The Selection and Improvement Strategy of Policy Tools of Labor Education in China: Analysis Based on Policy Texts

自劳动教育纳入我国教育方针以来，新时代背景下劳动教育的综合育人价值逐渐被人们所觉知，但劳动教育政策实施效果一直未能达到既定目标，劳动教育政策在执行过程中存在被弱化的现象。教育部基础教育一司负责人在就《关于加强中小学劳动教育的意见》答记者问时指出，近年来，中小学生劳动教育受到较大程度的削弱，现状不容乐观。从学校来讲，劳动与技术课程经常被占用，师资、场地、经费缺乏，劳动教育无计划、无考核，有的则把劳动当作惩罚手段，劳动多教育少，忽视劳动观念和劳动习惯培养；从家庭来讲，体力劳动和生产劳动在家庭教育中被忽视，家长往往只关心孩子的学业成绩，只要学习好，什么都不用干；从社会来讲，一夜暴富、不劳而获的思想有所蔓延，体力劳动和生产劳动被淡化^[1]。要使劳动教育真正地从理论走向实践，很大程度上取决于劳动教育政策。劳动教育政策对劳动教育具有指导、规范和调控等作用，而劳动教育政策作用的发挥又受到政策工具的影响，政策工具是将政策目标转变为实践行动的重要手段。因此，开展劳动教育政策工具的研究，能够更好地健全劳动教育政策体系，促进劳动教育由顶层设计走向实践落地。

本研究以“劳动教育政策”为主题，时间跨度为1983年1月1日至2021年10月23日，在中国知网(CNKI)中文期刊数据库中进行检索后，得到34篇期刊文献。由图 1可知，从1983年到2015年对于劳动教育政策的研究较少，自2018年全国教育大会上习近平总书记强调劳动教育的重要性后，劳动教育政策研究呈现出激增状态。为了进一步了解劳动教育政策研究的内容，对检索到的有关文献进行文本分析，发现其研究内容主要集中在以下3个方面：(1)劳动教育政策的演变历程及未来展望^[2-3]；(2)劳动教育政策的价值选择，主要论述劳动教育政策对于工具理性和价值理性的偏重^[3]；(3)论述劳动教育政策的内在向度，指出劳动教育的重点何在^[4]。通过梳理、分析以上关于劳动教育政策的研究可以看出，目前对于劳动教育政策是如何演进的研究居多，且研究的方法多以定性研究为主，而对于劳动教育政策文本的定量研究较为缺乏。有鉴于此，本研究以政策工具为切入点，通过定性与定量相结合的方法对劳动教育政策文本进行分析，探讨劳动教育政策工具的选用特点、存在的问题以及优化策略。

为了进一步了解劳动教育的相关政策，以“劳动教育”为主题词，时间跨度为2010年1月1日至2021年10月23日，在中华人民共和国教育部官网以及中华人民共和国中央人民政府网进行政策文件的高级检索，最终在教育部官网得到280条相关政策，在中央人民政府网得到2条相关政策。为了保证检索资料的可靠性与有效性，通过人工筛选后剔除无关的政策，最终得到46个政策文本，绘制出劳动教育政策年度分布图(见图 2)。由图 2可知，劳动教育政策量呈波动增长：在2015年以前，几乎未有劳动教育政策出台；2015年后，劳动教育政策如雨后春笋般相继问世；2018年—2021年，劳动教育政策呈激增状态，数量明显增加。对政策文本进行进一步分析可知，劳动教育政策类型主要集中于“意见”和一系列“通知”类，有少部分为“纲要”“计划”“方案”等。其中占比最高的是“通知”类，占比43.48%，出现频次为20次；“意见”居于第二，占比34.78%，出现频次为16次(详见表 1)。

德国经济学家基尔申(E.S.Kirschen)与他的同事最早尝试将政策工具进行分类。至20世纪90年代，相关研究逐步兴盛。迈克尔·豪利特(Michael Howlett)和M·拉米什(M·Ramesh)在《公共政策研究：政策循环与政策子系统》一书中，在总结前人经验与不足的基础上，按照政府介入公共物品与服务程度的高低将政策工具分为三大类，即自愿性政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具^[5]。劳动教育属于公共物品，需要国家的统筹与调适，同时也需要民众的参与。与其他政策工具分类框架相比，迈克尔·豪利特等对于政策工具的分类更具综合性，与我国劳动教育公共物品属性有一定的契合性。在此分类框架下，“强制性政策工具”指政府以介入程度较高的手段直接作用于政策客体，政策客体在响应政策时没有或者很少有自由裁量的空间；“自愿性政策工具”一般以“倡导”的形式对政策客体产生影响，政府介入的程度较低，政策客体不受或者很少受政府的影响；“混合型政策工具”同时具有自愿性政策工具和强制性政策工具的特征，政府的介入程度居于上述两种工具之间，政府在留给政策客体自由裁量空间的同时，也会不同程度地介入其中。在此三大类政策工具之下，又分别包含有不同的更加具体的内容，具体见图 3所示。

