Exploring the Path of Teachers' Burden Reduction——A Review of the Reform of Japanese Primary and Secondary School Teachers' Burden Reduction

20世纪90年代以后，随着社会环境的日益多样化、复杂化及人们对学生学力要求的提高，日本中小学教师的教学任务加重、难度增大，工作范围也逐渐扩大和模糊化，工作时间随之延长，越来越多的教师出现过劳现象。这不但危害教师的身心健康，也危及日本教育的未来，因此减轻教师工作负担成为当前日本教育领域的重要问题之一。

自20世纪70年代起，日本为了改善基础教育应试化和学生学业负担过重的问题，实行了近30年的“宽松教育”，然而改革效果并不理想，社会对“宽松教育”造成学生学力下降的批评声不断，并有日益高涨之势。从20世纪90年代开始，日本开始探索“去宽松教育”的路径，提高对学校教育的要求。2017年，日本对中小学校教育指导大纲《学习指导要领》(学習指導要領)进行了修订。新“要领”基于“面向社会的教育课程”理念和培养学生在难以预测的未来所必需的素质与能力，从“课程管理”和“主体型对话式深度学习”的视角，要求改善教师的教学模式，提高学生的学习质量，加强教材研究，同时增设道德科、增加英语课时等，对教师提出了更高要求。然而，随着团块世代^①教师大量退休，年轻教师因经验不足和各级教委、学校、培训机构为其提供的指导和支持不充分等，难以确保具备应有的教学改革理念和技能。再加之近些年应聘教师的人数减少，教师数量呈持平甚至递减趋势，教师队伍开始出现人员短缺现象。日本中小学教师数量不足与学校事务繁多的矛盾日渐凸显，学校常常不得不以延长教师工作时间的方式来弥补人手不足的问题，教师的教学负担和压力随之增大。

① 团块世代专指日本在1947年到1949年之间出生的一代人，是日本第二次世界大战后出现的第一次婴儿潮人口。

如此背景之下，教师个人休息和教学研修的时间必然遭到进一步挤占，从而严重影响到教师的工作效率和身心健康。2015年的一项调查显示，84.4%的受访日本初中教师认为备课时间不足，在小学教师群体中这一比例更是高达94.5%^[6]。在备课时间有限和教学要求提高的双重压力下，越来越多的教师不得不开始额外加班备课或学习。但即便如此，教师对学生进行个别化指导的时间也势必减少。因此，为了促进新“要领”的顺利实施，确保高质量的学校教育，日本政府认为必须切实减轻教师的工作负担，保证师生交流互动的时间，同时给予教师更多的自我发展空间。

“教师工作量”是指教师在履行职责时的具体工作任务及其所需要的时间，其总量及不同工作任务的结构比例共同决定教师工作量状况^[3]。调查显示，日本中小学教师超负荷工作现象严重，其集中体现在工作时间过长和非教学任务过重两个方面。

在工作时间上，经济合作与发展组织(OECD)于2014年发布的《教师教学国际调查》(Teaching and Learning International Survey)显示，日本公立中小学教师每周工作时间达到53.9小时(参与调查的项目国平均为38.3小时)，为项目参与国中最长。与教师课堂教学时间相近的参与国相比，日本中小学教师用于指导学生课外活动(体育、文化活动等)、行政办公、备课等的时间也保持在较高水平^[7]。不仅是国际调查，2016年日本以全国小学、初中教师为对象进行的“教师工作实况调查”也显示出类似结果：与2006年的调查结果相比，教师平均工作时间明显攀升，其中每周工作60小时以上、加班20小时以上，达到过劳死^②水平的小学教师比例达33.5%，初中教师的这一比例更是高达57.6%^[8]。

② 日本厚生劳动省规定的“过劳死”判定标准：在脑、心脏疾病发病前的一个月加班超过100小时，或从发病前的倒数第2个月起至倒数第6个月之间，平均每个月加班超过80小时。

