State and Society in Local Legal Governance in the Qing Dynasty: An Examination Focusing on Charitable Organizations

受儒家的入世精神、民本思想和仁政理念的影响，历朝历代的统治者往往将救助社会弱势群体视为爱民的表现，是其应尽的责任，由此形成了以政府为主体，以养济为主要方式的慈善救助模式^[6]。作为官办慈善组织的养济院，最早出现在南宋，元明时期进一步制度化，清王朝继承了前朝遗产，进一步推动了养济院的发展^[7]。养济院可以说是清代设立最为普遍的官办慈善组织，康熙年间的官箴书即有“今各州县俱设有养济院”^[8]的记载。根据日本学者星斌夫对江苏、浙江、安徽等7省132县的统计，其中130个县均有养济院的明确记载^[9]。伴随慈善事业的兴起和发展，慈善立法也逐渐完善，唐宋元明等朝代都设立了慈善方面的法规制度^[10]。清承明制，早在顺治年间，清廷已经通过立法，确立了养济院救助鳏寡孤独的基本制度，并将其视为官员的法定职责。

顺治三年(1646)奏定的《大清律集解附例》基本延续了明律条款，其户律“收养孤老”条规定，“凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十”^[11]。首先，该条确立了官员应当收养的对象，根据清代律学家沈之奇的注释：“鳏、寡、孤、独、笃疾、废疾六项人，皆不能自食其力以谋生者”，此外“若既贫穷，又无亲属可依，则在官当为收养”^[12]218。关于“鳏、寡、孤、独”，明代律学家应槚引《孟子》之说，解释称“老而无妻曰鳏，无夫曰寡，无子曰独，幼而无父曰孤”，而“笃疾、废疾”则指代的是人残疾轻重的等级，“笃如折二肢瞎二目之类，废如折一肢瞎一目之类”^[13]。除此六类人，被纳入收养范围的贫穷之人，则必须满足无亲属可以依托的条件。由此可见，“收养孤老”条主要收养无所依靠、身有残疾之人，此类群体往往难以自谋生计，因此需要来自官府的救济。其次，律文中“收养”亦有具体指代。明代律学家王肯堂指出，上述群体所在的州县有司官，“相应于养济院收养存恤”^[14]。换言之，律文中的“收养”是与养济院这一特定机构相关联的，这一观点同样为清代律学家所认同^[12]218。而来自最高统治者的诏书，同样印证了养济院的官方定位^{[15]卷41，顺治五年十一月戊辰}。与此同时，养济院的建造、修缮及日常管理也成为官员的分内之职，并逐渐制度化^{[16]260，[17]}。

养济院作为地方政府的收养机构，以原籍地收养为基本原则。养济院收养存在额数限制，定额内的孤贫为“正额孤贫”，此外尚有“额外孤贫”。对孤贫身份的确认是进行收养的关键环节。地方官需要察明其基本情况，“取具乡约、邻佑保状”才能入院，同时，院内每人会发给印有年貌信息的腰牌。另外，州县需要定期造报孤贫情况，以备上司查考。册籍内除包括个人姓名、体貌特征外，还需要“兼注原住村庄、里图、食粮年月”等项。倘若出现孤贫未尽住院、住院者年貌与腰牌不符等情形，地方官则会被追责处分。尤其需要注意的是，对于外来流丐，“察明声音住址，移送本籍收养”^[18]。由此可见，养济院收养孤贫以本地户籍的关系网络为基础和支撑，这也可以在一定程度上解释，为何养济院几乎遍布各个州县。养济院作为官方经营的地方机构，在一定程度上固然起到了宣传仁政、救济孤贫的作用，但从地方治理的制度设计来看，养济院或许可以看作是清代保甲制度的延伸，是实施地方控制、维护社会秩序的工具。

为了实现对地方的有效控制，清政府延续前朝的政策，创立了以登记户口为基础的保甲体系(以治安控制为目的)和里甲体系(以征税徭役为目的)，然而随着时间的推移，两个系统的职能发生了重叠，里甲的户口登记工作在乾隆初年转移给了保甲，甚至很多事例中，税收也落入保甲代理人手中^{[19]35，46-47}。保甲体系作为某种意义上的强制户口登记系统，赋予了保甲长稽查的权利和义务^[16]254，其中就包括了对孤贫的认定。如前所述，收养对象进入养济院时，需要对其进行调查，以确保他们属于孤贫无依之人。乾隆二年(1737)议准“各保甲将实在孤苦无依者，开明里甲、年貎，取具右保结，呈报州县官”^[20]667。孤贫者由此被排除于原保甲体系，并进入与之对接的养济院中，最大限度避免了潜在流动人口的社会风险。因此，孤贫必须居住院内成为日常核查的重要内容。乾隆六年，清廷在重申州县收养职责时，要求将不愿居住院内者与冒滥食粮者一同革除，并再次强调孤贫无依者“收院顶补”^[20]669。由此可见，养济院与保甲体系在一定意义上构成了监视和控制基层社会的完整系统，它们试图将本籍居民固定在州县可控的范围之内，以最大限度避免潜在的秩序威胁。正如有学者指出，清朝蠲恤制度是在家庭与家族社会安全网络制度下的补充制度^[21]。

