Unbalanced Development: Logic, Limitations and Countermeasures in the Construction of World-Class Discipline

作为从经济领域移植到教育领域的非均衡发展模式，在一流学科建设过程中，以“双一流”建设政策为其典型的代表性政策工具，而这种非均衡的发展模式最早是受到欧美等国家的影响。由于非均衡发展模式在经济领域所取得的成功，使其日渐受到国家的重视，成为了国家治理社会领域中贯彻政治战略意图和利益偏好的治理制度和体制。但从意义价值和理论层面上看，一流学科建设的非均衡发展模式与经济领域存在区别，有其特殊的运作逻辑，并以“理论根据—历史根据—现实根据”这三维度为其逻辑正当性的存在基础。

非均衡发展作为一种可资借鉴的理论根据，最早源于西方的经济学领域，是针对在资源稀缺的境况下如何实现对有限资源的合理配置，以提升效率。结合我国一流学科建设的实际，不难发现，无论是出台的宏观政策还是配套措施，都将非均衡发展的理念和内容运用到了本土实践之中，其中主要涉及弗朗索瓦·佩鲁的发展极理论、赫希曼的相互传递理论以及弗农的梯度转移理论。

就理论层面而言，非均衡发展的突出特征主要有三点：(1)目标的理想化。即对有限的资源做出合理配置，以达到“帕累托最优”的状态。(2)方式选择的偏向性。即多采取权威性或带有强制性色彩的手段来推行，并使之成为主要的资源配置方式。(3)后果的可控性。即通过非均衡政策工具的运用来达成均衡的目的，在此过程中的发展状态和其他后果可以受到有效的控制和调适。就经济学角度来看，一流学科建设的问题本质上是资源如何配置的问题。佩鲁的发展极理论认为^[2]，通过政府非均衡政策的强制干预，对有可能出现“增长极”或“增长点”的对象进行倾斜性投入，可以增强扩散效应。因此，实现一流学科的整体发展，就是要培育具备潜力的学科“增长极”或“增长点”。赫希曼的相互传递理论^[3]和弗农的梯度转移论^[4]则更直接地强调了，非均衡发展是发展的最优策略。其中，赫希曼的相互传递理论前提假设是，在发展不均衡局面业已形成的状况下，优先发展战略必然会取代同时发展战略，各类资源和优势先集聚于先发展的点上，之后才会对落后的点产生有利影响称为“渗透效应(trickling-down effects)”，产生消极影响称为“极化效应(polarizes effects)”。一流学科建设就是在优先发展的理念下，对先天基础好的学科进行重点支持和建设，意图以点带面，以少数先发展的学科带动大多数落后学科的进步。需要注意的是，这只是一种理想化状态的预期设想，因为实际的操作过程和最终的结果，其复杂程度和不确定性远远超过人们所能规划和控制的范围。

事实上，以非均衡发展嵌入学科建设之中，具体化为非均衡的政策和措施来进行一流学科建设，可以视为是对历史上传统政策抑或制度的延续和发展，因为其由始至终都继承了重点发展、差别化建设的思维。这种非均衡发展存在于高等教育领域已有相当长的时间，随着差别化供给政策的不断强化，历史的传统抑或制度的惯性深深烙印在当前的一流学科建设过程中。

从公共政策的视角来看，学科建设的价值取向与模式选择很大程度上取决于国家的政策导向。根据我国的政策实践情况，重点院校政策和重点学科建设制度二者之间的界限是模糊且重叠的^[5]，重点院校政策往往聚焦于学科建设，而学科建设则指向一流大学目标。新中国成立初期，为加快专门工业人才的培养，国家启动了重点大学建设方案。1954年，中央下发《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，指定6所学校为全国重点大学，重点院校政策正式进入大众视野。1959年和1960年，中央相继出台《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》^[6]和《中共中央关于增加全国重点高等学校的决定》^[7]，指定和新增重点大学共计64所。1978年，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》^[8]，恢复1966年以前重点高校并增加数量，共达到88所，重点建设的学科数量随之增长。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》^[9]文件通过，明确要求“有计划地建设一批重点学科”，并以重点学科建设为支撑，将所在高校建成集教育与科研为一体的重点大学。至此之后，从1995年启动的“211工程”到1998年的“985工程”到2011年的“2011计划”再到2015年《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》和2017年《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》，学科建设都被置于突出的位置，表现在重点学科的建设方向更清晰、财政资源投入更多、开展项目层次更高。综上所述，重点建设的非均衡发展是特定时期所采取的特定政策，取得了相当成效，具有其历史的合理性。但在随后的发展中，重点学科建设的非均衡发展以此为其合法性基础和根据，不断强化原有的功能和路径。

