Modernization of Higher Education Evaluation System in China; Process, Challenge and Prospect

正确理解高等教育评估制度现代化，为科学分析高等教育评估制度现代化历史与未来提供逻辑起点和方法思路。

所谓制度，不同领域或学者的理解见仁见智，其中，研究者提及较多的代表性观点主要有凡勃伦(T. B. Veblen)的个人或社会"一般思想习惯"说^[2]、康芒斯(J. R. Commons)的"集体行动控制个体行动"说^[3]、亨廷顿(S. P. Huntington)的"行为模式"说^[4]、诺斯(D. C.North)的"规则、守法程序和行为的道德伦理规范"说^[5]、罗尔斯(J.B. Rawls)的"公开规范体系"说^[6]等。尽管对制度的多元认识意谓制度形态本身多元且概念所指意义复杂，但研究者使用制度指称对象的同一性却可归为控制社会成员社会性行为的规则，且这些规则从发生作用的路径看至少可区分为四种形态：一是文态规则，即客观要求社会成员共同遵守的法律法规、政策文件等；二是模态规则，即客观可供社会成员遵守或采用的集体行为方式、运行模式、技术规范等；三是知态规则，即社会成员主观认识到的道德伦理、法律法规、思想理论、方法技术规范等；四是作态规则，即社会成员付诸实践的道德伦理、思维技能、操作技能、方法技术等。

高等教育评估制度作为制度的亚概念，具有制度的一般内在规定性，是控制高等教育评估利益主体评估行为的规则。这种规则在发挥高等教育评估制度作用时同样表现出四种形态：一是文态评估规则，主要为公开发布的高等教育评估法律法规、政策文件等；二是模态评估规则，主要为客观可供高等教育评估利益主体遵循或采用的评估行为方式、评估运行模式、评估技术规范等；三是知态评估规则，主要为高等教育评估利益主体主观认识到的评估道德伦理、评估法律法规、评估思想理论、评估方法技术规范等；四是作态评估规则，主要为高等教育评估利益主体付诸实践的评估道德伦理、评估思维技能、评估方法技术、评估操作技能等。并且，从制度发展的长期历史看，第一和第二种形态的评估规则属于控制高等教育评估利益主体的应然规则，第三和第四种形态的规则属于控制高等教育评估利益主体行为的实然规则，且四种形态规则处于相互转化的动态平衡过程。

正确认识现代化对准确把握高等教育评估制度现代化的意蕴至关重要。尽管在政治学、经济学、社会学等领域，研究者对现代化的理解见仁见智，对其界定也莫衷一是，但美国历史学家布莱克(C.E.Black)教授分析现代化的视角对正确理解高等教育评估制度现代化有借鉴意义。布莱克认为，现代化与现代性有关，后者是"那些在技术、政治、经济和社会发展诸方面处于最先进水平的国家所共有的特征"，前者是"社会获得上述特征的过程"，认为现代性表现出的现代功能动态特征要求"制度进行功能调整"，所以"现代化"或可被界定为"历史上形成的制度发生着急速的功能变迁"的动态过程，或"传统制度适应现代功能的过程"^[7]。这种对人类现代化实践进行概念化的方法和结果，同样适用对高等教育评估制度现代化实践进行概念化。历史表明，任何一个社会的政治、经济、文化、科技等总是处于动态发展过程之中，并涌现出能够代表时代特征的现代功能，其必然引发服务经济社会发展的高等教育做出相应的现代功能调整；高等教育评估作为衡量并引导高等教育发展的专业性实践活动，其历史形成的制度所履行的功能也需要伴随甚至先于高等教育现代功能调整而做出相应调适。因此，所谓高等教育评估制度现代化，至少在时间维度表现为历史形成的控制高等教育评估行为的文态、模态、知态和作态规则履行的功能发生变迁的动态过程，在空间维度表现为历史形成的控制高等教育评估行为的文态、模态、知态和作态规则适应高等教育现代功能的动态过程。