保甲体系实践中虽然未能达到预期成效，但并非完全不能运转，经过因地制宜的改造之后，即使在这些地方偏离了中央政府规定的模式，但“与保持保甲体系在全国的一致性或严格遵守规定相比，清廷显然对实际运作效果更关心，因而容许这种偏离，甚至发布上谕给予批准”^{[19]60，69-70}。这一结论同样适合于养济院，虽然养济院通过法律法规建立了看似严密的制度，但地方实践反映出其理想化的缺陷，而清廷地方治理的实用主义倾向，潜在地支持了养济院的制度变迁，并在实际上冲击和瓦解了养济院的原籍地收养主义原则。

雍正四年(1726)，河南巡抚田文镜在一份关于安置逃荒流民的公文中，要求地方官员将年老残废、无可依归者，“官为查明原籍住址，愿归者酌量捐资送回，愿留者令入养济院，酌量捐给口粮，毋致失所”^[22]177。次年，田文镜在查拿老瓜贼的告示中，针对远来乞丐，要求地方官将老人、妇女、幼童及瞎眼、瘸腿、残废、疾病之人，“或收入养济院，或令孤贫头管束，许在地方讨吃活命”^[22]288。乾隆元年，云南布政使陈宏谋因省内外小本营生之人多有路途病亡之事，要求各属将路过贫病之人收入养济院内^[23]105。地方实践中的因地制宜逐渐引起了清廷的注意。乾隆二年，因考虑到“四川居民流寓最多，与他省不同，且地处万山，险阻难行。若将远方流丐照各省之例一概送回原籍，其老病茕民，举步维艰，既多跋涉之苦，亦非矜全之道”，清廷同意川省外来流丐查验后，“一例收入养济院，动支地丁钱粮给养”^[20]667-668。四川的变革从制度上打破了养济院的原籍地收养主义原则，也在一定程度上推动了养济院流寓孤贫收养标准的革新。乾隆九年，户部议复吏科给事中钟衡条奏，定有各省流寓孤贫例，“如籍隶邻邑，仍照例移送收养外，其在原籍千里以外者，准其动支公项银两，一体收养”^[16]263。清代律学家薛允升对此评价道，“此因孤贫而及流寓者也”^[16]263。伴随养济院原籍地收养主义的松动，孤贫的范围逐渐扩大，除流寓孤贫外，发往各地州县安置的人犯也逐渐纳入养济院收养，这意味着养济院对地方法律治理的介入。

清代刑罚体系以笞、杖、徒、流、死五刑为正刑，此外尚有充军、发遣等派生刑和附加刑^[24]。流刑与充军、发遣等共同构成了清代的流放刑罚体系，清政府对军流人犯的安置，既要防范人犯脱逃以达到惩戒目的，又需尽可能解决其生计问题^[25]。如何合理安置此类人犯并免其扰累地方，是每个流放地面临的棘手问题。

早在雍正九年，西安按察使杨馝奏称，流犯到配后往往横行勒索，令民众受累无穷，因此提出按照犯人有无生业、资财多寡及年力强弱等分别安置，“年老疾病不能自食其力者，该州县官验明，拨入养济院内，给以孤贫口粮以养余年”^[26]。随后在雍正的授意下，经刑部议复、西安巡抚武格条奏，“流犯有年逾六十、老病龙钟者，请照孤贫之例，准其拨入养济院，给以口粮，俾得全活余年”^{[27]卷113，雍正九年十二月癸巳}。雍正九年例首次将流放人犯年逾六十不能自食其力者纳入养济院收养，随后经地方官员条奏，流放人犯的收养范围得以进一步扩大。

乾隆二年，福建巡抚卢焯条奏安插军流人犯疏，提出“各省安插军流人犯多贫穷无赖之徒，不论老少，俱拨入养济院，给与口粮”，九卿议复认为“查雍正九年定例，军犯年逾六十、不能食力者，拨入养济院，给与孤贫口粮。其年力少壮者，听其在地方各自谋生，仍交地方官管束查点。今若概行拨院养给，伊辈游手聚处，必致更生事端，甚属非宜”，并提出闽省将少壮军犯或于驿递安插，或充公用役夫的安插之法^{[28]卷47，乾隆二年七月丙午}。福建巡抚试图将军流人犯一体安插于养济院的意见并未得到清廷的认可，养济院在管理模式上采取了类似保甲的制度安排，主要是依靠孤贫头或者丐头等自行管束，倘若将军流人犯大量聚集于养济院，并不利于罪犯的惩处和监管。但福建巡抚的上奏并非徒劳无功，它推动了军流人犯安插条例的诞生。根据该条例，养济院增加了对“年未六十，而已成笃疾，不能谋生者”的救济^[16]261，至此，清代养济院实现了对军流年老及笃疾人犯的全面覆盖，并且逐渐成为各地州县安插军流人犯的一项基本原则。

乾隆二年闽省定例最初仅适用于该省，清廷亦将其视为因地制宜的变通之举，并告诫道：“其他省风俗悬殊，不可执一而论。应照现行定例办理，毋庸更张。”^{[28]卷47，乾隆二年七月丙午}然而，这并未打消各地试图借此变通人犯安插之法的念头，如乾隆六年云南总督庆复在关于遣犯安插的奏折中，明确表示“请照福抚臣卢焯题定之例”，采取“六十岁以上及年未六十而已成残废笃疾者，一体交养济院收管，给与孤贫口粮”等措施^[29]。乾隆七年，兵部在议复漕运总督常安关于军犯收管养赡的奏折中指出，围绕军犯安插，“各省立法，互有同异，均未斟酌尽善”，随后引述福建巡抚卢焯条奏之措施，认为“闽省例极周详”。此外，兵部还提到，闽省之例也得到了各地督抚的认同，“山东、河南、湖广、江西、江南、浙江各督抚所议，俱有请照闽省之例之说”，甚至“现在直隶省，已照此办理”，而兵部“应即令仿照画一办理”的意见最后也得到了清廷的批准^{[28]卷178，乾隆二年七月丁巳}。