作为一个实践性突出的命题，一流学科建设必然会受到现实中主客观因素的影响与制约。在诸多因素的相互作用下，非均衡发展成为一流学科建设体系中的存在方式和现实动力。即非均衡发展不仅在宏观上规约形塑了一流学科建设的组织形态和知识形态，还在微观层面影响和推动着学科布局、学科平台、学科制度等的选择与安排^[10]。可以认为，一流学科建设的非均衡发展是现实的一种选择，是国家、社会和大学三个主体的需求因素所共同决定的。

在国家主体层面，建设一流学科关乎着国家的兴旺发达与民族的繁荣复兴，是新时代全面建设社会主义现代化国家的要求。世界一流大学是世界强国身份的重要象征，而建成世界一流大学的前提是要有一批世界一流水准的学科。因此，从国家需求视角来看，建设一流学科首先是基于国家战略的需要，建设一流学科就是生产先进知识、培养一流人才和培育一流文化的时代发展选择。在社会主体层面，一流学科建设是社会经济重大发展需求的选择。当前，社会经济的转型升级要求整体经济发展趋势从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。而创新驱动的核心在于核心共性技术的研发与应用，一流学科建设，就是在遵循解决国民经济和社会重大问题的导向下，紧密围绕前沿知识、尖端技术和重大专项进行原创性的基础研究和应用研究，加快关键性科研成果的转化应用，以服务社会经济的发展需求。在大学主体层面，一流学科建设是大学自身追求更好的生存环境和发展条件的需求。从知识生产模式的角度看，大学是一个由众多学科构成的知识生产组织。同时，大学也是一种极为特殊的组织形式，兼具学术性、行政性和产业性的多重特征^[11]，而组织的特性作为最重要的特征，生存和发展是组织最根本的目标和追求。大学从社会边缘走入社会中心，以一流学科的竞争力来提升大学在全球的声望，以一流学科附着的资源来促进大学的发展，并通过一流学科生产核心的知识和塑造难以替代的能力，这些都保证了大学持续发展的竞争力。

当前，十九大会议已明确提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“不平衡不充分的发展”问题必须引起全社会各领域的高度重视。如前面所提及的，非均衡发展最早运用于我国的经济领域。虽促进了社会财富迅速增长，却也带来了社会阶层的分化与固化、社会财富分配的不均等消极影响。也正因为如此，在新时期十九大精神的引领下，更应审慎看待和了解一流学科建设中非均衡发展所存在的局限及其已经显现或未来即将显现的影响，从而预先做好应对之策。

在资源总量有限的情况下，将发展的重心偏向于某些契合国家政治战略意图的学科，其方式必然是不均衡的。具体到实际操作中，资源配置的核心是财政经费的配置机制问题，“财政受官僚控制的总体局面并未发生实质性改变”^[12]，以“零基”预算管理模式下的指令性资源配置的集中化和项目化为主要表现形式，中央拨款(转移支付)与地方配套的经费投入模式继续沿用。

