耕地保护经济补偿的内涵包括补偿依据、受偿与支偿主体、补偿标准3个方面. ①补偿依据：由于耕地用途管制，耕地保护者以牺牲自身机会成本为代价，为全社会提供了无法直接补偿的外部性价值^[19]，造成了耕地价值的分配不均. 因此，耕地保护补偿的目的是对耕地保护外部性价值的无偿享受者和贡献者间形成的不均衡利益进行重新分配和调整^[20]，以实现对耕地保护行为的激励和引导. ②受偿主体、支偿主体：外部性理论认为受偿主体是外部性的供体，即耕地的直接利用者和经营者，具体包括农户、集体经济组织和地方政府；支偿主体则是外部性的受体，即非耕地利用者和经营者却无偿享受了耕地利用和保护效益的自然人及地区. ③补偿标准：单位耕地面积的经济补偿额度即为耕地保护经济补偿标准，补偿标准确定的关键在于准确评估耕地的非市场价值^[21]. 非市场价值源于耕地保护外部性，包括维持社会稳定、保障国家粮食安全、维持生物多样性、净化环境、调节气候等无法通过市场交换量化却又客观存在的价值.

外部性是指某种生产或消费行为给他人带来附加成本或收益时，施加效果者未为此付出代价或接受报酬，即一个经济主体影响另一个经济主体福利所产生的效果未在市场上以货币形式表现^[22]. 耕地保护者承担着各项成本，通过耕种土地提供的社会效益、生态效益被非耕地保护者无偿分摊，却在市场交易中无法被量化，导致耕地保护的收益外部化^[18]，因此从外部效益内部化视角分析，耕地利用的非市场效益应得到经济补偿^[20]. 耕地利用效益是耕地生产功能及非生产功能在实现人类需求过程中产生的直接与间接价值^[22]，可分为经济效益、生态效益、社会效益^[23-24]. 在耕地的实际利用中，经济效益可通过市场交易等形式得到显化并为经营者所用，因此，耕地利用经济效益不纳入耕地保护外部性的经济补偿范畴. 耕地保护补偿本质上是对耕地保护的生态效益和社会效益的外部性收益损失进行经济补偿，耕地保护的外部性收益损失可视为耕地资源的外部性价值. 耕地利用效益与耕地外部性价值之间关系密切，耕地利用效益的实现依赖于耕地资源的合理开发和利用，各类效益指数的高低反映了人类利用耕地的目标实现程度，是耕地价值的现实表征；耕地资源的自然和经济双重特性则决定了耕地价值的多维性，耕地资源的多维价值通过耕地利用效益的发挥得以体现，耕地资源价值的大小反映耕地利用效益的高低. 这意味着，当耕地资源得到合理有效利用时，其外部性价值也会相应提升，进而促进耕地利用效益的进一步提高. 因此，在评估耕地外部性价值的过程中应充分考虑耕地利用效益的差异.

基于上述分析，本文构建了基于耕地利用效益和外部性价值的耕地保护补偿标准测算方法(图 1). 首先，建立耕地利用效益评价指标体系，计算耕地生态、社会、经济效益指数；其次，运用当量因子法、市场替代法测算耕地外部性价值，包括耕地的生态价值及社会价值；再次，将生态效益指数和社会效益指数设为权重，进行加权求和计算耕地保护补偿价值；最后，为确保补偿标准与当地社会经济发展水平相契合，引入S型皮尔生长曲线计算耕地保护补偿标准调整系数，对补偿标准进行调整，以符合区域实际情况.

重庆市位于中国内陆西南部，地貌以丘陵、山地为主，其中山地面积占76%，幅员面积为8.24×10⁴ km²，共辖38个区县. 第三次国土调查显示，重庆市的耕地面积为1.87×10⁶ hm²，其中坡度15°以上的耕地为7.32×10⁵ hm²，占耕地总面积的39.14%，耕地质量不高. 2022年末，重庆市总人口为3 413.80万人，农村人口为1 703.09万人，人均耕地面积为0.05 hm². 2022年重庆市地区生产总值29 129.03亿元，其中农业产值1 881.78亿元，人均地区生产总值90 663元，粮食播种面积为2.05×10⁶ hm²，粮食总产量为1.07×10¹⁰ kg，人均粮食产量为310 kg，粮食自给率为85%. 近年来，重庆市积极展开耕地保护补偿激励工作，对耕地特别是永久基本农田的保护实行经济补贴，取得了一定的耕地保护成效^[25]. 然而重庆市耕地资源本底薄弱，还需进一步完善耕地保护补偿制度，有针对性地制定耕地保护经济补偿标准，以促进耕地的提质改造和低效农地的盘活.