从地方实践的层面观察，养济院也的确成为地方官收养年老笃疾军流人犯的普遍选择。乾隆九年至十一年，时任陕西巡抚的陈宏谋即多次要求各属遵照办理。例如乾隆十年，陈宏谋在《安插军流画一办理檄》中提到，将“年已六十以上，并年未及六十而已有笃废疾者，即拨入养济院，给与孤贫口粮”^[23]530。次年闰三月，陈宏谋再次重申，要求各州县将老病残疾者收入养济院给养^[23]549。此外，陈宏谋还将历次详定事宜汇编为《安插军流条款》，以便各属遵行，其中除重申年老及残废、笃疾者收入养济院外，还规定“凡军流收入养济院者即以丐头为主守……就近约束，不时稽查，遇有不法及脱逃等事，即就近报本管官缉究”，同时安插城乡之军流“朔望仍赴官点卯”^[23]584-586。直至光绪前期，养济院的这一职能仍旧为大部分省份所延续。光绪九年(1883)围绕各省军、流、徒犯脱逃问题，刑部请旨要求各省督抚“体察地方情形，悉心妥筹，以维法纪”^[30]1619。从各省督抚的上奏来看，军流人犯中的年老笃疾者，并非各省关注的重点，绝大部分省份在安插措施方面亦无突破，正如刑部所言：“贵州、陕西、云南、安徽、福建、浙江、广东七省，则以老病者入养济院，余或给资营生，或随同捕盗、屯边，均系按地方情形办理”^[31]，而从各省奏折来看，湖南^[32]、湖北^[33]、山东^[30]1864、山西^[30]1841等省份，亦明确提及将老疾者照孤贫口粮例收养。清末法制变革期间，遣、军、流、徒等刑罚逐渐采取了收入罪犯习艺所工作的方式，原有军流人犯安插条例亦因“与现在情形不同，无关引用”^[34]被删除。伴随清代流放制度的终结，养济院对流放人犯的收养也逐渐走到了尽头。

正如日本学者夫马进对清代养济院基本性质的归纳，其具有原籍地收养主义、全州县设置主义、官营主义以及定额主义的特征^[35]431-433。虽然凭借州县官个人的意愿与能力不乏有效推动养济院良好运转的可能，但养济院存在的捏名冒领等舞弊贪污问题^[36]，以及定额主义造成的收养有限问题具有普遍性。它们限制了养济院职能的充分发挥，也促成了普济堂等作为补充角色的民间善堂的出现^[37]。

清前期以后，各地陆续建立了恤贫救孤的慈善机构，康乾时期与同光时期成为清代慈善机构设立的高潮^[1]。从地理分布来看，清代南北方社会经济的差异奠定了慈善组织创办规模差异的基本格局，江浙地区成为清代慈善组织最为集中的区域；从创办方式来看，除顺治朝受制于官方创办数量所限，康熙朝与雍正朝均以官办方式为主，以乾隆朝为转折，清代慈善组织的创办方式经历了官方主导向民间主导的转变^[38]。正如学者所言，“明清善堂最独特之处，在于民间非宗教力量成为主要的、持久的、有组织的推动力，地方上的绅衿、商人、一般富户、儒生，甚至一般老百姓，成为善堂主要的资助者及管理者，而清代政府亦正式承认这个事实，并鼓励这个发展”^[2]234-235。

明朝末年的慈善组织大多为救助孤老贫病的同善会一类，到了清代，伴随慈善组织数量的增加，类型逐渐多样化，例如补养济院之不足，收养鳏寡孤独贫病者的普济堂，收养弃婴的育婴堂，抚恤寡妇、节妇和贞女的清节堂与恤嫠会，施棺助葬的施棺局，等等^[39]。上述慈善组织往往局限于特定的救助对象，属于功能单一的专门性组织，同时也存在众善并举，具备多种功能的综合性慈善组织。例如江苏江都县的务本堂，“堂中善举以施棺、掩骼、义冢、义扛为最重，其余病者送诊施药、饥者施粥、寒者施衣以及义学、惜字次第举行”^[40]。此外，晚清时期一些地方传统慈善组织逐渐超越原先服务小社区的指向，转而以联合方式发挥更大的社会作用，此种发展态势以江南地区的善会善堂最为典型^[41]。杭州作为经济发达的大都市，成为各类慈善组织的聚集地。这些设立背景各异的善会、善堂，相互之间活动的联系非常紧密，因此日本学者夫马进将统辖这些善会、善堂的组织机构称为“杭州善举联合体”^[35]466。杭州善举联合体的主体由普济堂、同善堂、育婴堂组成，其下设有栖流所、施材局、惜字会、恤灾所等机构，加之保甲局、迁善所、浚湖局、丐厂等机构，是一个由大约25个部门或善会、善堂组成的庞大慈善机构^[42]9-20。清代民办慈善组织功能的多样性为其参与地方治理奠定了坚实基础，伴随社会变迁与慈善组织发展，它逐渐成为地方治理中不可忽视与不可或缺的重要一环。换言之，民办慈善组织开始突破传统认知中单纯的慈善救济，逐步嵌入到地方治理体系当中，与地方政府一起，成为地方治理的切实承担者和推动者，这其中就包括民办慈善组织对地方法律治理的参与。