2016年，中央财政通过“建设世界一流大学(学科)和特色发展引导专项”给予中央高校引导专项资金，非专项资金也占一定比例。但总体上看，专项资金是一流大学(学科)建设的主要经费来源。专项资金的目的性和财政性突出，即“政府支持，集中资源，重点投入，打造一流”。2017年1月，国家发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》之后，一流学科建设的具体实施被提上了日程。据统计，目前已有近20余省份相继出台了本区域的“双一流”建设方案，最为引人关注的是11省份400多亿的巨额经费投入^[13]，使得一流大学与普通大学的建设经费格局发生了整体性变化。其中，广东省财政计划三年投入100多亿元支持省域内高校(包含重点学科建设项目的7校18个科目)争创“双一流”，上海市财政明确表示在2014-2017第一阶段投入36亿元，保证“高峰高原”学科建设计划的实施，支持12所高校的21个一级学科建设；而宁夏在2017到2020年将每年拿出2亿元作为“双一流”建设经费，其中的1亿元用于宁夏大学重点学科的建设^[14]。不难发现，经费配置的失衡状态存在于重点大学与非重点大学、重点学科与非重点学科之间，即便是重点学科内部之间也同样存在此问题。对于一流学科发展需要适度的动力和刺激，但非均衡的经费资源配置会产生以下消极影响：一是削弱非重点高校建设一流学科的积极性，导致动力不足。特别是重点院校在“211工程”和“985工程”建设后已占据事实上的优势地位，即便政府实施开放式的遴选机制，也无法保证高校间的公平竞争，非重点院校与重点院校间的竞争不足所导致的利益分配失衡格局业已形成，降低了非重点院校建设一流学科的积极性，使得不少高校的学科仍然处于较低的建设水平层面^[15]。二是竞争性的资源配置导向容易诱使各院校进行“过度竞争”，恶化学术生态和办学环境。在官僚主导的外部资源刺激下，重点院校以“提升”学校排名、“量化”科研成果、“补全”学科门类为筹码与其他重点院校进行项目经费等资源的争夺与分配，致使院校与院校间的竞争过度，违背了一流学科建设的最初本意。

学科评价机制作为一种基于效率导向的绩效考核手段，是组织机构或管理者运用一定的评价方式(定性评价和定量评价)、程序以及标准，来对学科建设过程中的各个要素进行相应的评估，以保证预期目标的实现。量化评价因其长于统计和方便管理的特征，被引入并作为一流学科建设的主要评价方式。随着量化评价方法的普遍和流行，学科的构成要素被设计和转化为对应的指标项数，多层级的评价考核指标逐渐成为一流学科建设的行动指南。

在一流学科建设中，量化评价方法被大规模用于对学科建设效果的测评。其中，最为引人注目的是借鉴和采用了国际大学(学科)排行榜的指标作为本土一流学科建设的评价指标。主要涉及QS世界大学学科排名(QS World University Rankings，QS)、上海交大世界大学学科排名(Academic Ranking of World Universities，ARWU)、泰晤士高等教育世界大学学科排名(Times Higher Education World University Rankings，THE)，这三大排行榜单以易于统计的量化指标为主，也迎合了政府要求一流学科建设多出成果、快出成果的迫切心态。在量化评价导向下，各高校在建设一流学科中不自觉地把发表论文总数、进入ESI前1%或前1‰学科数等数据指标当作一流学科建设的目标，将指标排名的上升等同于学科核心竞争力的提升，使得指标和排名成为指挥棒^[16]。截至2019年6月，在公布了“双一流”建设目标的省份中，有超过95%的省份明确提出了在规定的时段内要让一定数量学科进入世界一流行列和前列。例如，甘肃省提出要让15个学科进入ESI全球前1%，2~3个学科进入ESI全球前1‰；湖南省计划到2020年40个学科进入ESI全球前1%；浙江省则表示，要支持50个学科进入ESI全球前1%。高校的一流学科建设正在演变为一场“数字游戏”的竞赛。片面追求数字指标和排名的上升，使得量化导向的评价机制与学科发展的内在目标存在两方面的失衡：一是学科作为一种知识分类体系，目标是进行新知识的创造，不断丰富人类知识体系^[17]。现有评价机制代表着工具主义、实用主义的价值取向，关注的是知识的效用，倾向于将所有知识进行量化处理评价，“重量化考核，轻定性评价”，违背了学科发展所追求的普遍性知识增长目标。二是学科作为“不同学科要素构成的组织”形态^[18]，内在目标是巩固学科作为大学的基础和核心组织地位。一流学科建设本质上就暗含着对学科组织的建设，但量化为主的评价机制以指标和排名为引导方式，往往会使得在一流学科建设中的高校倾向于通过强化科研职能来提高科研论文成果产出，从而达成各项考核指标，“重指标排名，轻内涵建设”，忽视了人才培养和教学的活动，难以促进学科组织的真正发展。

