The Connotation Characteristics of Higher Education Equity and Its Policy Guarantee

公平问题，长期以来备受关注。假设一个家庭有若干个资质不一的子女，那么家长应该平均地使用教育资金，任凭孩子们自由发展，还是主要用来培养其中天分最低、能力最差的一个，以确保他的成功机会与其他孩子一致？哪一种分配方式更加公平？美国为保护本土学生，限制华裔学生大学录取率是否合理？中国在高考中依各省、市、自治区分别进行评卷和划定录取分数线的政策是否科学公正？答案莫衷一是。上述问题之所以难以解答是因为混淆了“平等”“公平”“教育公平”及“高等教育公平”的内涵和外延。

20世纪60年代，美国北卡罗来纳大学行为学教授斯塔西·亚当斯提出了一个关于公平关系的方程式(个人：结果/投入=他人：结果/投入)。亚当斯指出，如果这个等式成立，即当一个人感到自己获得的结果和投入之比和作为比较对象的他人的这项比值相等时，就有了公平感。可见，公平是一种主观感受。然而，受天赋、家庭、社会环境等因素的影响，个人的投入与结果并不一定成正比。例如，花同样的时间学习，有的人轻而易举地考了满分，有的人绞尽脑汁却仅仅能够及格；毕业于同一所学校，有的人能够飞黄腾达，有的人却碌碌无为……同样的，对这些现象有的人认为虽然个人命运不同，但机会均等，因此是公平的，但也有的人认为，成绩不好是因为教育资源匮乏，人生坎坷是因为家庭背景欠缺，起点虽然是一样的，过程却出现了种种不公，所以结果千差万别。这种情况的出现是由于混淆了平等与公平的概念。日常生活中对于平等概念的肤浅理解不仅损害了自由和效率，而且也损害了公正与幸福^[14]。

教育平等指公民受教育权利与机会的相同性、一致性，更多的是关涉事实、形式上的判断，而公平是对利益关系调整和资源配置合理性的价值判断^[15]。但由于人们对于合理性的判断具有主观性，教育公平在主观判断和客观现实这对矛盾的双重作用下必然是一种相对公平，且教育公平的实现程度是相对于当时社会发展水平而言的。既然绝对公平不符合现实情况，那么，为了达到广泛意义上的相对公平，应该遵循何种原则(制度)呢？

学者们普遍认同的“公平”定义来源于美国学者约翰·罗尔斯的公平正义三大原则：第一是平等自由原则，即“每个人对最广泛的基本自由均应拥有与其他人相应的均等权利”；第二是机会的公平均等原则，即“依系于在机会公平均等的条件下，职务和地位向所有人开放”；第三是差别原则，即“适合于最少受惠者的最大利益”^[16]。就教育公平而言，罗尔斯的公平正义则要求把自然的偶然因素与社会因素对人生的影响归于无效，通过坚持机会公平均等保障不同家庭出身和家庭背景存在差别的人们享有平等接受教育和培训的机会，社会只有在满足这样纯粹的程序正义和约束性条件下，才能为合理性进行辩护^[17]。这对我国构建具有中国社会主义特色的教育公平体系具有重要的借鉴意义。

一般而言，从教育过程角度来看，教育公平包含起点均等、机会均等、过程均等和结果均等^①四个层面(见表 1)。虽然教育不论出身、阶层和收入，高等教育却对受教育者的才智有一定的要求，经过十多年的教育，后天培养弥补了部分资质差异，但并不能使所有人站在同一起跑线上^[18]。实证研究表明，高等教育不公平体现在区域、城乡、阶层、性别等方面的差异上^[19-20]。同时，由于我国基础教育阶段的均衡发展还未实现，建立在此基础之上的高等教育起点均等更无从谈起。因此，起点均等不是高等教育的特征，其更多体现在初等教育阶段。普遍而言，公民接受高等教育时刚刚成年，作为能够独立承担行为责任的个体，是否选择接受或者能够适应高等教育是建立在初中等教育基础上的、特殊的“职业选择”结果。可见，高等教育需要实现机会均等与过程均等。

① 关于教育平等的内容，学界对是否包含“结果平等”还有争论，但本文认为在高等教育资源的分配过程中，我们应该尽可能地保证所有成员不受先天及环境等客观因素的影响而处于起点均等状态，如果实现了过程均等，因个人自由选择等因素产生的结果不平等就应该是合理的。