1.治安维持与盗贼缉捕

清代基层统治体系中，保甲体系承担了可以称为治安控制的事务，它的中心职能是侦探、汇报犯罪行为，而它的运行则依赖于各地居民，地方官员只承担监督者的角色^{[19]35，58-59}。实践当中，保甲制度的推行并不顺利，甚至被视为具文，但也有地方官试图以变通的方式，维持地方社会秩序，而引入民间绅士、设立专局办理成为重要方式^[43]。例如杭州保甲局即是由地方官员与绅董共同经理的专门性慈善组织，一方面该局负责更、栅事务，由雇佣的更夫夜间打更，栅夫启闭栅门；另一方面也负责巡缉事务，雇佣巡丁“日间稽查讹诈滋事之痞棍，随时访拿；夜则梭巡各段，严捕窃贼”^[42]18-19。再如光绪二十四年创办的湖南保卫局，即与省城“盗贼滋多，痞徒滋事”有直接关系，时任湖南巡抚陈宝箴曾提到“上年窃案，多至百余起，破获无几。而保甲团防局，力不足以弹压，事亦随而废弛”^[44]。保卫局的创办得到了当地商人阶层的联名呼吁，他们急需解决“盗窃之滋扰，地棍之讹索，无赖之强乞，以及在官之蠹役，外来之恶痞”^[45]504等现实问题，而湖南按察使黄遵宪等也对保卫局寄予厚望，认为行之既久，“痞徒敛迹，盗贼可清”^[45]507。保卫局作为官、绅、商合办之局，职能包括“去民害，卫民生，检非违，索犯罪”^[45]510。其治安维持主要体现在对辖区的巡查，具体包括“凡有杀人放火者、斗殴伤者、强窃盗者、小窃掏摸者、奸淫拐诱者，见则捕之”；“凡聚众结会、刊刻谣帖煽惑人心者，见即捕拿”；“凡街区扰攘之所，聚会喧杂之事，应随时弹压，毋令滋事”等^[45]511。除保甲体系外，清代中后期为应对外敌入侵与内部叛乱，清廷还不断动员绅民组建团练以协助官府恢复地方秩序^[46]。它们或依托于原有慈善组织，或设立专局，逐渐成为各地维持治安、抵御动乱的常设机构。例如顺天的保安水局，“咸丰三年添备团防”，“光绪六年添募练勇，每夜巡缉”；同义水局“又兼团防，称团防水会”^[47]。上海的绅办团防局与官办巡防局共同承担起抓捕盗贼的治安职能^[48]。广东番禺负责团练的仁让局，不仅有权处理本乡的公共事务，而且被赋予稽查、缉捕等权，维护治安成为其主要权责所在^[49]。

2.司法审判与刑罚执行

正所谓“义举之多，有上行为政而下成为局者”^[50]，以保甲局、保卫局等为代表的慈善组织成为地方治安维持的重要力量。除巡查与缉捕外，部分局所也被赋予司法审判与刑罚执行的职能。湖南保卫局以总局—分局—小分局为基本组织架构，罪犯经巡查拘传到小分局，由理事委员问明后，禀送各分局办理。各分局局长讯问后，“除罪犯徒流以上应送总局办理外，余均由局长分别轻重，随时发落”。总局设有专司审案的委员，各分局移送犯人，归其审讯。所有经过审讯的罪犯，“除情罪重大者，案结之后仍发交长善监及府监收管外，其他均发交迁善所办理”。迁善所，为保卫局附设机构，“办理所有拘传到案审实发落之犯人”，“令其学习工艺，充当苦役”^{[45]510，512-513}。《湘报》曾报道过湖南保卫局办理的多起案件，当中以盗窃案为主，另有拐卖、赌博、失火等案，除部分匪徒“发交长沙县收审”外，经保卫局审讯，案情严重者发交迁善所“羁禁”或“充当苦役”，稍轻者“责惩保释”^{[51]1175，1222，1436-1438}。湖南保卫局不仅被赋予轻罪犯人的审判权，而且通过设立迁善所等机构，实现了对罪犯审判到执行的全覆盖，同时也与地方监狱在刑罚执行方面达成了分工与合作。