回顾中华人民共和国成立以来高等教育评估制度现代化历史进程，揭示其演进线索和规律，以便更好研判当前中国高等教育评估制度现代化面临的重要挑战与发展方向。

从中华人民共和国成立到1985年，中国高等教育的快速发展为中国高等教育评估制度酝酿营造了良好氛围。党的十一届三中全会后，中国社会主义现代化建设进入新局面，高等教育也围绕现代化建设新要求进入改革发展高峰期，尤其1978-1984年高等教育领域涌现的新特征对酝酿初期的高等教育评估制度产生了深刻影响。一是高等教育受重视并快速扩张。配合国家现代化建设和经济建设，高校成为战略重点之一，高等教育发展加速，高校数量和招生规模增长较大。二是高等教育多领域建章立制。如建立高校招生考试制度，恢复或实行新的高校人员职务名称制度，建立学士、硕士和博士三级学位制度法规，建立高等教育自学考试制度，确立教学主体地位和提高教学质量中心任务；规范工科本科专业名称和业务范围^[8]，先后两年召开全国思想政治教育工作会强化高校思想政治教育制度等。三是高等教育学科专业调整与改革。如工程技术学科开展专业调整，原则性规定人才培养质量标准；强调教育与生产劳动相结合；重点建设重点学校和专业；召开全国高等教育会议研讨提高教育质量和加速发展问题等。为适应高等教育领域的新特征，高等教育评估文态规则和模态规则开始萌芽，其主要表现在：一是建立学位评定制度，形成中华人民共和国成立以来涉及高等教育评估的首个教育法规。二是设立负载评估职能的组织。如国务院设立学位委员会负责学位评定，学位授予单位成立学位评定委员会。三是零星开展评估活动^[9]。如国家学科评议组连续两年开展学位授予单位、授权学科和专业点评定^[10]；浙江大学探索系部评估，兰州大学开展毕业生调查、课程与教学评估，同济大学开展重点专业评审，西安交通大学开展教学过程评估，上海市原高教局开展专业评估，卫生部开展教学质量评估等^[11]。

1985-1989年是中国高等教育评估制度探索最活跃阶段，其以加强高等教育管理为动力源，围绕高等教育评估实践，研讨高等教育评估规律，为中国出台首个专门的高等教育评估规章积淀理论与实践基础。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》出台后，为提高高等教育质量，高等教育在强化政府宏观管理职能、扩大高校办学自主权、规范高校设置标准与条件等方面发生深刻变革。为适应新变化，中国高等教育评估制度在三个方面进行了发展：一是文态规则初定基本政策。如规定教育管理部门要"组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估"^[12]；国家教育委员会在国务院的领导下"组织检查、评估高等学校的教育质量"，国务院有关部门"按照国家教育委员会统一部署，会同有关省、自治区、直辖市对高等学校对口专业的教育质量组织评估"，省、自治区、直辖市人民政府"进行教育质量的检查与评估"^[13]。二是模态规则推动点上实践。如政府组织社会力量对上海市和煤炭部所属高校进行院校办学水平评估，对机械制造工艺与设备专业进行专业办学水平评估，对计算机及应用和供热通风与空调工程专业进行本科生质量评估，对数学、物理、理论力学、材料力学课程进行课程评估^[14]；国家教育委员会继续开展学位授权点评估活动。三是知态和作态规则得到专题研讨。如先后三次召开有大量高校和行政部门参与的全国性讨论会或学术会，先后两次召开中美学术研讨会，专题研讨高等教育评估的基本理论和技术技能问题，并积极践行高等教育评估理论与操作技能等。

