、限制外国商品进口、增加税收、修改土地法等。为了推动经济改革他又试图展开政治改革，竭尽所能增加手中的权力，包括：1.要求议会授予他全面立法权，变相废除议会的作用; 2.通过《社会安全法》扩张政府权力，侵犯公民权; 3.通过新的新闻出版法令，限制新闻自由; 4.以反腐败为借口在军队和司法系统展开大清洗^[23]。

摩萨台的改革措施加剧了伊朗国内的政治对立，使伊朗的政治局势开始失控。他的经济改革触犯了王室和大地主的利益，政治改革则直接威胁了国王的统治，招致了保守派的广泛反对。宗教阶层也对改革措施的世俗化倾向感到不满，担心无神论意识形态影响力扩大。1953年2月，卡尚尼公开指责摩萨台，带领教士集团站到了国王一边^[24]。人民党作为一个马克思主义政党，将他视作资产阶级的代表，虽然认可他的石油政策，但却认为他的改革不够彻底^[25]。民族阵线内部也开始出现分裂。1953年春天，劳工党、伊朗党等民族阵线的骨干成员也先后放弃了对他的支持。自由派的统治岌岌可危，石油国有化运动也走到了失败边缘^[26]。

随着伊朗国内经济和财政状况持续恶化，民众的不满情绪、社会冲突和政治对立都在不断加剧，伊朗国内外矛盾全面爆发。1952年7月，陷入孤立的摩萨台试图通过对民众发起政治宣传，进一步扩大政治参与的方式来继续推进改革和石油国有化运动。当摩萨台要求国王同意他兼任国防大臣时遭到拒绝，摩萨台于7月17日宣布辞职，并通过广播表达对国王的不满。他还一再通过电台广播等方式要求民众反对外国势力的干涉、对他的改革进行支持，大批民众涌上街头展开罢工和示威游行，结果在德黑兰和伊朗其他主要城市爆发了多起流血冲突。国王被迫做出让步，7月22日摩萨台复职并兼任国防大臣^[27]。虽然摩萨台的做法达到了目的，但却导致伊朗政治斗争失去约束，国内的政治矛盾就此丧失和平解决的可能。表面上看，石油产业国有化的目标虽然暂时实现了，但却并未能够给伊朗带来期望中的财富与繁荣，运动所导致的政治对立激化还使国家陷入了全面的危机之中，国有化运动本身已经走到了尽头。

与此同时，伊朗国内局势的恶化引起了美国政府态度的转变，导致了伊朗石油国有化运动的最终失败。对美国来说，二战后伊朗具有极其重要的战略价值，伊朗可以为西方世界提供稳定的石油供应、稳定中东局势和帮助美国遏制苏联在波斯湾和印度洋的扩张。在杜鲁门政府看来，摩萨台政府可以有效地抑制伊朗国内亲苏联的人民党发展，防止伊朗倒向苏联，而人民阵线秉持的自由主义也符合美国的意识形态偏好，“重要的一点是伊朗现政府是站在自由世界一边的。它有能力维持其国内的秩序，并决心抵抗苏联的侵略”^[28]。

在伊朗石油国有化运动开始时，美国最初倾向支持伊朗，反对英国的军事干涉，希望英伊双方能够通过谈判妥善解决石油问题^[29]。然而，美国的斡旋未能收到成效。随着伊朗国内形势的恶化，美国政府对摩萨台政府的立场也发生了变化。亲苏联的人民党在伊朗国内越来越活跃，摩萨台此时不但不再压制人民党的活动，反而需要借助它来维持政权。受困于财政窘境的摩萨台还尝试寻求苏联的帮助，伊朗存在着倒向苏联的危险。对美国政府来说，摩萨台从过去抵制苏联扩张的助力变成了美国进行冷战的阻碍^[30]。

从1952年中期开始，美国政府开始调整对伊朗的政策。到1953年3月，新任总统艾森豪威尔改变了支持伊朗石油国有化的立场，确认了通过组织政变推翻摩萨台政府解决伊朗石油危机的政策。1953年8月19日，伊朗军方在美国中央情报局的支持下发动政变，摩萨台政府被推翻，伊朗石油国有化运动宣告失败^[26]。

有学者强调美国的干涉导致了伊朗石油国有化运动的失败^[31]。实际上，伊朗石油国有化运动失败的根本原因在于伊朗政治发展水平不足以承受运动所引发的政治连锁反应，陷入经济、政治、社会的全面危机。在美国介入前，国有化运动已经难以为继，美国的干涉行动只是起到了推波助澜的作用而已。

伊朗在石油国有化运动期间的政治动荡，本质上是在政治制度化水平较低的情况下，政治参与度快速提高所导致的政治不稳定。所谓政治制度，指的是基于一定规则和程序之上规范个人和团体行为的长期稳定的安排，它体现为各种明确的带有强制性的规则和决策程序，包括哪些人可以参与到政治活动中来，不同政治角色如何开展政治活动，政治资源如何分配等。由此可见，它的功能在于规定和形成政治秩序^[32]。在传统的政治共同体中，由于成员数量少，社会分工单一，社会事务简单，因此，人们往往通过种族、宗教风俗习惯等较为简单的制度规则就可以约束人们的行为，使其生活在一起。但是，在复杂的现代社会，单纯的种族、宗教、风俗习惯和其他社会自然因素已不足使人们在一个政治共同体中和平共处，这就需要有新的机制来维持政治共同体的存在，而政治制度就成为最有效的手段。传统社会在向现代社会的转型过程中，往往出现政治参与快速扩大的情形，各种社会势力和集团都直接参与到政治活动中来。然而，由于政治制度化水平未能同步提高，缺少解决冲突、维持政治共同体的规则，这种政治参与的扩大极有可能导致斗争激化，使社会陷入无序状态，即所谓的“政治参与爆炸”^[33]。