再如，光绪五年杭州设迁善所，“凡无业游民、讹赖匪徒、掏摸小窃各犯，由府县暨保甲局审明并无重情者，即送该所收管”，“就其质性所近令习手艺”^[42]63。不同于湖南保卫局及其附设迁善所，杭州的保甲局与迁善所是相对独立的机构，二者并无从属关系。但它们分别被赋予审判与执行的权力，并在实际运作中紧密相连，形成了犯人惩治的完整链条。此类迁善所与传统意义上的救济机构不同，它是更近似于监狱的执行机构。以杭州迁善所为例，一方面迁善所主要接收由府县暨保甲局移送的、已经录供完成的犯人，原则上并无审判职能。倘若有匪徒、盗贼抓捕后直接送所者，所内讯明供词，“移请局、县分别斥革、枷责示惩外，仍请发所收管”，倘若所内犯人亲属存在上控等情况，迁善所“发交保甲局暨府、县分别审释，所员不必参与”；另一方面，迁善所接收带有镣锁之犯，采取“循照办理”的原则，并不会去除犯人的镣锁，而针对试图逃脱的犯人，则会处以暂带石墩^①的惩罚^[42]107。此外，杭州迁善所专设门役，“由委员发给铁锁，派亲信家丁随同司事督率门役以时启闭”，夜间同时设更夫巡查^[42]107。从杭州迁善所的职能定位与日常管理出发，尤其是对刑具的使用，可以明显觉察到其相较一般慈善组织的特殊性。以迁善所为代表的慈善组织顺应了近代以来慈善事业“教养兼施”的救助理念，发挥着救济、教育、惩罚和改造的多重功能^[52]。它们与遍布各地的工艺局、教养局、习艺所等习艺教养机构一起，极大地改变了救济事业的运作方式，推动了工艺教养事业的演进，对社会救济、城市治安、刑狱体系转型等均有深远影响^[53]。正是因为迁善所等慈善组织对地方刑罚执行的深度介入，有力推动了地方收所习艺刑罚模式的发展^[54]，也使其成为近代刑罚体系与监狱体制转型的重要基础和载体。

① 锁带石墩为清代中后期出现的主要针对窃盗等犯罪的刑罚，其基本做法是将石墩拴于犯人身上。参见姜翰：《从非刑到常法：清代锁带杆墩源流考》，《史学月刊》2022年第4期，第15-27页。

3.命案检验与尸体管控

“中国社会的常识是，尸体对社会来说是危险的。”^[55]就地方而言，尸体意味着可能的命案，而命案是地方官员需要处理的最重要的工作之一。由于致命伤性质的确认在人命案件中至关重要，因此法律规定州县官们必须亲自主持验尸 ^[56]。在这一过程中，传统法制的弊端、财政体制的局限以及吏治腐败等原因，造成了相验经费摊派与书役、地棍、尸亲等敲诈勒索行为的相互交织，给地方社会带来了极大困扰，形成了严重的社会问题^[4]。为应对这一问题，嘉庆十七年(1812)，苏州府浒墅镇的乡绅韩是生设立了以垫付验尸费用和收埋路毙浮尸为目的的一善公堂，随后此类善堂在江南各地普及开来^[3]100-101。例如徐州府宿迁县“嘉庆末年，民间苦相验之累，每一命案出，上中之产罔不倾家，里人因仿苏州浒关善堂章程，各分地段捐资建设善堂”^[57]。

多数善堂相验以路毙浮尸案为限，主要采取如下措施：一是收容垂毙病茕，防患于未然；二是负责路毙浮尸初验，无命案嫌疑者无需报官相验，代为掩埋；三是代办报验，防止书役人等随意传讯地主邻佑和善堂绅董；四是代筹和支付相验经费，消除摊派经费借口；五是善堂董事出面追责，对抗敲诈勒索；六是施棺代葬，处理善后^[4]。也有善堂通过筹付相验费的方式，介入到地方各类命案处理当中。例如咸丰年间上海同仁辅元堂承担了各类命案勘验工作的经济重负，成为官方正常开展刑事工作的重要依赖^[58]，“遇有水陆路毙以及各项自尽、谋故、共殴、斗杀等案，报官相验，一切需用概系同仁辅元堂内捐备。”^[59]585-586同治元年(1862)上海同仁辅元堂征信录中，在尸场经费项下，即记载了第一号的咸丰九年(1859)九月的杀人事件到第三十五号的同治元年十二月的服毒自杀案件^[35]568。再如为了控制包括棚费(命案验尸的费用)在内的“三费”收取，在当地士绅的联名建议下，四川巴县于同治三年设立了三费局，由绅士每年轮流充任局绅，差役们不再被允许向命盗重案当事人索取上述规费，而是向三费局领取相关费用^[60]。

此外，还有地方将人犯尸身掩埋归入善堂的职责范围。例如光绪年间杭州报验局、施材局、掩埋局等共同应对藉命讹诈等问题。除路毙浮尸外，施材局与掩埋局也负责对监狱瘐毙人犯与斩绞之犯尸体的处理。针对监毙人犯，由捕衙填发印票，交差役报堂登记册簿，给与木棺，但概不代为收埋，以免牵涉；针对正法人犯，如无亲属在场领回，由差保报局，给木棺后划地另掩，以示区别^[42]79-80。慈善组织对地方尸体的管控来源于地方民众对秩序的自发性维护，尸体有无伤痕以及是否刑事命案的判断成为慈善组织承担的职责，与之相应的则是相关费用的筹付。慈善组织的尸体管控在实际上成为地方政府处理命案的前置性环节。与此同时，监狱与刑罚带来的尸身也被部分慈善组织接纳。可以说，慈善组织已经深入介入到地方命案处理的不同阶段，不仅维持了命案处理的运转，也成为其流程的组成部分。