1990-2010年是中国高等教育评估制度形成阶段，其在总结前期高等教育评估理论与实践经验基础上，围绕高等教育宏观管理改革实践需要，建立了专门而系统的高等教育评估规则体系，并在实践中逐渐形成中国特色高等教育评估制度文化。具体表现在四个方面：一是文态规则形成政策体系。国家层面出台的20余项高等教育相关法律法规文件中，"评估"一词出现190余次。其中，专门的高等教育评估纲领性文件系统规定了评估主体与职责、评估形式与要求、评估程序等，首次规定国家实行教育评估制度，首次在法律中专门规定高等学校办学水平与办学质量接受政府行政部门组织的评估，国家教育行政部门在高校实验室建设、专业设置、消防安全、依法治校、独立学院设置与管理、档案管理等专项工作规程(规定、办法或意见)中均提到评估要求^[15-23]，中共中央、国务院发布的教育改革和发展纲要、加强和改进学校德育工作意见、深化教育改革全面推进素质教育决定、教育振兴行动计划、中长期教育改革和发展规划纲要以及教育行政部门出台的教育事业五年计划等，都对高等教育评估做出明文规定。二是模态规则发展系统实践。教育部、北京、上海、江苏、辽宁、广东、云南、重庆等省市建立专业性评估机构，定期开展评估专题研讨活动；国家和地方规范开展本科院校合格评估(190所)、选优评估(16所)、随机评估(26所)和水平评估(589所)以及学位点评估、学科评估、专业评估认证等，开展高职院校人才培养工作(水平)评估、专业评估等；科研机构或民间组织开展院校排名、学科专业排名、就业质量评估等。三是知态规则深化理论认同。中国高等教育学会教育评估研究会此间先后八次聚焦高等教育评估制度与政策、理论与实践、评估改革、质量保障等主题举办全国性学术会议，有关部门或机构经常性举办评估政策法规或评估项目解读以及专题培训，促进系列高等教育评估文态规则内化为评估利益主体个体知识，使其成为组织评估、自评自建或监督管理的理性认识。四是作态规则发展精湛实务。在合格评估、选优评估、水平评估、学位点评估、学科评估等实践中，通过专题培训与研讨、以评带训、实作规范等多种路径，提升评估主体的思维技能和操作技能等，培养了大批精通评估实践的专家群体和办学主体。

2011年以后是中国高等教育评估制度主动作为与体系创新阶段，在继承和反思高等教育评估制度发展经验基础上，创生了具有中国特色的"五位一体"高等教育评估制度体系。具体表现在四个方面：一是文态规则整体特色凸显。规定常态监测、学校自我评估、分类院校评估、专业认证评估和国际评估的规则^[24]，巩固完善中央和地方政府两级评估工作制度，鼓励第三方尤其专业评估机构实施评估^[25]；提出"推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度"，推动学校积极自我评价、政府依法督导与评估监测、专业机构和社会组织规范评价、保证评价质量，发挥评价结果激励与约束作用^[26]；明确规定"教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开"^[27]；进一步规定"组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布"^[28]，以及"高等学校质量督导评估制度"^[29]。二是模态规则创新体制机制。教育部高等教育教学评估中心牵头建立并完善国家高校本科教学基本状态数据库；根据评估项目实施需要，定期开展院校自我评估培训、评估专家培训、教育评估机构培训、教育管理部门培训；建立并完善评估工作信息化平台；重视评估机构专业化发展与评估经验交流；重视评估实施过程规程体系建设；先后实施新建本科院校合格评估220余所、本科教学工作审核评估650余所。三是知态规则革新评估观念。如全国高等教育质量保障体系与评估机构协作会主办贯彻落实本科教学评估新方案加强高校内部质保体系建设研讨会；教育部高等教育教学评估中心主办高等教育质量保障国际经验与中国探索研讨会，定期举办本科教学工作审核评估参评院校和评估专家培训班、师范类专业认证专家与学校培训班；各地方也根据本省情况适时举办评估或认证专家与学校培训班；立项大量反思高等教育评估实践的课题，发表了大量探讨高等教育评估规则的学术论文。四是作态规则革新评估实践。通过本科教学工作合格评估、审核评估、师范类专业认证、工程教育专业认证等实践，推动高校、专业评估机构、评估专家、教育行政管理部门、社会行业组织等践行更高水平、更成熟、更具中国特色的评估思维技能、评估操作技能和技术，引领高等教育实践变革。