本文研究涵盖重庆市37个区县，渝中区因没有耕地而被剔除；研究涉及的农业生产总值、农业人口数量、农业从业人口等社会经济数据来自《重庆统计年鉴2023》；播种面积、作物产量、化肥、农药等农业统计数据来自2023年重庆市及各区县的统计年鉴；农产品成本收益数据来自重庆市农业信息中心；各区县的最低生活保障金、基础养老金等数据来自重庆市人力资源和社会保障局、重庆市医疗保障局等相关民政部门网站；个别缺失的数据通过等比例推算方法进行插补；耕地生态价值测算修正系数涉及的全国复种指数来自《中国统计年鉴2023》；重庆市行政区划数据来自重庆市规划和自然资源局.

1) 耕地利用效益评价指标体系构建

耕地利用效益分为经济效益、社会效益及生态效益. 经济效益是对耕地进行资金、劳动力和技术等投入所获得的经济利益，包括土地生产力、劳动生产率、农业机械化程度等；社会效益是耕地利用对人类社会系统产生的宏观影响和效果，包括粮食安全、社会稳定等；生态效益是耕地利用过程中对水资源、土壤、生物等生态环境造成的影响，包括环境质量、土壤质量等. 为客观、全面、科学地衡量耕地利用效益，本文借鉴相关研究成果^[26-28]，根据重庆市实际情况和数据的可获取性，从经济、社会、生态3个方面共选取15项指标，不同评价指标对于市域各评价单元的影响程度不同，采用熵权法^[29]对耕地利用效益评价指标赋予权重，并根据评价指标层级结构得出准则层权重值，构建耕地利用效益评价指标体系(表 1).

2) 耕地利用效益指数测算

为使各项指标具有可比性，运用极差标准化法对指标的原始数值进行标准化处理，以消除量纲. 采用熵权法确定权重后，运用多因素综合评价法进行耕地利用效益评价，公式为：

其中：B₁为经济效益指数；B₂为社会效益指数；B₃为生态效益指数；B为综合效益指数；A_ij^′为研究区域第j个研究单元的第i个指标的标准化值；W_ij为指标权重；W_B1、W_B2、W_B3分别为经济效益、社会效益和生态效益所对应的层级权重.

耕地资源价值包括经济价值、社会价值及生态价值^{[10, 13, 30]}. 耕地实际经营产出的经济价值已被经营主体获取，故耕地的外部性价值由耕地资源的生态价值和社会价值构成，公式为：

式中：V为耕地外部性价值；V_E为耕地生态价值；V_S为耕地社会价值.

1) 耕地生态价值测算

基于生态服务价值理论^[31]，耕地经营主体已经获得食物及原材料生产的市场价值，本文仅探讨气体调节、气候调节、水文调节、废物处理、土壤保持、美学景观、生物多样性维持7种无法被市场衡量的价值^[32]. 耕地生态价值的计算主要借鉴刘利花等^[33-34]的研究方法，公式为：

其中：V_E为耕地的生态价值(元/hm²)；V为单位耕地生物当量因子，参考谢高地等^[35]提出的“中国生态系统服务价值当量表”，取值为6.51；E_a为单位生物当量因子的价值量(元/hm²)，约为全国粮食单产市场价值的1/7；J为研究区耕地复种指数修正值，即研究区耕地复种指数与全国耕地复种指数的比值^[36]；r为还原率，取2022年银行一期存款的年利率1.75%；k为主要农作物类型，基于重庆市农作物种植和价格数据的可获取情况，选取水稻、小麦、玉米、大豆、马铃薯及油菜籽6类农作物；m_k为第k种农作物播种面积(hm²)；p_k为第k种农作物单价(元/kg)；q_k为第k种农作物单产(kg/hm²)；M为n种农作物播种总面积(hm²)；n为农作物种类数^[37].