① 不少学者认为起点均等包括机会均等，但笔者认为两者并不等同。起点均等更多的强调初始状态，而机会均等则是强调概率均等。

首先，机会均等是高等教育公平的首要准则。教育公平理论中的机会均等并不等同于平均主义，亦不是资源的平均分配，而是注重为每个适龄公民提供接受高等教育的机会，使他们获得个人全面发展可能。高等教育机会均等的重点在于公民接受高等教育的权利平等，不论出身、收入、地位等外在因素如何，破除资源不平等的现实约束，公平地接受合适的、更优的高等教育，即不仅要“就学”无障碍，还要确保“就学”对学生自身及家庭无实质性的影响，例如砸锅卖铁供子女读书的现象并不能体现高等教育的机会均等原则。机会均等是一种可能性平等，因此它是相对的、部分的平等，在高等教育领域中仅对应公共教育，不包括家庭教育、私立教育或非正规教育，反对教育特权、歧视与排斥而非教育差别，这也是对高等教育不满足起点均等、结果均等特性的呼应。

其次，过程均等是高等教育公平的保障机制，也是更高层次教育公平的体现。过程均等是指受教育者在接受教育的过程中得到公平的待遇，这主要体现在教育资源配置和在校期间待遇，例如课堂活动、课外活动、在校成功机会、与老师的互动、与同学的互动等方面。在追求教育公平的过程中，过程均等常常是受到忽视的一环，尤其是不同学生主观方面的待遇问题。随着国家对资源再分配的重视，教育资源差距巨大的问题正在逐步解决，但结果均等之所以不可能实现的重要原因则在于人生经历，即后天培养过程中的遭遇。倘若机会均等取得长足推进，但由于个人差异(包括智力、家庭背景、社会网络等因素)在校园中被差别对待，例如奖学金分配不公、课外培训机会匮乏、被老师忽视、同学排挤等，教育成果必然差强人意。过程均等则旨在矫正这种主要由人性弱点、制度缺失而造成的社会不公现象，尽可能地确保每一名在校学生获到同等的待遇，是教育人文关怀的体现。

随着人口大爆炸时代的来临，接受教育的适龄人口呈几何倍数增长，这促使高等教育从社会边缘逐渐走向社会中心，也使得教育领域有关民主与平等的探索和改革聚焦于高等教育阶段。纵观全球高等教育界追求公平的发展历程，高等教育公平经历了限定在特定阶层内的等级公平，到摒除种族、文化、财富、权势等阶层因素的大众公平，再到当前倡导的、体现个体基本人权^②的、最大限度满足每一个个体需求的理想公平三个阶段(如图 1所示)。这一变化体现了人类对教育本质、价值取向的深入理解。面对教育改革过程中的杂音，约翰·布鲁贝克在《高等教育哲学》一书中指出，广泛入学的要求确实带来了新的社会矛盾，但“真正的挑战不是民主主义向英才主义的挑战，而是平等向特权提出的挑战”^[21]，大众化、个性化是对高等教育公平以层层递进的方式提出的时代要求。因此，高等教育公平的特点表现为三大原则。

② 1986年12月4日联合国大会决议通过的《发展权利宣言》，确认发展权为基本人权，旨在推动、促进和实现社会福利、进步和发展。发展权的主体包括个人、民族和国家。

何谓补偿？补偿是指填补损失、补足欠缺。教育补偿则是指政府和非政府组织对在社会改革和发展中利益受损群体(或个人)进行的教育弥补或教育救助^[22]。补偿性原则是建立在提升整体教育水平、最大限度地兼顾效率与公平的基础之上的最优原则。受高等教育资源稀缺的制约，政府需要建立并维持一种机制，调节不同利益群体之间的冲突，减少强势群体的优势累积，排除弱势群体通向教育机会均等、过程均等道路上的权力干预和出身限制。如果让弱势群体无限期地处于劣势、成为发展的牺牲品而得不到应有的补偿，那么必然会爆发利益冲突，从而引起教育系统的紊乱。因此，在教育政策上有针对性地进行倾斜是确保教育实质公平的题中应有之义。