在非教学任务上，日本国立教育政策研究所发布的一项报告显示，日本学校的教师与美国、英国等国家的教师相比，工作范围广泛，且边界更为模糊^[9]。日本中小学教师除了承担日常教学任务外，还要承担学校经营、学生管理等事务^[10]，有时甚至难以保证正常的教学和休息时间。正是这些与教学活动没有直接关系的“周边工作”成为日本教师繁忙甚至过劳的主因。这也在一定程度上解释了在OECD的相关调查中，为何日本公立中小学教师平均工作时间最长，但教学时间比例却处于中游水平。另外，2018年，日本国内需要“特别支援教育”或需要日语指导的外国留学生人数均创历史新高，学生心理与行为问题事件频发，这些又进一步扩大了教师的工作范围，增加了教师的工作负荷。

在日本，自2013年起参加教师聘用考试的人数持续走低，到2017年，参加考试的人数仅有16万人左右，越来越多的年轻人不再对教师职业抱有很大热情。由此，不少专家和学者指出，教师工作时间长、任务繁重是直接导致教师职业在年轻群体中丧失吸引力的重要原因。随着越来越多的教师出现过度疲劳症、精神疾病甚至过劳死和自杀等问题，日本中小学面临日益严重的社会舆论压力。据统计，2017年，日本公立中小学教师中因生病休职的有5 650人，占在职教师总数的0.86%；因精神疾病休职的有3 717人，占在职教师总数的0.58%^[11]，均比上一年度有明显增长。日本《每日新闻》调查显示，截至2016年的近10年，教师过劳死的人数已达到63人，这还只是冰山一角^[12]，数据尚未包括因工作压力大而自杀的教师人数。对教师压力的分析显示，工作时间越长，教师产生抑郁症或罹患疾病的风险就越高^[13]。教师已成为日本过劳高危职业。

“教师工作实况调查”结果让日本政府和社会深刻意识到，为了确保教师的身心健康、提升教师职业魅力、吸引更多从教者，必须尽快采取有力措施减轻教师过重的工作负担。日本中小学教师的减负问题被提上重要议事日程。2017年6月，日本文部科学大臣就学校工作方式改革问题向中央教育审议会提出了咨询意见，由此，隶属于中央教育审议会的中小学教育小组委员会设立了“学校工作方式改革特别部会”，并于同年7月召开了第一次工作会议(截至2019年1月，已召开类似会议21次)。在积极听取各方面的意见后，中央教育审议会于同年12月22日推出《关于为面向新时代的教育而建立可持续的学校指导和运营体制的学校工作方式改革综合方案》^[14]，提出了具体的学校工作方式改革思路。在此基础上，文部科学省又出台了《关于学校工作方式改革的紧急对策》(以下简称《紧急对策》)，以推动方案的顺利实施^[15]。随后，2018年2月9日，日本文部科学省向各都道府县、指定都市教育委员会下发了《关于贯彻落实学校工作方式改革紧急对策及学校工作改进和工作时间管理等相关措施的通知》，要求各都道府县和指定都市的教育委员会采取必要措施开展学校工作方式改革。自此，东京都、千叶市等纷纷制订计划，根据中期报告和《紧急对策》的指导思想及基本思路，对学校工作方式进行改革，以切实减轻教师过重的工作负担。学校工作方式改革的主要内容如下：

要解决教师工作时间过长的问题，首先必须对教师的工作范围进行合理划分，清晰界定教师的岗位职责。在日本，学校的工作大致可分为“学习指导”“学生指导和出路指导^①”“班级管理和学校经营管理”3类。教师的工作除了这3类外，一些职责范围模糊的工作通常也交由教师负责，导致教师工作内容泛化、工作边界模糊，同时，教师组织内部分工不合理也加重了教师的额外负担。中央教育审议会在厘清学校、教师职责的基础上，从教师的专业性和学生生命安全的相关性出发，根据各学校和地区的实际情况，明确不同工作的承担主体，并优化工作内容，以期达到削减教师工作总量的目的。

①“出路指导”是指教师为了使学生的基础学力、适应性得到提高并树立远大理想，在就职和升学等方面对其进行的帮助和指导。

尽管学校类型和学校规模等不同，教师的工作也有所不同，但总体上日本中小学学校和教师主要的工作内容可以划分为14项代表性工作。关于这些工作，文部科学省要求各教育委员会和学校从“应由谁负责”和“如何优化”两个角度出发，积极采取措施，让学校和教师以外的主体能适当分担教师的工作，进而减轻教师的压力。表 1为中央教育审议会基于不同主体对教师非课堂教学工作进行的分类。