综上所述，以保甲局、迁善所、施材局、掩埋局等为代表的慈善组织，其职能与作用突出表现在对地方法律秩序的维护，包括治安维持与盗贼缉捕、司法审判与刑罚执行、命案检验与尸体管控等方面。慈善组织对犯人抓捕、审理、惩处、改造以及尸身的检验与管控等领域的参与，表明它们已经深度嵌入到地方政府司法运作的流程之中，成为不可或缺的重要环节。没有慈善组织的有效运作，地方法律治理将无法顺利展开。从实践出发，民间慈善组织在地方法律治理方面取得了一定的成效。《湘报》曾对湖南保卫局有过如下报道：“保卫自开办以来，各局员绅倍极勤慎，日夜严饬巡丁梭巡街市，城中无赖痞徒渐皆敛迹。”^[51]1198伴随杭州迁善所管押人数的增加^[42]165，地方治安尤其是盗窃治理方面的效果有目共睹。光绪九年时任浙江巡抚刘秉璋称赞道，“数载以来，市里得以乂安，匪类渐知革化，办理著有成效，于地方实有裨益。”^[42]63《申报》亦对其成效多有赞赏，“自设迁善局后，而所谓聊荡朋友、黄瓜儿客人、貔貅将、乌鸦兵等类均能改头换面，自知敛迹，市上得获安谧，闻邻省仿照办理者不少，此实清暴安良之要举也”^[61]。此外，嘉庆末年宿迁县善堂设立后，“地方冒认尸亲、勾串讹诈之习，一洗而空”^[57]。

无论是以养济院为代表的官办慈善组织，还是民办的各种善会善堂，虽然它们在性质与定位方面存在差异，在地方法律治理中的职责不尽相同，但它们的日常运作都离不开官民之间的互动与合作。

养济院作为官办慈善组织的代表，它既是宣传仁政、救济孤贫的官方机构，也是实施地方控制、维护社会秩序的重要工具，因此它能够获得来自国家的制度与资源的支持。与此同时，养济院在实践运作当中职能的发挥，无法脱离地方社会的支持。首先，养济院仿照保甲制度设计了日常管理制度，这意味着养济院中的民众与罪犯，主要依靠孤贫头或者丐头等实施自我管理。虽然法律要求地方官应当尽可能亲自参与查验腰牌、分发银米等日常事务，但实际上倘若将这一工作完全交给官吏、书差等承担，则会带来克扣、冒领等腐败风险，而引入地方绅士参与，则可以有效抑制此种风险。江苏巡抚丁日昌曾谈到，绅董往往会顾及公众舆论，差役则大多唯利是图，因此诸善举由绅董经管者，经费的七八成会用于慈善，而差役管理经过层层克扣，大概只会有一二成用于慈善，因此丁日昌要求长、元、吴三县“恤孤育婴诸事，必须访择公正绅士三数人，轮流经管”，并“一概不令书差与闻其事”^[62]。其次，养济院的经费主要依赖地方财政，但实践中，地方往往无力完全承担养济院的开支，尤其是伴随孤贫救助名额、救助标准的变动。从江苏等地养济院来看，社会捐助与田产租息等收入，已经与财政拨支一起成为养济院的经费来源^[63]。因此，地方官也注重鼓励绅民捐输。光绪末年曾有地方孀妇将祖田捐入养济院，因此获准“自行建坊，给予乐善好施字样，以示旌扬而昭激劝”^[64]。这些捐助除用于养济院修建^[65]、提高孤贫生活待遇^[66]等方面，还体现在收养额外孤贫方面^[67]。有的地方还出现了官捐孤贫与绅捐孤贫的划分^[68]。正如曾任直隶总督的方观承所言，“养济院原为地方官应办之事，今渐成士民公众之举”^[69]。不过，也存在地方名为劝捐实则强行摊派，“官役通同从中渔利”的情况^[70]。

与此形成呼应的是，民办慈善组织自雍正初年开始逐渐受到官僚制度强化的影响，台湾学者梁其姿将其概括为慈善组织的“官僚化”，用以说明官方影响力增强，并介入慈善组织内部经营的过程^[2]98-99。具体而言，民办慈善组织从机构设立、人事安排、经费来源、日常经营等方面，都与官方存在密切的联系与合作。仅以前述地方法律治理相关机构为例进行说明。

1.机构设立

民办慈善组织的创办即与官方存在密切联系。一方面，部分民办慈善组织的最初设立，并非源自民间，而是由地方官员倡导或创设。例如湖南保卫局的成立，虽然绅商起到了促进作用，但最初却并非绅商主动提出，而是由湖南按察使黄遵宪发起动议，呈现出“官倡办、商支持”的基本样态^[71]。再如安徽霍山县广生堂，作为应对自尽、倒毙等案的慈善组织，由知县创立，“按察使给予护照，遴公正绅耆董其事”^[72]。另一方面，部分民办慈善组织虽然最初由地方绅士提议创办，但机构的设立往往离不开官府的认可与批准。例如浙江巡抚刘秉璋在回顾杭州迁善所创立时提到，“光绪五六年，地方绅士拟请设所收养，酌议章程，由司核明。详经前抚臣梅启照批准设立，名曰‘迁善公所’”^[42]63。

2.人事安排

民办慈善组织在人事安排上带有明显的官方主导色彩。其一，民办慈善组织中，地方官吏会直接兼任相关管理职位，并且往往占据关键位置。例如湖南保卫局的总负责人——总办，“以司道大员兼充”，总办之下的局长、理事等职位，均由官吏担任正职，绅商担任副职^[45]510-514。其二，民办慈善组织的人事安排，无法避免来自官方的影响和干预。以杭州保甲局、迁善所、掩埋局等所在的杭州善举联合体为例，它采取了善举总董——各堂、局董事——司事的基本管理架构，并在总董的统一领导下开展慈善活动。但善举总董人选的确定，并非完全由地方绅士自决。曾长期担任总董一职的丁丙，因常年垫付亏空等原因，多次向盐运司提出辞呈，希望“宪台体察，另派董理”，期间浙江按察使、杭州知府等亦参与其中，在经过多次请辞未准后，最终以八人共同董理的局面告终^[42]42-47。由此可见，官方在杭州善举联合体人事安排方面的实际控制力。日本学者夫马进将上述现象概括为善举的“徭役性”，认为“他们在地方官的强迫下不得不就任善堂或善举联合体的重要职务，他们无法逃避”^[35]516-517。