补偿性原则的基本含义是挑选出处于社会不利地位的群体，从这一不利群体的特殊地位、视角来看问题、分析问题，以“是否最大限度地满足这一不利阶层的利益为标准来确定教育的分配”^[23]。我国处于社会不利地位的群体主要来自欠发达地区、少数民族地区以及低收入人群。以农村教育问题为例，包括农村教改与城镇建设问题、农民工子女就读问题、农村教育质量问题、教育财政体制问题等等。针对这一群体的特征，制度调整的重点自然而然地集中于收费、招生、教育资源分配等方面。因此，在满足了非弱势群体接受良好教育需求的同时，还应该及时采取适当的方式向处于不利地位的那些“最少受惠者”进行必要的“教育补偿” ^①，弥补他们先赋条件的欠缺，从而缩小处于不利地位的受教育者与获利群体间的教育机会差距^[24]。

① 教育补偿并不等同于经济补偿，其实质是包括招生、收费、资助和就业等方面在内的政策倾斜。

随着人们受教育年限的提高、高等教育大众化趋势的增强，评价教育公平的主要内容“不再是能不能接受教育，而是能否获得接受具有地位意义的精英教育的权力”^[25]。从某种程度上说，大众教育是“量”的教育，而精英教育是“质”的教育，大众教育是培养人的能力，精英教育是塑造精英意识，大众教育的目的是满足人民群众受教育的需求，精英教育的目的是达到“双一流”的科学水平，两者相辅相成，实现“效率”与“公平”的统一，即使在大众化教育阶段，精英教育也有存在的空间和发展的动力。“今天精英高等教育的学术成果，可能就是明天大众高等教育的课程内容；今天精英高等教育培养的人才，可能就是明天大众高等教育的师资。”^[26]而大众化教育的蓬勃发展，能够更快更好地促进人的全面发展、社会的全面进步，进一步反哺精英高等教育。

真正公平的高等教育应该依据每一个适龄学生的禀赋、兴趣提供合适的教育模式，因材施教才能通过教化推进教育结果的近乎均等。目前，我国大学分为研究型、研究教学型、教学研究型、教学型、应用型和高等专科六大类。承担大众教育使命的学校主要是非研究型院校，研究型学校则更多的需要保持一定规模培养精英。但培养精英不是研究型大学的专利，一些行业性、单科性大学也能发挥精英教育的职能，例如政法类、师范类、建筑类、会计类高校更具优势。同时，定位于大众教育的高校大多以通识教育为主，开拓学生视野，强化学科基础知识，重视实践课程；精英教育则应侧重于人才的精细化培养，强调科学意识与责任观念，两种教育模式和谐共存且分而立之。

高等教育是一种较高层次的教育形式，千篇一律的教育形式并不适合这一阶段，随着大众化教育的推进与高校的大规模扩招，教育模式的僵硬与固化将不利于激发学生的创造天赋。如果将教育资源平均地分配给每一个适龄学生，势必会产生资源分配实质性的不均，最终偏离教育公平的目标。个性化发展是以教育对象为主体，根据教育对象的特质、倾向以及社会发展趋势，为其量身定制教育方案，重视个体的差异性，避免高等教育的同质化。个性化发展原则既是高等教育公平体系的实现途径，又是发展目标，只有先做到以人为本才能真正贯彻公平观念。当受教育者地位发生改变时，教育就会趋向民主，民主的教育环境能够向每个个体提供最适合的环境，促进学生结合自身特色全面而非平均化的发展，这种“去形式化”的公平才能达到最终的“善”，从而实现实质性的教育公平，完成同质公平向差异公平的转变。

个性化发展不仅是受教育者的目标，也是高校的改革方向。高校个性化发展，即特色化办学，是促进学生全面发展的本质要求。高校的多元化发展为学生入学和就业提供了多种选择渠道，能够打破名牌高校的资源垄断，这是对教育资源更深层次的优化配置。因此，高校个性化发展是高等教育自身发展到一定阶段的必然选择，是对高等教育分流体系的支撑，也是缓和就业供需矛盾的途径之一。高等教育之下的人的个性化自由发展是教育公平最高意义的体现。