学科等级排序作为一种人为选择的制度性划分，其根据知识体系的规范化程度和知识效用的价值大小，将不同学科进行了秩序鲜明、等级明确的划分，使之形成了一套能够确定学科身份地位、资源配置额度以及领域话语权分量的规则体系。而学科等级得以存在并作为一种制度性安排嵌入学科建设活动，是政府行政力量干预、学科发展不平衡以及学科贡献识别度量化导向共同作用的结果，导致了学科身份地位差序格局的形成。

当前，我国在建设一流学科中，采用学科等级的方式来决定一门学科的发展定位、划分与之匹配的学术资源与学术权力^[19]，却忽略了学科自身的生长逻辑。学科的身份差序格局是清晰可见的“国家级重点学科—省级重点学科—校级重点学科—院系重点学科”构成了等级分明的官僚化序列体系。由于身份地位的不同，每一层级中的学科资源支持力度和发展机会也相差悬殊。通过调整、合并、裁撤等具体手段，重点学科“独大”的建设格局逐渐明朗。一些高校中的社会工作本科专业、民族学专业被取消，其中裁撤教育类学科的现象更为常见。

特别是那些在第四轮学科评估中未能取得较好名次的学科，在学校内部资源配置和话语权中处于事实上的劣势地位，“许多重点院校面对教育部下一轮学科评估的策略很可能是努力保住A类学科、积极转化B类学科、竭力争取A+学科，从而那些C类学科和未进入70%行列的学科很可能面临着‘边缘化’甚至‘被裁撤’的危险”^[20]。此外，各高校还借助“双一流”建设契机，将本校的重点学科建设聚焦于提升学科的层次与层级上，通过大量增设硕士点、博士点来强化现有地位，从而争取更多的资源支持。2018年1月8日，国务院学位委员会办公室正式公布2017年新增学位授权审核结果，根据统计31省市各学位授予单位新增的硕博学位授权点数高达2 739个^[21]。从最终的审批结果来看，相比较于以往，本次新增的博士、硕士学位授权点数量出现了较大幅度增加。不难发现，在一流学科建设中，重点与非重点的身份鸿沟仍然难以逾越，重点学科的扩张与非重点学科的萎缩不均衡发展格局业已形成。国家在“双一流”建设方案和实施办法中，提出“凝练学科发展方向”和“以一流学科建设引领健全学科生态体系”，希望发挥重点学科的特色发展、引领和协同作用，但反观学科建设的具体过程，身份排序的学科等级制度与一流学科建设的定位出现双重失衡：一是高校仍在学科建设的外延上下功夫，将资源用于重点学科规模和数量上的扩张，却忽视了培育学科的特色，基于本校优势进行前沿重大科学研究未呈现繁荣之势，学科特色方向的凝练存在不足。尤其是在面临“‘双一流’建设考核周期的迫近的，追求短期速成发展绩效的倾向进一步抬头”^[22]。二是僵化的身份壁垒和固化的位置次序。在学科生态系统中，一门学科的发展离不开其他学科的思想启发和方法借鉴。但现实实践中，高校乃至地方政府过分注重学科的层次分级功能，却容易忽视其他非重点类型学科的发展对于重点学科建设所具有的支撑作用，势必会导致重点学科建设缺少足够的可持续动力。