① 在日本，社团活动的设计、实施虽然不是法律规定的学校义务，但大部分学校都设置有社团活动。以日本全体初中学校为调查对象的“2016年度全国体力测试”结果显示，日本9 534所初中学校中，有87.5%的学校要求全体教师必须担任社团活动顾问，仅有5.3%的学校尊重教师意愿并雇佣专门的教师。

中央教育审议会根据此分类提出指导性意见，并将其作为学校工作方式改革的参考。例如在学生上下学以及校园巡视等工作上，建议学校加强与地方相关机构的联系，并建立合理的管理体制；在费用征收方面，建议将其直接委托给教育委员会秘书处；在学生闲暇教育和校园保洁工作上，建议引进外部人员或地方志愿者对其进行轮流负责，等等。此外，对于一些缺乏必要性教师却沿袭惯例进行的工作，应该果断地取消。比如笠冈市立大井小学，即取消了学生放学后的游泳训练，教师因此可以利用这段时间备课或自我研修。

1.可视化管理教师工作时间

在管理教师工作时间的手段上，此前文部科学省已向各教育委员会提出要求，然而实施效果不太理想^②。2017年，厚生劳动省出台了有关劳动时间的指导方针，明确指出确切把握从业者的劳动时间是一个企业必须做的事情^[16]。该方针的适用对象包括所有的国立、公立及私立学校。据此，文部科学省再次强调，校长或作为服务监督者的教育委员会，要确认并记录教师的上下班时间，通过引进信息与通信技术(Information and Communication Technology，ICT)或考勤卡等方式，客观把握教师的实际劳动时间，对教师的上下班时间进行可视化管理。

② “教师工作实态调查(2016)”显示，采用考勤卡等方式记录教职员上下班时间的小学，其占比为10.3%，初中的占比为13.3%；采用校务支援系统记录教职员上下班时间的小学，占比为16.6%，初中的占比为13.3%。

2.控制教师的无节制加班

为了避免教师的身体和心理负担过重，确保教师的休息时间和自我提升时间是非常必要的。首先，学校要重新设定教师在学生上下学、社团活动、学校会议等方面的工作时间。除了“加班4项目^③ ”以外，校长不得要求教师额外加班，并规定教师每月在校工作的总时间超出时长不能多于45小时，教师1年内在校工作时间超出时长不能多于360小时。对于社团活动，日本体育厅要求，教师每周要有2天以上的休息日，社团活动的总时间一天不得超过2小时^[17]，学校也要在一定时期内设置校园关闭日。另外，学校要充分利用办公室的答录机和学校网站等设施、媒介，减少教师接待地区居民的时间。

③ 加班4项目包括：校外实习等与学生实习相关的工作、修学旅行等与学校活动相关的工作、教职员会议、应急救援指导。

3.强化教职员工作时间管理意识

管理意识是一个人工作能力的重要体现。对以校长为首的管理人员以及广大教师而言，“管理”都是必不可少的。因此，日本文部科学省强调，在都道府县教育委员会等举办的进修培训中，要培养教职员的组织管理、时间管理、健康安全管理的意识和能力；在录用管理岗位的人员时，要适当考察其管理能力。为了强化学校全体教职员工作时间的管理意识，各教育委员会应开展一些相应的培训，增强教师的工作时间管理意识，提高教师的工作效率，减少教师不必要的加班。如在新任教师的培训中加入管理元素并进行相关练习。

1.统整各类委员会

在日本，教师除担任班主任、学科教师、社团活动顾问外，还要参加众多的校内委员会的工作，造成其工作量大幅增加。由此，文部科学省主张学校统整工作内容近似的委员会，比如把学校保健委员会和学校安全委员会合二为一，并要求精简各类会议，提高工作效率。

2.引进多样化、专门化人员

2015年，日本中央教育审议会提出构建“团队学校”(チームとしての学校)，以减轻教师过重的工作负担。在此次学校工作方式改革中，其再次强调学校要继续实行以校长为领导、教师为中心，引进多样化、专门化人员使各类工作得以明确分工的“团队学校”模式。主张在学校内配置保育教师、营养教师、事务职员、图书管理员、ICT专门人员、社团活动指导员和其他辅助性人员。文部科学省特别提出到2019年，要在全国公立中小学配置临床心理师解决学生心理问题，初中要配置社会工作者进行学校正规化调查研究，以此分担教师的额外工作。千叶县为了减轻教师过重的工作负担，在野田市内20所小学配置了班级事务支援员，帮助教师处理日常事务，如资料印刷、简单性作业批改以及费用征收等。