当前，我国高等教育的发展道路基本上是沿着“总量-人均”模式的发展思路。然而，随着高等教育规模的扩大，优质教育资源的配置面临着越来越不平等的面局。现代教育体系中存在的诸多不公平问题归根到底是教育政策或制度的缺失、错位问题。公共政策的不同取向或偏差，往往会加剧现实中的教育不公。在教育总量不断扩大、教育质量节节提高的背景下，民众对科学合理的高等教育政策的呼吁愈发强烈。高等教育公平的实现，需要在制度反思的基础上对制度进行调适、发展和优化^[27]。总体而言，政府应该在调整现有招生、收费、资源分配等政策的基础之上重点关注教育政策稳定性、高等教育分流和大学生就业问题，通过挖掘现有教育资源，增强高等教育机构的敏感性，以扩大招生规模的方式迅速实现大众化，从入学机会公平方面寻求破解高等教育公平困局的突破口，为实现高等教育公平提供政策保障。

纵观近70年的高等教育改革历程，受历史因素的影响，我国的教育政策几经波折，指导思想更是发生了根本性的转变。建国以来，随着我国社会转型的推进、综合实力的提高，教育理念也随之发生变化，这必然引起高等教育政策发生相应的变动。总体而言，我国政府对待教育公平问题经历了从建国之初至改革开放前期的“绝对公平”，到改革开放以后至21世纪初的“效率优先兼顾公平”，再到十六届五中全会以来的“更加注重社会公平”三个大的转变阶段(详见表 2)。

为了落实“发展更高质量更加公平的教育”战略部署，我国高等教育“体量”不断扩大，在学总规模超过3 700万，毛入学率达40%，极大满足了人民群众“上大学”的强烈愿望^[28]。2016年，多省将本科二批与三批合并，全国分数线普遍下降，以湖北省为例，考生分数达200分以上即能就读高职高专学校。可见，我国的高等教育事业正在朝着大众化、个性化的方向不断深化改革^①。在这一背景下，政府应秉承正确合理的教育公平理念，在一定阶段和政策范围内保持合理的教育政策结构，协调教育政策系统内部与外部大环境之间的关系，确保重大政策的连续性和配套政策的一致性，这是实现高等教育公平最根本的制度性保障。

① 高等教育的公认标准：适龄人口入学率在15%以下者称为精英教育，入学率在15%以上至45%以下者称为大众化教育。

首先，坚持教育公平理念，并在政策制定与实施过程中全面贯彻这一理念。解决高等教育公平问题的关键在于制度的顶层设计^[29]，教育政策制定率先要解决的难题是处理“效率与公平”的关系，在未来很长一段时期里，发展的公平性已经成为影响进一步发展和可持续发展的重要制约因素^[30]，因此，我国的教育国情都需要以社会公平为先导，至少在与效率的博弈之中，公平性不会再成为次要选择^[31]。

其次，注重补偿性政策的连贯性。补偿性教育政策是维护教育公平的重要武器。针对从学前教育到高等教育的不同需求，政府在制定补偿性政策时需要综合考量城乡二元结构、地区经济发展差异、边疆地区民族特点等因素，通过中央政府支持、地方财政保障、在地学校全方位服务来步步推进补偿教育政策，从而在制度上为教育公平的实质性延伸提供保障。例如，继续实施面向中西部地区的定向招生专项计划、“绿色通道”“少干计划”；维持对口农村贫困地区的定向招生专项计划；加快贯穿落实“异地高考”政策，增加外来务工人员子女流入地的高考录取指标等。

最后，增强政策执行力，保证政令畅通，为维持政策的稳定保驾护航。这要求政府在下达教育政令之前先进行合理的政策规划和有效的政策试验，例如，设置试点区(城市)，以政策目标群众的利益诉求为导向，增强群众的政策认同感，提高政策执行者的水平，完善行政人格魅力，因势利导地“该完善的完善，该修补的修补，但总的目标要坚定不移”^[32]。教育政策的落实关键在地方层面。地方执行机构需规范政策执行人员的行为，完善政策执行监督机制，使得需要扶持的个人真正地享有公平政策红利。

高等教育分流是指高等教育系统根据社会需要以及学生自身的意愿与条件，有计划、分层次、按比例地把大学生纳入不同层次、类型高校以便更好地接受相应的专业教育，从而培养出社会发展所需要的高级专门人才的活动^[33]。随着我国教育制度的不断完善，高等教育分流制度在多向分流、职普沟通、上下衔接、内外融合及前后循环等方面有所建树，却并未形成相互配合的有机整体。高等教育入学选拔时的分流虽然将学生分层分类，却背离了培养研究型、技术型、复合型等多元化人才的初衷，基于分数标准的简单划分方式仅仅转移了矛盾，新的招生机会大多是由低水平的大学提供的。随着大众化教育的进一步推进、社会就业问题的逐步升级，不断积累的矛盾随时可能激化。科学合理的分流制度需要结构的内在协调，这就要求我国多层次、多类型、多区域的高校之间有相互沟通、融合的可能性与可塑性。高等教育分流既是目的也是手段，开放性的分流体制为拓展国际人才流动创造了可能性，是“双一流”建设不可或缺的政策基石。