一流学科建设目标是明确的：即通过资源的集中投入，加强对重点学科的专门建设，实现学科的跨越式发展，从而“打造更多学科高峰”“推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列”。但在其他多数学科未发展的情况下，短期助推某些学科登顶世界一流水平，并不能保证其拥有可持续的竞争力，原因在于高等教育是一个自组织的生态系统，整体协调发展是学科得以长久存在并不断壮大的根本动力。再者，作为我国社会主义现代化建设事业的一部分，一流学科建设同样要立足于国情国策，要坚持全面、协调、可持续的科学发展观。协调发展理论是来自马克思与恩格斯早期唯物辩证法中的协调与发展思想，并在我国社会主义建设事业中不断得到深化、发展和完善，成为一个兼具解释力与中国特色的现代理论。协调发展理论认为，在事业建设的过程中，建设的任务是繁重的，要认清当前所面临的多方面矛盾，科学的处理各类矛盾和不均衡的因素，实现整体的协调发展^[23]。因此，建设一流学科应从非均衡发展转向“非均衡”与“均衡”的协调发展，惟有基于“高原”之上建“高峰”才能稳固。需要澄清的是，“非均衡”与“均衡”协调发展，并非是否定非均衡发展，恰恰相反，是为了更好地弥补非均衡发展所带来的缺陷与不足，完善和优化非均衡发展，进而更好地推进一流学科建设，在非均衡中达至均衡。具体应从以下几方面进行：

为适应一流学科建设的需要，政府应强化顶层机制设计，建立健全新型公共财政体制，以法律和制度的形式来保障建设活动中的经费投入、使用和分配，打破传统的以身份位序来划定经费资源的做法，在追求效率中注重保证公平，扭转过度的非均衡资源投入机制。当前，建立新型公共财政体制，优化学科财政资源配置，应做到以下三点：

一是尽快出台和推行《高等教育投入法》，充实和细化《高等教育法》中第七章关于“高等教育投入和条件保障”的规定，适当添加“学科投入”的内容。根据一流学科建设的现实情况和未来发展需要，在可控范围内重新划定财政经费的投入额度、范围以及方式，保证学科建设经费投入的持续性增长、扩大学科的投入资助范围、优选投入的方式。借此转变一流学科建设中非均衡的政策导向，以法的形式来配置财政资源，使得重点学科与非重点学科均能获得发展保障经费，激发高校建设非重点学科的积极性和动力，鼓励每一个学科发挥自身优势与特色，勇攀世界一流的高峰，从而实现重点学科与非重点学科资源配置的有效均衡与协调发展。二是建立政府、社会、高校多方共治的财政管理体制。合理借鉴国外的有益经验，尝试设立“国家级—省级—校级”三级模式的高等教育基金委员会。结合具体国情考虑，可将人大代表、政协委员、政府官员、知名学者、媒体从业人员、社会代表人士等吸纳其中，科学安排各主体的职责与权限，使得多元主体共同参与各级预算与决策^[12]。尤其是要增强校级高等教育基金委员会的职权，允许其根据不同学科的具体发展需要进行相应的资助，改变高校只资助重点学科建设的单一财政投入模式。三是重点优化经费投入的方式。在强调绩效驱动的财政经费竞争主导模式下，还应兼顾公平性和普惠性，注意辅之以多政策目标的经常性拨款，即效率导向的集中式专项投入模式与公平导向的一般性拨款方式应并存并重。所以，学科建设的经费支出也应使每一所高校中有需要的学科均可获得一定的资源支持，以避免院校之间进行过度的竞争。

在一流学科建设中，构建中国特色学科评价机制必须紧紧围绕服务国家和社会发展这一时代主题，关注学科建设在物质层面和精神层面所起到的贡献，扭转过度量化评价的趋势，平衡“物”与“人”的冲突，推动一流学科建设的有序发展。因此，构建中国特色学科评价机制，转变过度量化的评价导向，应坚持做到下列几点：