随着中国高等教育新常态、新功能的涌现，历史形成的中国高等教育评估制度内在构成现已面临下列重要挑战。

高等教育评估文态规则呈现的内涵结构难以有效适应高等教育评估实践新形势。一是评估地位规则示弱。法律文本中，高等教育评估仅在高等教育法中以单个条目进行概括性、原则性规定，且在表述上属义务性、委任性规则，而非授权性、确定性、强行性规则，其权威性不够；其他形式的具体、系统和具操作指引性的高等教育评估规则为普通的规章制度，其权威性更显不足。二是评估要素规则错位。评估主体类型规则同高等教育多元利益主体参与评估趋势不协调；评估主体资质规则同高等教育评估向市场开放趋势不协同；评估内容范围规则同高等教育实践新常态不同步；评估技术规则同高等教育大数据智能化发展趋势不协和。三是评估功能规则缺位。评估功能规则不能覆盖当前要求高校自主保证教育质量的办学功能、提倡高校参与国际性项目评估的国际化功能、发展专业性评估机构实施第三方评估的功能、鼓励专业性评估机构开展国际性评估并参与世界高等教育治理的功能等。四是评估效用规则失位。评估效用规则不能支撑世界一流高等教育质量发展的美好愿景、高校外部竞争生态环境的迅速变化、高校内部和外部质量保障体系的健康运行、对外开放尤其中外合作办学的大格局等。

高等教育评估模态规则展现的体制机制难以有效适应高等教育评估实践新环境。一是评估组织体系不健全。国家层面胜任世界一流大学、一流学科和一流专业评估的、具有国际公信力的专业性评估机构贫乏，推动中国高等教育迈向世界一流水平的国际型中国评估智库缺失；70%以上省份缺乏胜任高等教育评估的专业性评估机构，省级层面缺乏推动地方高等教育迈向国家甚至世界一流水平的区域型评估智库；社会型高等教育评估机构或组织发展缓慢，推动高等教育更好适应甚至引领行业产业发展的社会型评估智库贫乏。二是评估运行体系不协同。体制内专业性评估机构行政化运作、体制外评估机构市场化运作，使评估难以同高校自主办学和政府依法管理构成良性治理格局；体制内专业性评估机构间、体制内外专业性评估机构间缺乏协同机制，使体制内省域间高等教育评估、体制内外高等教育评估未能形成和合效能。三是评估技术体系显滞后。教育行政部门和评估机构评估数据资源库"孤岛"问题明显，评估数据采集规格缺乏统一，评估数据关联存在技术性障碍；高等教育发展状态监测数据同行业产业发展状态监测数据孤立，通过智能化分析两领域监测数据来推动高等教育改革的技术手段缺位。四是评估内容体系不匹配。评估内容契合当前高等教育重点工作如"双一流"建设、"双万计划""教育现代化"等主题程度不高，评估项目实施滞后高等教育发展需求，对高等教育管理与高校自主办学引领不够；评估内容反映行业产业发展需求程度不够，助推产教融合、校企合作乏力。

高等教育评估知态规则体现的评估认知素养难以有效适应高等教育评估新理念。一是评估伦理认知缺位。管理主体、办学主体和专业性评估主体对依法监管、自主办学、第三方评估等专业性职能职责良性分离与整合的认识和认同不到位，对自身在管办评合理分离与整合关系中扮演正确角色和履行本位功能须遵循的行事规则认识深度不够。二是评估政策认同偏弱。管理主体的评估政策意识及认同度不能有力支持建立与时俱进的、质量监管导向的评估文化；办学主体的评估政策意识及认同度不能有力支持高校建立体现办学特色的、自我保证质量导向的评估文化；专业性评估主体的评估政策意识及认同度不能有力支持发展高等教育质量第三方评估文化。三是评估标准理解固化。管理主体对高等教育评估标准的认知不能有效融合高水平本科教育建设和全面提高人才培养能力等重大工程标准；办学主体对高等教育评估标准的认知不能合理融合高校自身内部质量标准；专业性评估主体对高等教育评估标准的认知不能有效融合评估或评价学科专业领域标准。四是评估方法创新不足。管理主体获得的高等教育评估方法不足以有效履行现代高等教育质量公共监管职责；办学主体获得的高等教育评估方法不足以有效履行现代内部教育质量保证职责；专业性评估主体获得的评估方法不足以有效履行现代高等教育质量第三方专业诊断职责。