通常，在政策工具的分析框架下可以直观地展现政策工具的选用情况，但很难体现劳动教育政策文本的内容要素与政策工具选用情况的匹配程度。因此，必须通过政策工具与政策内容要素两个维度来对我国劳动教育政策工具选用情况进行分析，以准确把握劳动教育发展指向。将政策工具作为X维度，劳动教育政策文本内容作为Y维度。在Y维度上，从劳动教育的顶层设计至底层实施，将劳动教育政策文本维度细分为理念、目标、规划、途径、评价和保障6个子维度。劳动教育政策二维分析框架见图 4所示。

分析共分为3个步骤：(1)理论学习；(2)整理政策文本；(3)确认每条政策的政策工具选用情况。具体而言：首先，厘清豪利特与拉米什的分类框架下各个子概念的涵义，归纳和总结其内容与表现形式；然后，基于政策工具分析理论框架，依据具体情况，将政策文本进行整理和编码，其最小单位为“分析单元”，例如第一篇劳动教育政策的第二条的第一个分析单元，编码为1-2-1，共计整理出240个分析单元；最后，依据上文构建的政策工具与政策内容二维分析框架，对已编码的政策文本进行分析与判断，根据文本内容确定政策工具的选用情况。为保证客观性，分析与判断的结果由两名研究人员分别对已编码的数据进行单独分析，完成后一一核对。对于结论有差异的条目，经由两名研究人员商榷之后，再将统一的结论纳入最终统计结果；结论一致的则直接纳入最终统计结果。最终的统计结果表现为各条政策所属的政策工具类型及名称，具体如表 2所示。

根据表 3的统计结果，发现在X维度上，劳动教育政策中3种政策工具均有使用，但使用频率有所不同。其中：强制性政策工具使用最多，使用频率为70.41%；混合型政策工具次之，使用频率为22.50%；自愿性政策工具使用最少，使用频率为7.09%。具体而言：(1)在强制性政策工具中，公共事业工具(权威工具)使用频率最高(40.83%)，其次是管制工具(规制工具，23.33%)，最后是直接提供工具(6.25%)，这表明政府开展劳动教育指导较多，干预程度较强；(2)在混合型政策工具中，信息与劝诫工具使用了53次，使用频率最高(22.08%)，其次是补贴工具，使用频率为0.42%，税收工具并未使用；(3)在自愿性政策工具中，家庭与社区工具的使用次数为10次，使用频率为4.17%，其次是自愿性政策组织工具，使用频率为2.92%，其中私人市场工具并未使用。从表 2中不难看出，政府在发展劳动教育上更倾向于使用强制性工具。

由图 5可知，在劳动教育政策文本内容维度上，我国促进劳动教育发展的政策工具主要集中在劳动教育实施途径上，共69条，占比最高，为28.75%；其次是开展劳动教育的保障条件，共56条，占比为23.33%；第三位是劳动教育目标，共52条，占比21.67%。此外，劳动教育的规划条目也不少，共34条，占比14.71%；理念与评价排名居后，其条目分别为23条、6条，其中劳动教育评价占比最少，仅为2.50%。具体而言，有关劳动教育实施途径的论述使用强制性政策工具共44次，使用混合型政策工具共23次，使用自愿性政策工具2次；有关劳动教育实施保障的论述使用强制性政策工具共44次，使用混合型政策工具9次，使用自愿性政策工具3次；有关劳动教育目标的论述使用强制性政策工具共28次，使用混合型政策工具13次，使用自愿性政策工具11次；有关劳动教育规划的论述使用强制性政策工具共33次，使用自愿性政策工具1次，没有使用混合型政策工具；有关劳动教育理念的论述使用强制性政策工具共15次，使用混合型政策工具8次，没有使用自愿性政策工具；有关劳动教育评价的论述使用强制性政策工具共5次，使用混合型政策工具1次，没有使用自愿性政策工具。