2) 耕地社会价值测算

耕地的社会价值体现为保障社会稳定和国家安全，具体包括就业保障价值、养老保障价值、医疗保障价值和粮食安全价值^[38-39]. 本文选用替代法来计算，公式为：

式中：V_s为耕地社会价值；V₁为就业保障价值；V₂为医疗保障价值；V₃为养老保障价值；V₄为粮食安全价值.

式中：R_M、R_W分别为男性公民、女性公民的退休年龄；P_M、P_W为男性人口、女性人口占总人口的比例；R₀为公民平均年龄；M_C为年人均最低生活保障金(元/年)；S为农村人均耕地面积(hm²).

式中：K为年农民个人缴纳的医疗保险费用(元/人)；E为政府提供给农民的年基础养老金(元/人)；S为农村人均耕地面积(hm²/人)；r为收益还原率.

式中：k为主要农作物类型；Q_k为第k种农作物年总产量(kg)；P_k为第k种农作物的平均单价(元/kg)；A为区域耕地面积(hm²).

1) 基于耕地利用效益的补偿价值测算

耕地利用经济效益、生态效益及社会效益是相互统一的整体，经济效益通过耕地的产出和收益来衡量，反映了耕地作为生产资料的直接价值，然而这种产出和收益往往也包含了生态效益和社会效益的部分贡献. 这意味着，良好的生态效益(如土壤保持、水源涵养等)可以提高耕地的生产力和产量，进而增加经济效益；同时，耕地的合理利用和管理也可以带来社会效益(如就业、社会稳定等)，这些效益也会在一定程度上转化为经济效益. 因此在制定耕地保护补偿标准时需要综合考虑经济效益、生态效益和社会效益的关系，避免重复计算. 本文将各个地区耕地利用效益指数的占比设为权重，对生态价值和社会价值加权求和计算耕地保护补偿价值，公式为：

式中：f为耕地保护补偿价值；B₁为耕地利用经济效益指数；B₂为耕地利用社会效益指数；B₃为耕地利用生态效益指数；V_S为耕地社会价值；V_E为耕地生态价值.

2) 耕地保护补偿标准测算

随着环保意识和生态保护能力的提升，耕地的利用效益和价值也在动态变化. 不同地区的耕地在外部性价值方面存在差异，如果直接将外部性价值作为补偿标准，可能会导致某些地区的补偿标准过高或过低，无法真正反映该地区耕地的实际价值和保护需求，从而影响补偿的可操作性. 因此，本文引入S型皮尔生长曲线^[40]，通过耕地补偿标准调整系数对耕地保护补偿价值进行修正，计算耕地保护补偿标准，公式为：

式中：F为耕地保护补偿标准；g为耕地补偿标准调整系数；E_Ui为i区域城镇居民恩格尔系数；E_Vi为i区域农村居民恩格尔系数.

根据耕地利用效益评价和相关公式，得到2022年重庆市耕地利用效益指数(表 2)和耕地利用效益空间分布(图 2). 由图 2可知，重庆市耕地利用综合效益呈现西高东低空间分布格局. 渝西的大渡口区、永川区、南岸区、沙坪坝区和北碚区的综合效益指数排在前5，耕地资源的综合利用效益水平较高；相比之下，渝东北的丰都县、奉节县和渝东南的酉阳县、武隆区、彭水县耕地利用综合效益指数则相对较低，其中渝东北的耕地利用综合效益水平略高于渝东南.

2022年重庆市内耕地利用经济效益、社会效益、生态效益的分布格局与耕地利用综合效益分布格局一致. 经济效益指数显示，渝西的大足区、潼南区、南岸区、江津区及永川区耕地利用经济效益水平最高(0.131~0.141)，而渝东北和渝东南的奉节县、城口县、酉阳县、巫溪县及彭水县耕地利用经济效益水平最低(0.030~0.069). 这反映出重庆市在耕地利用经济效益方面存在明显的地域不均衡性，具体表现为经济发展水平高的地区耕地利用经济效益水平相对较高.