首先，坚持“中国特色，世界一流”的评价原则。作为中国特色社会主义现代化建设事业的一部分，一流学科建设关系着高等教育强国目标的实现，而评价机制作为对中国一流学科建设成效的测量和检验手段，在新时期需要遵循新的原则和导向。即学科评价机制必须根植于中华民族的优秀文化，并回应当下的社会主义核心价值观，这就是评价机制所需坚持的“中国特色”原则；同时，学科评价机制还需具备国际视野，将国际先进的合乎本土一流学科建设需要的标准引入并加以创新转为己用，即坚持“世界一流”的原则。其次，坚持量化与定性相结合的评价方式。也就是说，在用量化方式来评价学科建设成果时，可以计算出“量”层面。但为了更好估计知识创造的价值，需要以定性的评价方式，对更为微观的某篇论文、某项科研专利以及其他形式的学术成果进行“质”的评价。例如：在推行“计分制”量化考评的同时，还应实施代表作制和免考核制。一方面，能较好地评价科研成果的影响力和知识生产的学术性；另一方面，能为科研和教学人员提供更为宽松和自由的氛围，使他们得以平衡科研、教学与人才培养工作。最后，坚持采用多维度多元化的评价指标。要改变过度追求学科成果规模增长的倾向，转变以科研论文产出数量、重大项目批准数量、篇均引用率和影响因子等作为绝对指标的格局；转向关注学科的内涵式发展，即质量的提升。针对学科建设活动中科研、人才培养、社会服务等不同性质和内容的分类，选取教学品质、在校生学习体验、社会服务声誉等指标来进行补充并加大此类指标的赋值权重，最终实现评价指标的多维度和多元化。

创建科学合理的分类体系是打破学科等级制度束缚的关键，应从基于差别化的局部重点学科发展模式转向基于差异化的整体学科协调发展模式。与“差别化”的发展有所不同，“差异化”承认学科之间存在区别，并在“存异”的前提下追求不同学科的共同协调发展。具体说来，创建科学合理的分类体系，打破学科等级制度束缚，需要从以下几方面着手：

一是明确和完善分类管理体系。这里主要是指：(1)学科的分类不能仅是政府、社会评价机构等组织用各种尺度和指标丈量的结果，分类的依据和标准应该是存在于学科内部的学生、教师以及其他相关人员等组成的共同体所一致认可的。对学科分类的目的也必须明确为：是为了更好地确定不同学科的类型和发展方向，而非为了划分身份等级。(2)学科的分类管理应注重在横向分类上的细化，基于知识的属性和特征，对学术型学科与应用型学科进行二次细分，防止学科的差别化歧视；淡化学科纵向分层，以学科的发展定位和发展需求为根据，容忍不同学科的发展差距，尊重学科的差异，鼓励不同层次的学科共同发展。二是凝练不同类型学科的发展特色。借助明确而完善的分类管理体系，不同学科可按照各自的既有优势与发展定位，在不同的方面进行个性化的发展。这种分类发展有效避免了不同学科为追求学科的重点身份，而进行无序的数量与规模扩张；也避免了不必要的重复性科学研究和高度趋同的人才培养工作，使得不同类型学科发展的特色更为鲜明。三是大力推进不同类型学科的跨学科建设^[24]。可以认为，跨学科是推动学科整体协调发展的主要实现方式。跨学科作为一种最为讲究资源共享和协同合作的互补型学科发展模式，尽可能地减少了争夺和挤占其他学科发展的资源，采取共生互惠的态度来共同分享和利用资源，并突破以往学科的界限，在理论、工具以及方法上进行深层次的交叉与融合，从而促使不同学科进行开放式的交往互动、提高资源使用的效率、创造更为可观的科研成果、激发学科生态系统的活力，最终实现学科的整体协调发展。

在我国一流学科建设中，当人们在强调学术逻辑、社会逻辑乃至历史传统逻辑等时，却容易忽略在这些逻辑根据中居于主导地位的非均衡发展逻辑。作为总体性的逻辑，非均衡发展到底在多大程度上能够给非预期的、小部分的甚至是没有产出的学科留出发展的制度空间，是关乎一流学科建设是否具备弹性活力的关键所在；作为现实的选择，非均衡发展在推动重点学科的建设时，如何能够兼顾效率与公平，是关乎非重点学科建设的症结所在；作为一种日益具有中国特色的发展模式，非均衡发展如何用非均衡的政策工具来达成均衡的目标，是人们应该审慎思考的问题。一流学科建设既是理论问题更是实践问题，为了更好地推进一流学科建设的整体协调发展，从不同的视角对非均衡发展问题进行更为深入而广泛的探究是必要且重要的。