除此之外，学校还应在内部加强教师之间的协调与合作。如主干教师(主任资深教师)或指导教师要对年轻教师给予针对性指导，学校也应通过校园官网、社交网络等媒体，为教学经验不足的年轻教师提供相应指导。

自日本文部科学省要求各都道府县和政令指定都市的教育委员会采取措施切实为教师减负以来，越来越多的教育委员会开始相继推出实施计划，学校也实行了一系列为教师减负的措施。总体来说，日本中小学教师减负呈现出多手段结合、多主体参与、多渠道保障等特点。

1.引入校务支援系统，推进校务信息化

在三鹰市、八王子市等市制订的学校工作方式改革推行计划中，均提出要尽快实现校务支援系统全覆盖。利用校务支援系统，教师在制作表格和发布通知时，可以将其他校务文件的信息进行二次利用(系统自动将姓名、住所、出席信息等转记)。此外，还可实现教育委员会与学校、学校与学校间的信息共享，比如同一地区的学校能通过系统共享教学指导计划、会议或研修信息以及教职员信息等。通过改进工作方式，教师的工作效率得到有效提高。如北海道的28所中小学引入校务支援系统后，教师的工作时间明显减少，一天即减少了29分钟，大部分教师表示加班也减少，有更充足的时间进行备课、教学研究或与学生交流^[18]。

2.配置资源教师，分担教师工作

早在2015年，中央教育审议会即提出构建“团队学校”，鼓励专业人员和辅助人员加入教师组织，与教师实行分工合作。在此次的学校工作方式改革中，更是重视对专职事务员和外部人才的引用，尤其是强调要配置初中社团活动指导员，以此厘清教师工作内容，减少对教师非教学工作的摊派。此外，部分学校还通过减少一般性会议或研究会的召开次数以及精简会议内容、提高会议效率等措施来减轻教师负担。

日本《教育基本法》第13条规定，学校、家庭和地区居民以及其他有关人员在教育方面要明确各自的作用和责任，并努力实现相互的联合和合作^[19]。多元主体参与学校事务是日本学校工作方式改革获得成功的重要原因。在此次改革的推进过程中，日本政府一直强调政府、各教育委员会、学校、社区和家庭要通力合作。从文部科学省委托中央教育审议会起草报告，到正式向各都道府县和指定都市教育委员会发布通知，加强舆论宣传引导，政府都一直发挥着强有力的主导作用。教师减负问题提升到国家层面，引起了社会各界的广泛关注。在政府发布《紧急对策》的基础上，各都道府县和指定都市的教育委员会迅速制订了具体的实施计划，以指导各学校结合实际推进改革。学校也发挥主体作用，积极响应政府号召实施改革。在推行改革的过程中，与家庭和地区的协作也是必不可少的。为了促进家庭和地区参与及协助学校工作，日本要求地方公共团体、教育委员会、地方学校协会工作人员或志愿者等外界力量在支援学生学习、保障学生上学安全、优化学校环境等方面，要加强对学校事务的参与力度。另外，学校还通过加强与家长教师协会(Parent-Teacher Association，PTA)的合作与联系，分担学校和教师的工作，促进家庭、社区和教师间的相互理解与认同，最终形成以政府为主导、学校为主体，社区和家庭积极参与的学校工作格局。

1.确保教育预算

要顺利推进学校工作方式改革，对学校和教师提供必要的支持，必须确保必要的教育预算。在日本文部科学省发布的2019年度预算中，预计增加56亿日元用于扩充教职员队伍，新增人员包括小学英语专科指导教师、事务职员、主干教师等；144亿日元用于引进专门人员和外部人才，如学生生活顾问、学校社会工作者、中学社团活动指导员、学校职员(辅助教师、副校长和教务主任)、观察实验辅助员等^[20]。拟通过增加教育预算，调整教职工数量，推进学校工作方式改革。

2.推广优秀案例

日本文部科学省为了有效推进改革，把致力于改革学校工作方式并取得一定成效的一些地区指定为改革示范区。除此之外，文部科学省还向一些学校派遣顾问协助改革，通过学校“管理论坛”向全国宣传推广示范区的改革经验和介绍一些优秀案例，最终形成以点带面、共同推进的改革氛围和发展态势。