社会效益指数显示，渝西的大渡口区、九龙坡区、沙坪坝区、南岸区及江北区的耕地利用社会效益水平最高(0.191~0.223)，渝东北及渝东南的耕地利用社会效益水平相对较低，其中巫溪县社会效益指数最低，为0.048，原因在于，与渝西相比，渝东北、渝东南社会经济发展较为落后，产业发展上农业占比更高，拥有更多的农业人口，且受到自然环境条件的影响，耕地的生产能力和生产效率均处于较低水平，农业人口和农村地区对耕地所提供的社会保障功能依赖程度较高. 生态效益上，渝西的耕地利用生态效益整体上高于渝东北、渝东南，但其内部两极分化现象突出，潼南区、铜梁区、江津区、大渡口区及永川区的生态效益水平最高(0.224~0.323)，而江北区、涪陵区、九龙坡区及荣昌区的生态效益水平则最低(0.069~0.097)，原因在于中心城区更注重城镇化的推进和区域社会经济的高速发展，耕地资源稀缺的同时，个别地区在耕地利用过程中轻视了生态环境对可持续发展的重要作用，耕地的生态环境保护与经济高速发展之间存在矛盾. 渝东北和渝东南内部的耕地利用生态效益在空间分布上相对均衡，但渝东北的耕地利用生态效益水平整体上高于渝东南地区，原因可能在于承担的生态保护责任存在差异：渝东北承担着重要的生态涵养发展任务，区域耕地分布多且碎，但能在保证生态安全的前提下改善农业机械化、水利化水平，提高耕地的有效灌溉面积，提升耕地的生态利用效益；渝东南的功能定位则是国家重点生态功能区，耕地分布不均的同时，还受到自然条件和生态保护功能的限制，农业发展的基础设施建设相对不足，从而导致耕地生态效益水平不如渝东北地区.

重庆市耕地生态价值呈现出空间不均衡性(表 3，图 3). 高生态价值的耕地集中在渝西，其中永川区耕地生态价值最高，达178.122万元/hm². 除永川区外，璧山区、潼南区、涪陵区、长寿区、江津区均具有较高的生态价值，说明农业生产水平较高的区县耕地生态价值也相对较高，耕地资源对城市经济和生态协调发展起到重要作用. 低生态价值的耕地集中分布在渝西和渝东南，零星分布于渝东北. 其中，渝西的南岸区耕地生态价值最低，为24.595万元/hm²，沙坪坝区、江北区、九龙坡区、大渡口区、北碚区的耕地生态价值均低于86.414万元/hm²的平均值，说明城镇化水平较高的区县耕地资源承担的环境保护压力更大. 渝东南的酉阳县、彭水县、黔江区耕地生态价值低的原因可能在于地处武陵山脉，地形复杂，山高坡陡，耕地数量有限，资源禀赋较差，农业生产技术水平相对滞后导致耕地利用方式相对粗放，因而耕地生态价值较低. 渝东北的开州区、巫溪县耕地生态价值较低的原因在于耕地资源有限，地形以山地为主且生态环境脆弱，存在水土流失、土地退化等问题.

重庆市各区县耕地社会价值数量巨大，平均社会价值达125.695万元/hm². 渝西的綦江区、南川区，渝东北的巫溪县、垫江县以及渝东南的武隆区、彭水县耕地社会价值水平较低，其中，彭水县最低，为56.557万元/hm²，原因在于农业作为彭水县的支柱产业提供收益率较低，导致农村劳动力外流，对耕地的就业依赖程度降低，导致耕地的投入和管理不足，进而降低了耕地的社会价值. 相对地，南岸区和九龙坡区的耕地社会价值为重庆市第一、第二，分别为317.810万元/hm²、295.696万元/hm²，原因在于地处重庆市中心城区，经济发展水平较高，农村人口占比低的同时耕地面积较少，因而每单位面积耕地计算得到的就业、医疗、养老保障及粮食安全价值较高，可见耕地利用过程中发挥的社会功能成为耕地价值的重要组成部分.