首先，要纠正目前广泛存在的重名牌高校轻一般高校、重正规教育轻非正规教育等不合理的价值取向^[34]。这种观念是导致社会人才结构失衡的重要原因。以就业为导向的教育分流并非是对个人能力的限制，相反，它是开启终身学习制度的钥匙。只有在实践中人们才能知道需要学习什么知识或技能，而服务于社会实践的教育形式则应该得到支持。其次，开启多次分流的合理渠道。目前，我国的高考招生制度是“一考定终身”，学生无论是横向转专业还是纵向发展都受到很大的限制，实际上，专业乃至教育形式是否适合学生本人是无法预知的，一次分流显然不符合现实需求，因此，二次或多次自愿分流给予学生寻求学习、就业的机会，从而达到高等教育过程公平。

依照社会发展对高等教育的需求态势，大众化、个性化教育是当前改革发展的方向，为适应去精英化教育的过渡期，我国政府应该重视分流制度，增加、细化已有的分流渠道，去除名牌院校的“等级压制”，学习“德国教育分流模式”^①，建立多元参与、形式多样、广泛适应、统筹兼顾、注重全面、适时适度、灵活自主、理实并重、自主运作、人人成才的分流机制^[35-36]。

①德国目前的高等教育分为学术性高等学校(含大学、高等工科学校、高等师范学校和神学院等)、高等专科学校和职业学院。职业学院采取企业与学院合作的工读交替制，在学院学习理论知识，在企业内接受实际操作训练，需要时也可顶岗。参见：刘桂芬.德国高等教育分流现状及对我国的启示[J].现代教育科学，2007(4)：79-80.

就业问题是实现高等教育结果公平的重要一环，因而就业政策是与教育公平政策关系最为密切的配套政策。在当前越来越严峻的就业形势之下，无论是弱势群体还是普通公民均将接受高等教育作为升迁性向上流动的重要乃至唯一途径。接受高等教育不仅是为了追求真理、完善人格心智，更是为了获得实用技能，提供就业机会、增加未来收入，这是教育职业化趋势的体现。在“关系本位”的社会之中，每个毕业生拥有两种资本：一种是自身素质，另一种是家族资本，“代际传递效应”正在挑战结果公平。虽然政府不可能完全打破这种就业现状，但却能够营造一个更加公平的外部环境，放大毕业生自身优势在求职过程中的影响系数。因此，提供与高等教育体系相配套的就业辅导和帮助至关重要，是追求高等教育公平不可或缺的环节。

首先，政府敦促高校完善就业指导中心，根据学生专业、地域、家庭等特色举办各具针对性的培训工作，为大学生自主创业提供最优等的帮助，包括资金、渠道、辅导、政策支持等方式，降低弱势群体就业门槛，对就业困难的应届高职(大专)毕业生提供免费的培训与指导，动员天使投资人设立大学生资助专款，指导银行提供低息长期贷款，鼓励学校与企业联合设立就业创业平台，提供法律、文书、融资等专业指导。

其次，政府应进一步消除制度性分割产生的负面影响，引导毕业生在东、中、西部地区的均衡流动，取消落户限制，压制并消除用人单位对毕业生生源地的歧视现象，弱化家庭因素在求职过程中的作用，尤其是在政府部门、国企、事业单位等优质单位之中全面推行“用人唯贤”的聘用标准。例如，鼓励高校毕业生到基层和艰苦地区工作、充实农村乡镇基层单位公务员队伍、扩大选调生比例，并在继续升造或调职时给予优待。

最后，政府应利用大数据信息库的资源，构建政策保障网络。例如，联合用人单位、学校推动就业信息透明化进程，及时、充分、完全地向所有毕业生公开就业信息，提供职位匹配度分析信息，缩小不同社会阶层人群之间的信息鸿沟，利用互联网技术创造个性化、“一对一”就业指导体系，同时发动全社会进行外部防控、舆论监督，降低专业歧视、院校歧视、性别歧视等就业不公平事件发生的概率。