2017年，日本文部科学省开始探索减轻中小学教师过重工作负担的路径，并实施了学校工作方式改革。次年，各教育委员会也相继出台相关改革计划，以最大程度地改变教师长时间超时工作的现状。目前，改革已初显成效。与日本类似，近些年我国中小学教师工作负担过重的问题也日渐显露。相关调查显示，我国部分中小学教师每周工作时间达到52.5小时，远超劳动法规定的每周工作40小时^[3]。同时，除了日常教学外，教师还面临着校内外名目繁多的考核、检查、评比等任务，导致教师工作压力大、心理亚健康，过早出现职业倦怠以及教学质量下降等一系列问题。通过分析日本当前在教师减负上的相关举措，可为我国教师减负提供一定的启示。

在日本，为了改善教师非教学工作过重的状况，学校开始将教师教学以外的部分职责和任务委托给其他专门人员或机构，如专门的心理咨询师、社团活动指导员、营养师、保育师等，对承担主体较为模糊的工作进一步明确其责任主体。同时，还通过减少一般性会议或研究会的次数，精简会议内容和提高会议效率等，来减轻教师非教学工作的负担。

我国教师的工作情况与日本类似。一项相关研究发布的调查报告显示：“教师真正用于教学及相关准备的时间在整个工作时间中占比不足1/4，剩下的3/4是更为耗时耗力的非教学任务。”^[21]正是学校里各种各样的检查、考核、培训、会议等耗费了教师的不少精力，使得教师没有足够的时间和精力去研究教学、指导学生、钻研教材等。要有效减轻教师过重的工作负担，就必须减少流于形式的各级各类会议、无实质意义的培训以及不必要的检查，简化工作流程，减少教师的非教育教学活动，让他们能够静心教书、潜心育人。

为了改革扁平化的学校组织结构，日本于2007年修订的《学校教育法》要求学校设置副校长、主干教师、指导教师等职位，2015年，日本中央教育审议会又提出构建“团队学校”，引领学校教师组织变革。在此次学校工作方式改革中，更是重视对专门职员和外部人才的引用，这使得学校教职员分工更加明确，能各司其职、各负其责。

就我国而言，要切实减轻教师过多的工作摊派，必须优化人员配置，配齐相关人员，同时公平、合理地分配教师及工勤人员的各自任务。结合当前我国中小学教职员的现状，可以详细规定学校专任教师与非专任教师的比例，并在非专任教师中，明确职员、教辅人员与工勤人员的最低比例，从而基本满足中小学的管理、教育、教学、教辅及工勤需求。此外，政府也可以通过购买服务的方式，聘请一定数量的工勤人员负责校园安全管理、宿舍管理、学生餐饮服务等工作，让一线教师能从这些琐碎的非教学工作中解放出来，专注于教学。同时，学校以及教育主管部门也要提高自身的管理能力和水平，及时根据实际情况，调整学校组织结构，科学配置教职员。

学校在进行教育活动时，与家庭和社区的协作是必不可少的。为了促进家庭和社区等外部力量积极参与和协助学校工作，日本成立了学校支援组织、学校运营协议会及社区学校等机构。另外，学校、家庭和社区之间的合理分工也是必要的，例如日本有些学校便将青少年体育团体活动委托给社区，并与家长教师协会、教育振兴会、地方学校协会工作人员或地方志愿者等合作，以切实而有效地减轻教师负担。

目前，虽然我国大多数学校管理者和教师以及家长都认识到开展家校合作的必要性，但从教师视野而言，家校合作还存在“重智育、合作层次低、合作效率低、缺乏其他社会部门参与”等问题^[22]。家校合作相关制度和机构的缺失，也降低了教师与家庭、社区之间的合作与分工效率。对此，笔者认为学校应积极创造条件，密切与家庭和社区的联系，让更多的家庭和社会人士参与到学校管理中来，并在取得他们的理解和支持的基础上，建立长效沟通机制。如此，一方面，学生家长会更加充分地了解教师的教学和管理过程，有利于二者建立有意义的情感联结，探索合理、科学的教育模式；另一方面，也有助于学校成为教师和家长通力合作的高效育人场所，实现教师与家长的双向促进和共同提高，保障学生的健康成长^[23]。