耕地外部性价值是耕地外部性大小的体现，是耕地生态价值与社会价值之和. 九龙坡区的单位面积耕地外部性价值最高，达到367.253万元/hm²；而彭水县最低，为112.788万元/hm². 重庆市耕地外部性价值的平均值为225.707万元/hm²，整体上，耕地社会价值高于生态价值. 这表明，耕地的生态与社会功能在区域间的发挥程度不同，对其价值有直接影响.

耕地保护补偿的实质在于实现耕地保护外部性价值收益的公平享有. 为使补偿标准更具直观性，本文选取2022年银行一年期存款的基准利率1.75%作为还原率，将计算得到的耕地保护补偿标准折算成每年每单位面积耕地保护补偿标准(表 4).

以2022年为基期，重庆市平均耕地保护补偿标准为0.758万元/(hm²·年). 其中九龙坡区的补偿标准最高，为1.494万元/(hm²·年). 在九龙坡区耕地社会价值和外部性价值全市最高的同时，其耕地利用经济效益水平也较高，因而该区的补偿标准最高. 彭水县补偿标准最低，为0.397万元/(hm²·年). 一方面由于经济发展水平较低，耕地所能提供的就业、医疗、养老等保障价值有限，耕地的社会价值为全市最低；另一方面因耕地利用方式比较传统，导致耕地利用生态效益较低，因此最终补偿标准较低. 总体来看，在耕地利用综合效益较高的渝西，除南川区、綦江区、荣昌区、大足区、合川区、涪陵区及巴南区因耕地生态效益弱、耕地生态价值低导致补偿标准较低外，九龙坡区、南岸区等10个区县的补偿标准均超出全市平均水平. 耕地利用综合效益总体较低的渝东南，除石柱县和秀山县因耕地生态效益强、生态价值高而补偿标准较高外，其他区县的补偿标准均未达到全市平均水平. 可见，耕地利用效益、耕地外部性价值与耕地保护补偿标准间关系密切，且由于各区县的耕地资源禀赋、经济发展水平、社会保障水平存在较大差异，因而最终的耕地保护补偿标准也存在明显差异.

本文遵循外部性内部化理论，基于耕地利用效益评价对耕地外部性价值进行测算，采用S型皮尔生长曲线计算区域社会发展阶段系数以修正耕地保护补偿价值，最终确定重庆市各区县耕地保护补偿标准.

1) 测算得出重庆市平均耕地保护补偿标准为0.758万元/(hm²·年)，与重庆市现行的针对种粮大户的普惠性耕地地力保护补贴标准0.345万元/(hm²·年)相比较高，原因在于耕地地力保护补贴标准的制定仅依据耕地面积和种粮面积的大小，而本文所测算的耕地保护补偿标准则在耕地面积、农作物播种面积的基础上，考虑了耕地利用效益差异对外部性价值的贡献，能更好地激发耕地保护的积极性. 对比相关研究(表 5)，基于利用效益的耕地保护补偿测算方法具有其独特的优势.

与采用价值叠加法的研究相比，单位面积耕地价值量级相同的情况下，基于利用效益的耕地保护补偿测算得到的标准0.758万元/(hm²·年)高于无差别求平均值的价值叠加法^[14]得到的标准0.244万元/(hm²·年)，且由于通过利用效益指数进行调整，使得补偿标准更具科学性；与直接将耕地价值求和的价值叠加法^{[30, 41]}相比，本文得到的0.758万元/(hm²·年)的补偿标准远低于相关研究中5.589万元/(hm²·年)及3.921万元/(hm²·年)的补偿标准，因此更具有落地性. 与采用机会成本法的相关研究^[42]相比，本文得到的0.758万元/(hm²·年)的补偿标准与全国平均价值水平的补偿标准0.653万元/(hm²·年)差距较小，进一步验证了测算结果的合理性.