根据图 5可知，总体来看，在各政策文本内容要素上所使用的政策工具数量不同，各类工具的使用频次也有差异，存在一定的失衡现象。首先，有关劳动教育实施途径的论述所使用的政策工具量占比最大，同时使用的政策工具类型以强制性居多，表明政策制定者十分关注劳动教育实施途径，试图通过干预程度较高的手段以权威的指导来促进劳动教育更好地得到落实。其次，有关劳动教育目标与保障的论述所使用的政策工具量占比也比较大，同时也以强制性政策工具居多：在劳动教育的目标上，规定了劳动教育育人成效标准；在劳动教育的保障上，政府通过统筹人财物的配置为劳动教育提供条件，通过建立与之相配套的管理体系共同推动劳动教育的发展。再次，有关劳动教育理念与规划的论述所使用的政策工具均主要以强制性政策工具为主，同时辅以一定的混合型政策工具，共同完善劳动教育的顶层设计。此外，有关劳动教育评价的论述所使用的政策工具量占比较小，发挥的作用比较有限。在各种政策工具的综合影响下，政策实施会产生不同的效果，最终共同影响着劳动教育的发展。

依据上述对劳动教育政策所选用的政策工具进行分析，不难看出劳动教育政策在政策工具的选用上存在着单一化的问题。需指明的是，这里的政策工具选用单一包含两个维度：(1)不同类型的政策工具选用单一；(2)政策工具内部的子类工具选用单一。

其主要体现在两个方面。其一，强制性政策工具使用过溢。强制性政策工具虽然能够高效地使各政府部门、各学校开展较为一致的劳动教育活动，但政府强制干预程度过高，势必降低政策对象的自主性和积极性，甚者还会逃避命令、敷衍行事，最终可能导致政策“空转”的现象发生。其二，自愿性政策工具使用缺乏。自愿性工具多以倡导的形式作用于政策客体，政府干预程度低，可以给予学生和教师较多自主发挥与创造的空间。自愿性工具使用过少，易导致难以激发学生在劳动教育过程中的内在动机，不利于学生劳动素养的形成。

其主要体现为在混合型政策工具中，“信息与劝诫工具”的选用频次远高于“补贴”和“税收”工具的选用频次。政策文件虽然对学校开展劳动教育的经费、对优秀劳动教育成果进行奖励等作出了说明，但只是粗略提及并不详尽。补贴工具表现为补助、捐赠、财政实物奖励等，补贴工具使用过少，会导致开展劳动教育所需的人力物力、课程资源等难以得到保障，同时，奖励工具使用过少也会使劳动教育政策很难发挥调动学校开展劳动教育的自主性的作用。如此，发展劳动教育的效果也会大打折扣。

综合对劳动教育政策文本的分析，可以发现劳动教育政策文本内容所涉及的六大要素分布较为平均，其中，有关劳动教育实施途径的论述所使用的政策工具数量占比超过政策工具使用总数的1/4，其次是关于劳动教育目标与劳动教育保障的论述，仅劳动教育评价所使用的政策工具量占比最小，为2.50%。通过分析劳动教育的政策指向，不难发现决策者更加偏好拓展劳动教育的实施途径和为劳动教育提供保障，而对劳动教育评价关注较少，一定程度上反映出我国劳动教育尚处于受目标驱动的发展阶段，属于劳动教育的推广期。虽然政策的内容指向可以有所侧重，但是不能忽视劳动教育评价环节。劳动教育的评价是对劳动教育实施质量进行监控与评价的有效手段，如果劳动教育的实施没有与之相配套的评价体系，就会影响劳动教育的质量标准，降低劳动教育的实施成效。