3.经费来源

民办慈善组织的经费大多依赖于民众绅商捐助，以及田产、房产等资产运营收入。以上海同仁辅元堂为例，它的收入来源主要包括行业捐款、个人捐款及房地产租金收入，尤其是它并不依赖于官款，具有几乎完全民捐民办的特点，让它远超同时期慈善组织，在上海慈善界占有了首要地位，逐渐发展成为上海地方自治的起点^[73]。这其实也恰恰反映出官款对于绝大多数民办慈善组织的重要性。甚至在相对极端的个案中，善堂日常的救助费用，完全来自官方的供给。例如同治六年长洲知县蒯德模为解决书役以尸场诸费为借口，贪索扰民问题，“筹拨制钱一千千文存与济元典生息，由仁济堂董妥为经理，按月支利，以为前项开销”，“不足则由县捐补如数”^[74]。

相较于上海同仁辅元堂与长洲仁济堂，杭州善举联合体的经费来源更具有代表意义，主要包括靠厘与业捐，此外尚有典息、栅款等收入。所谓“靠厘”，即征收厘金的附加税，属于官款的重要组成部分。它始于同治三年，“绅士请于左文襄，加抽厘金一成，名曰‘靠厘’，为收养难民之用”^[42]115。业捐，则是各业行会的捐助，包括盐捐、米捐、木捐、箔捐等等。《乐善录》详细记录了杭州善举联合体自同治六年至光绪二十四年的历年收款情况，据此可以计算出靠厘占善举联合体年度总收入的比例。

根据图 1数据，首先，从总体趋势而言，靠厘所占比例大致以1880年为分界，该年之后的比例出现了较为明显的下降，但随即达到了相对平稳的状态，并得以维持。通过相关数据的比较可以发现，比例的明显下降，并非因靠厘金额的减少，而主要源自钱捐、土捐、煤铁捐等捐助的加入，引起年度总收入的增加^[42]153。其次，从微观数据来看，靠厘所占比例在光绪二年达到峰值58.44%，光绪二十三年达到谷值22.92%，平均值为37.06%，这意味着杭州善举联合体的经费来源中，仅仅靠厘一项就占据了近四成的份额。尤其是在光绪五年之前，善举联合体创办运行初期，靠厘所占比例的平均值高达51.97%，成为善举联合体最大的经费来源。以靠厘为代表的官款持续、稳定、大量地流入善举联合体，在有力支撑联合体运转的同时，也带来了善举联合体的财务报告义务与官方的财务审核权力。同治八年围绕善堂支销榜示事宜，巡抚授权每月由臬司、运司轮派按临一次，“稽查出纳，考察勤惰”，所有各堂收支款数则由绅董预先办齐，“俟每月按临日面呈阅定后，即发各堂门首实贴，俾众咸知，以昭信服”^[42]42。光绪六年所定同善堂规约，关于施材掩埋部分亦明确规定：“其经办事宜及银钱出入除造册呈报外，定于次年正月二十四日另备一册，请钱塘县主临堂查核后，董事偕同司事将册焚化吕祖神前，以明心迹。”^[42]80-81

4.日常经营

民办慈善组织的日常运转有赖于地方官的庇护。一方面，地方通过发布各类禁约告示，乃至刻石立碑，严禁各类滋扰阻挠行为，最大限度保障善会善堂的日常运营。例如嘉庆十一年，上海县知县苏昌阿勒石立碑，对同仁堂(同仁辅元堂前身)的日常运作加以保护，告诫书役、地保人等，同仁堂举行施棺掩埋等项“听该董事照依规条经办，毋得藉端滋扰”^[75]。与之相似，道光二年(1822)，署江苏按察使汤藩针对地方不法差仵藉尸诈扰，牵涉堂董之事，要求地方查禁：“堂局乃绅士捐资建成，拯生瘗死，最为善举，岂容差仵人等视为利薮，如此阻扰滋事，合亟通饬查禁”，太仓州知州随即谕知南翔镇振德堂“差役人等如再不遵章程，混行株累，许该局董事赴臬宪指名禀究，必当尽法严惩，决不宽贷”^[59]578-579。其所属嘉定县为此刻《禁差仵检尸混传地邻、牵涉堂董碑》，置于振德堂内^[76]。另一方面，善会善堂因行善带来的潜在风险以及突发情况，亦多由官府负责解决和处理，这在法律治理领域尤为突出。例如杭州报验局报验斗殴命案，通过发放验费的方式以免滋扰，这在一定程度上断绝了书差、土棍、地保等群体的生财之道，故难免出现“或串通凶犯诬攀，或捏造谣言煽惑，希图中伤堂董、司事”之事，对此报验局相关规约明确规定：“如有前项弊端，随时禀请县府究办，以垂永远”^[42]83。再如杭州施材局、掩埋局规约也有类似规定：“倘有山户阻挠及意外事故，禀请县主办理。”^[42]80