伊朗政治制度化水平低集中体现在其适应性差，无法应对内外环境变化带来的挑战。石油国有化问题大幅提高了伊朗社会的政治参与程度，集中体现在大批人民群众介入国家政治生活。他们原本受财产资格限制而没有选举权，在运动期间他们纷纷走上街头，通过抗议、示威甚至暴动的方式向政府施压以影响政府决策，摩萨台及其盟友们充分利用这种形势向巴列维国王和保守派施压。原有的宪政体制制度设计中缺少对这种局面的应对措施，难以化解由此导致的紧张局势。当保守派和自由派对立加深时，巴列维国王选择解除摩萨台的首相职务，而摩萨台并不愿意接受，反而选择进一步在政治体制之外展开行动，即发动群众展开示威行动，造成国家对暴力的垄断被打破，从而形成了严重的政治危机。保守派由于无法依托现有政治制度对摩萨台进行制衡，只好选择利用军队、并联合外国势力发动政变。双方共同打破了现行的君主立宪制度。简言之，较高的政治参与程度和低下的政治制度化，造成了这一时期伊朗的政治动荡。

石油国有化运动是伊朗现代政治历史上的关键一页。这场运动终结了伊朗自立宪革命以来建立宪政的尝试，开启了巴列维国王统治下的威权体制。1906年宪政革命后，伊朗建立了议会制度。礼萨汗被驱逐后，议会的地位上升，礼萨汗时代被中断的宪政得到恢复。伊朗国内短暂形成了多元主义政治格局，保守派、宗教势力和自由派和左派在宪政框架下彼此竞争和制约，获得了暂时的平衡^[34]。较之礼萨汗时代的君主专制体制，这种政治格局扩大了政治参与，提高了伊朗政权的代表性和合法性。各政治派别能够顺畅地表达自身政治诉求，在重大问题上进行协商，也有利于国家政局的稳定。然而这种政治结构的内在缺陷和脆弱性也在石油国有化运动中暴露得一览无余，当各政治派别之间无法达成一致时，石油国有化运动逐渐演变成为一场国内政治冲突。随着矛盾不断升级，这种政治冲突超出了现行体制能够承受的界限，最终导致了严重的政治动荡。

伊朗在石油国有化运动中所反映出来的一大困境在于国家集权的需要同社会分权的要求相冲突^[35]。这在发展中国家现代化进程中具有一定的普遍性。即阿尔蒙德所说的“新兴国家在建立起有效的中央决策机构和形成促进民众参政的组织之前，就受到了要求为民众参与决策开放渠道的压力”^[36]。一个分散的、组织薄弱的传统体制在实现政治现代化的进程中往往会面临两重挑战：首先需要将权力集中起来以在传统社会中造就变革，其次则要吸收在变革中成长起来的社会力量，创建一个现代体制。在这个过程中，维持政治秩序的关键在于确保政治参与度提高的程度不能超越政治制度化水平能够容纳的范围^[37]。伊朗在形式上很早就建立起宪政体制。然而，伊朗并不具备维持这种体制良好运行的社会基础。这种权力分散的、以立法为主的政治体制使得政府的行政权力处处受阻，有权势的利益集团可以在根本上阻止政府作出任何有损其利益的事情。在形式上的宪政体制之下，伊朗各种传统势力根深蒂固，新兴的自由派、大家族、地方贵族甚至宗教领袖都在利用宪政来维系、扩大自身的权势^[38]。由此可见，像伊朗这样较晚进行现代化的国家，权力的分散反而很容易破坏政治秩序。“第三世界多数国家之所以染上了政治不稳定的顽疾，就在于政府在民主呼声(这种呼声实际上只存在于社会总人口中的少数分子之中)和西方榜样的压力下，让政治参与跑到政治制度化前面去了，结果害了政府自身。”^[39]面对这种情况，当务之急是将权力集中起来。只有将权力集中于现代化推行者之手，才能抵制狭隘的家族、阶级和宗教的权力要求，甚至改变或摧毁这些势力。

石油国有化运动以巴列维国王重建专制统治告终，表面上看，这似乎是政治发展进程的倒退，但它客观上解决了权力集中的问题，促进了伊朗下一阶段现代化的展开。传统现代化理论默认政治现代化的目的在于实现多元化的民主模式，认为世界各国的发展应当遵循同样的目标和道路，发达国家的民主体制是发展中国家的可靠样板^[40]。实际上，国家之间最重要的政治分野，不在于他们政府的形式，而在于它们政府的有效程度，即是否具有合法性、组织性、有效性和稳定性。对于大多数从前现代基础起步的发展中国家来说，政治体系的首要任务是把权力集中起来，建立起一个强大政府以应对权力分散、组织松散的局面，建立稳定的政治秩序，推动经济和社会的发展，即所谓的“权威主义转型”。石油国有化运动的失败虽然终结了伊朗的多元政治格局，但却使得权力集中在巴列维国王的手中，避免伊朗政府受到利益集团和社会组织的过度制约，免于被各种利益集团所异化，或削弱政治体制的功能和目标导向，而是独立、自主地管理行政事务，作出政治决策，特别是通过政策宣传和执行，将各种社会集团和全体公民的权利诉求统一到现代化的目标上来。因此，1953年政变虽然导致石油国有化运动的彻底失败，但它所塑造的新的权力格局，却为伊朗之后的现代化进程提供了必要的政治基础。