根据上述对X-Y维度的交叉分析，即劳动教育政策工具-内容二维分析，不难发现劳动教育政策内容维度6个指标在政策工具运用上存在差异。关于劳动教育的保障条件、实施途径、规划，3种政策工具均有使用，但均以强制性政策工具为主，混合型政策工具、自愿性政策工具相对较少。而关于劳动教育的理念，没有使用过自愿性政策工具；关于劳动教育的规划，未使用过混合型政策工具；关于劳动教育评价，较少使用混合型政策工具，未使用自愿性政策工具。这种政策工具与政策内容匹配之间的差异性带来的一个直接后果就是，政策工具的使用并不能很好地结合劳动教育本身的特点。《中共中央国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》和《大中小学劳动教育指导纲要(试行)》中均指出，将劳动素养纳入综合素质评价体系^[6-7]。劳动教育评价指向劳动教育目标的达成，对于劳动教育的开展和学生劳动素养的养成与发展具有指导意义，是劳动教育不可或缺的环节。但本研究发现，关于劳动教育的评价政策工具使用不足，导致劳动教育评价在政策对象中的重视程度不够，表现在学校实践层面，经常出现“重知识与技能轻体验”“重结果轻过程”等虚假性评价。如果政策工具的选用不结合劳动教育的特点，政策目标的达成不考虑政策内容，那么政策目标将难以有效实现。

不同类型的政策工具其属性和功能不同，因此需要理性分析，科学合理地建构其使用结构^[8]。政策工具的科学化与合理性有助于各类政策工具功能与效果的最大化。改进劳动教育政策工具的结构，优化劳动教育政策工具的组合，是劳动教育政策工具发挥效能的基础。首先，减少强制性政策工具的占比。单一类型的政策工具使用过溢极易导致单向偏差^[9]。由上述可知，我国劳动教育政策中，强制性政策工具，尤其是其中的公共事业政策工具(权威工具，占比40.83%)的使用量占比过高。虽然强制性政策工具通过政府高强度地介入，可高效地使各部门、各学校落实政策文件精神，但是大量地对学校、教师以及学生使用命令或规制手段，不仅会使校际之间开展劳动教育呈现出单一性，而且还会影响教师与学生开展劳动教育的热情和积极性。其次，提高自愿性政策工具的占比。本研究发现，我国劳动教育政策中，自愿性政策工具使用量占比仅为7.09%，尤其是补贴工具使用过少。因此，在政策工具选用时，应增加补贴、财务奖励等激励性工具。这类工具通过给予奖励，一方面可以为学校开展劳动教育提供物质基础，另一方面能够有效激发和调动教师开展劳动教育的自觉性与积极性。

由上述可知，劳动教育政策内容呈现出要素偏好，即：对劳动教育的实施途径等要素关注较多，而对劳动教育评价要素关注过少。因此，在劳动教育政策工具的选择与运用时，一定要关照政策内容要素，进行综合考量。具体而言，劳动教育的有效实施除了顶层设计之外，还需要建立一套与之相配套的评价体系。只有完善的评价体系才能为劳动教育目标的实现提供参照依据，为具体的实施提供标准，由此推动劳动教育向更严谨、更科学的方向发展。同时，要打破思维惯性，建立基于多元主体的评价体系。在建设评价体系的过程中，可根据劳动教育实施的实际情境与评价主体的需求，构建评价量表，使劳动教育实施的质量评价更加个性化。此外，还要针对政策内容要素合理配置政策工具。我国劳动教育政策较多地偏向劳动教育实施途径的构建，关注的是劳动教育的短期目标，未来劳动教育政策工具的选择与运用应更加注重中期和长期目标，依据不同阶段的工作重点，综合考量政策实施情境，依据科学、长效、具有前瞻性等原则，选用政策工具或构建新的政策工具，为劳动教育政策的有效实施提供支持。

监督评估机制指向政策目标的达成，是政策目标能否高效实现的重要影响因素，因此必须建立监管评估机制，对劳动教育政策工具的执行过程进行实时监控。然而现实中，我国有关劳动教育的政策颁布后，通常较少进行改动或调整，即使调整也相对滞后。劳动教育政策并不能因具体情境、各个政策客体的差异、执行过程中出现的问题而得到及时调整与改进。劳动教育监管过程中的评估主体不能仅是政策制定者，还应包括开展劳动教育的家庭、学校和社会等多个主体，其共同对劳动教育进行全面且客观的评估，进而促进对劳动教育政策的及时调整与改进，提高劳动教育政策实施成效。劳动教育政策工具可以利用信息与倡导工具、家庭与社区工具、补贴工具等，引入多元主体参与到劳动教育监督与评估机制中。同时，在评估劳动教育政策的实施成效时，不仅要关注理性选择主义强调的利益以及工具理性，还应重视劳动教育政策作用的客体。要把每个政策客体的利益作为评估和判断劳动教育政策工具是否有效的最终指标，从利益最大化和长效性两个层面强化劳动教育政策工具的评估，从而构建劳动教育政策长效运行机制。