综上所述，慈善组织的创设与运转均是官方与民间互动的结果。此种互动并非一成不变，由此也带来了慈善组织内部官民之间力量的博弈与消长。借助慈善组织经营过程中官民之间的协商性权力关系，官府既要控制又要节省与民间既要自主又要庇护的矛盾被有机地统一起来^[77]，形成了动态的官民合作的模式。一方面，官办慈善组织(如养济院)逐渐转为“官绅合办”，而民办慈善组织则分别采取了公私协力或官办化的做法；另一方面，为应对官僚主义弊病，官办与民办慈善组织又在“彻底官办”与“官绅合办”之间循环往复，试图发挥“官民合力”的优势而避免过度行政化的弊病^[78]，并最终统一于地方治理的进程当中。

中国慈善史研究中“国家与社会”范式，得到了学者的普遍青睐，它以国家与社会的关系为核心，通过考察公共权力性的国家干预与民间管理性的社会自治之间的冲突与合作来审视中国慈善的发展^[79]。无论是官办亦或民办慈善组织，无不体现了地方法律治理中官民之间的紧密联系与合作，借用日本学者夫马进之语乃是“社会与国家的混淆”^[80]。也正是此种混淆，带来了地方法律治理中“第三领域”的存在空间。对传统中国社会所采取的治理方式，学界曾经希望引用译介理论将其解释清楚，这往往导致研究对象沦为注释的方式而存在^[81]。围绕清代州县民事纠纷的“官批民调”^[82]，黄宗智提出了具有本土特色的“第三领域”的概括，以此描述“通过国家机构和社会调解之间的互动来解决纠纷的机制”，也正是在此基础上，黄氏构建了“集权的简约治理”的理论命题，并将其作为“第三领域半正式治理广泛兴起的基本制度框架”^[83]。虽然清代民事法体系内，“第三领域”存在于官方法庭体系和民间社会调解机制之间，但概念本身要突出的则是国家与社会“二者之间重叠和合作的治理领域”，黄氏进一步列举了处在官方政府机构县衙门和民间社会调解机制之间的乡保、县衙门房长，以及20世纪的村长、士绅、商人精英，乃至乡村教育等例子，认为他们拥有共同的特性，也体现了治理中的“第三领域”^[84]。事实上，正如黄氏所言，“此种半正式性的纠纷处理制度，可视为清代政治制度中一种范围更大的中介领域的最佳写照”，尤其是大量的政府工作是通过跟民间首领的合作而进行的^[85]。从这个意义上出发，在地方法律治理的那些慈善组织身上，同样可以发现“第三领域”的广泛存在。

具体而言，地方法律治理中的“第三领域”并非仅仅存在于诉讼当中，它还广泛存在于治安、缉捕、审判、刑罚、验尸、掩埋等多个领域，且在刑罚执行环节表现得尤为明显。而代表国家的地方官员，将相关法律职能的发挥引入第三领域，不仅能够降低法律治理成本，而且也在一定程度上减轻了贪腐问题的发生，最终实现低成本的高效治理。代表社会的地方绅士，不单单可以获得政治权威人物的赞赏和肯定，而且得到了在社区里崭露头角、在地方事务的议程中施加影响的机会，也提高了他们的社会地位^[86]。而普通民众，除了获得潜在的救助的机会，也得到了人身与财产利益的保护。其深层机理在于，地方法律治理过程中治理能力与资源的有限性，带来了其与地方法律治理目标之间的张力。因此，综合政治、技术与成本考量，地方官员试图依赖地方民间精英及慈善组织，实现地方秩序的维护与重整。地方精英筹办慈善组织除施善与教化外，也存在自身利益的现实需求，亟需借助官方权威作为背书与后盾。职是之故，清代慈善组织在地方法律治理中的治安维持、刑罚执行、命案检验等领域，形成了国家与社会相互交接与互动的“第三领域”。这一机制的形成，并非单方面意愿的结果，而有赖于国家与社会的合力，二者通过合作共同维持地方法律秩序的运转。当然，合作并不意味着没有矛盾乃至冲突，也不意味着高效，“官民相得”的理想往往受制于实践的复杂性。尤其是慈善组织官僚化程度的加深，可能带来机构臃肿、人浮于事、管理混乱、贪污舞弊，甚至勒索绅富等官僚主义弊端^[78]，反而阻碍了慈善组织的正常运转，进而也会影响到地方法律治理的实际成效。

相较于民事诉讼体系中“第三领域”以纠纷解决为核心，强调准官员的依赖以及政府介入的被动性^[87]，刑罚等领域中的“第三领域”展现了与之迥异的特征。地方官员在借助养济院等官方慈善组织的基础上，充分发掘利用民间慈善组织以实施有效的法律治理，通过主动将部分职能委托授权给慈善组织，在不断给予资金支持的同时，也积极主动寻求介入和监督，展现了官方强大的控制力和主动性。虽然也存在国家干预与社会自治之间力量的此消彼长，但慈善组织始终受到官方的监管和控制，强国家、弱社会的基本格局并没有改变^[88]。或许在官方看来，无论是官办还是民办，慈善组织不过是发挥其法律治理职能的延伸机构，因此反映出官方主导的特点。正因如此，运行于“第三领域”的慈善组织从来无法实现真正的独立运转，也无法完全摆脱对地方公权力的依赖。