2) 耕地保护者自身享受到的部分外部性效益可以忽略不计，原因在于耕地保护者在耕地保护过程中损失了将耕地转为其他用途的机会，为整个社会提供了巨大的外部性效益，相较于所放弃的机会成本而言，耕地保护者自身享受到的部分外部性效益相对较小. 另一方面，耕地保护补偿的目的是弥补耕地保护者因保护耕地而遭受的经济损失，如果将耕地保护者自身享受到的部分外部性效益也纳入补偿范围，可能会导致补偿过度，失去激励作用，因此从政策设计和实施效果的角度出发，忽略耕地保护者自身享受到的部分外部性效益是合理的. 鉴于中国耕地所有权归农村集体经济组织所有，农民作为耕地保护的微观主体，虽然直接贡献耕地的经济、生态和社会价值，但缺乏处置权. 因此，主要由省(市)级政府作为耕地社会效益和生态效益所有享有人的代表，对农民及下级地方政府等耕地保护者无偿贡献的耕地外部性价值进行补偿. 此外，本文的耕地保护补偿，是覆盖重庆市全域范围的耕地保护补偿，原因在于所有区县的耕地保护者均为社会提供了粮食安全、生态安全等公共利益，这些利益是普遍存在的，不局限于某一特定区域. 覆盖全市的保护补偿可以确保所有参与耕地保护的区县和个体都能得到相应的回报，体现耕地保护的公共利益，也符合国家和集体对耕地所有权的管理原则.

3) 耕地保护补偿通过财政转移支付进行资金统筹，涵盖土地出让收益、增值税、房产税等，以实现对耕地外部性价值生产者的劳动报酬支付以及对耕地利用、保护行为的奖励^[43]. 此外，建议征收“耕地生态—社会效益税”以获取补偿资金. 一方面，“耕地生态—社会效益税”可以显化耕地生态效益和社会效益吸引社会资金投入，促进生态社会产品的再生产，保障耕地利用效益的最大化，实现耕地的长效保护. 另一方面，鉴于耕地生态效益和社会效益的公共物品属性，通过税收的形式收取补偿资金，可以降低补偿费的收取难度，提高耕地保护补偿标准的实操性和落地性.

4) 本文提供了基于耕地利用效益的耕地保护补偿标准测算思路和方法，可操作性较强，能为政府部门制定相关政策提供科学依据和技术支撑. 研究重点为构建了补偿标准的测算框架，而耕地保护涉及很多利益主体，如何合理分配耕地保护补偿资金，抑制农户作为耕地保护微观主体的“非粮化”倾向和地方政府为寻求经济发展而转化耕地用途的“非农化”倾向，并协调这些利益主体之间的利益，建立公平的区域利益分配机制和长期有效的耕地保护补偿机制，仍需要进一步研究.

1) 耕地利用效益评价能够揭示耕地利用效益与补偿标准之间的关系，测算结果显示耕地利用效益相对较高的地区，其补偿标准也应相对较高. 原因在于利用效益较高的耕地通常具有更高的价值和更大的贡献，因此需要得到更高的经济补偿. 这种对应关系体现了补偿标准的科学性与合理性. 重庆市耕地利用经济效益、社会效益、生态效益在空间上表现为渝西向渝东递减，这与当地自然资源禀赋、经济发展水平以及社会保障水平密切相关. 为了促进耕地资源的合理利用和保护，未来可根据不同地区的实际情况，制定差异化的政策和措施，以推动耕地利用效益的全面提升.

2) 重庆市的耕地承载着巨大的外部性价值，综合来看，耕地生态价值高于耕地社会价值，耕地外部性价值在不同区域分布不均衡，渝西的耕地外部性价值高于渝东. 其中，永川区、璧山区的耕地生态价值位列重庆市各区县的前2位，为其他地区提供了额外的生态产品与服务；九龙坡区、南岸区的耕地社会价值位于重庆市前2位，相较于其他地区承担了更多粮食安全和社会保障责任. 因此，这4个区县理应作为耕地保护补偿的优先区域.

3) 2022年重庆市平均耕地保护补偿标准为0.758万元/(hm²·年)，其中九龙坡区补偿标准最高，为1.494万元/(hm²·年)，彭水县最低，为0.397万元/(hm²·年). 耕地保护补偿标准在渝西较高，渝东北次之，渝东南最低. 基于耕地利用效益的重庆市耕地保护补偿标准测算考虑了不同地区的耕地利用效益差异，体现了耕地的外部性价值地区差异，有针对性地补偿耕地保护者的利益损失，有助于激发地方政府和农户的耕地保护积极性，提高耕地利用效率和利用质量.