高等教育评估作态规则展现的评估实作能力难以有效适应高等教育评估新方法。一是评估专家评估实作技短。评估思维技能不能同高等教育新实践与时俱进，规划个体评估任务不能遵循标准化评估工作要求，获取评估信息不能运用专业评估方法技术，判断评估结论不能全息忠实评估标准，撰写评估报告不能采用事实和数据进行严谨举证。二是办学主体自评实作技薄。管办评"一体"的同体思维技能不能适应管办评"分离"的异体思维要求；自评方法技能结构性缺失不能适应高校作为教育质量创生主体、保障主体和评估主体的身份要求。三是管理主体督评实作技弱。依法依规督导评估技能难以适应政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制要求；世界一流高等教育标准研发技能难以适应高等教育强国人才培养质量标准建设要求；教育质量监管信息化运用技能难以适应提升教育管理部门监管教育的权威和实效要求。四是评估机构人员评估实作技缺。国际高等教育评估规则与标准发展技能不能满足世界一流大学建设需求；中国特色高等教育评估规则与标准发展技能不能满足中国特色高等教育发展需求；高等教育评估信息化和智能化发展技能不能满足信息化时代高等教育变革需求。

未来中国高等教育评估制度现代化发展须顺应评估制度发展历史规律，积极面对评估制度发展挑战，强化评估治理与智库功能，实现高等教育评估制度从适应高等教育现代化实践走向引领高等教育现代化发展。

随着中国高等教育领域政府简政放权改革深入推进、高校自主办学功能与质量要求不断提升、行业产业与高等教育融合诉求不断增强、教育评估行业与职业迅速发展、高等教育办学与评估国际化实践不断扩大、高等教育利益主体结构功能发生深刻变革，高等教育评估制度就需要以健全评估法律法规为抓手，提升文态规则法制化程度，保证评估实践有法可依。一要完善法律法规体系结构。通过建立国家高等教育评估法和条例、教育部门或地方高等教育评估规章或规程，形成适应评估主体和利益结构复杂多元、评估诉求与评估行为分散多元、教育实践与评估实践发展多元的评估法律法规体系，把高等教育评估相关的行业产业和部门、多元评估主体、多元评估行为、多区域评估实践等有机统一和协同起来，赋予相关行业产业、部门和各级各类利益主体参与评估的应有地位。二要创新法律法规体系内涵。完善包括政府、高校、行业产业、专业评估机构和组织等在内的高等教育评估法律法规主体类型，并对各类法律法规主体的评估义务、评估权利、评估资质等进行合理规定；强化政府评估的质量监管功能、高校自主评估的质量保证功能、专业评估机构或组织评估的智库服务功能；规范各类法律法规主体评估对象范围、技术标准和结论效力；建立高校参与或发起国际评估项目的行事规则。三要强化评估执法督导制度。建立高等教育领域各级各类法律法规执行督导制度，定期对法律法规主体践行法律法规情况进行督导检查，依法依规强化法律法规主体履行高等教育评估义务、享受高等教育评估权利，并通过普法教育和立法评估等环节定期修订法律法规，确保法律法规要求发挥引导高等教育评估实践的功能。

随着中国高等教育强化中国特色和世界质量、突出分类发展和特色发展、增进治理体系和治理能力现代化，高等教育评估制度就需要创新评估组织工作体系，优化评估运行模式，提升模态规则专业化程度，保证评估运行体系顺畅。一要建强评估组织体系。各省高标准建立体制内高等教育评估机构，从机构编制、财政拨款、人才引进等方面保障机构独立运行，保证地方评估机构能有效胜任高水平评估工作；推动评估机构分类发展和特色发展，培育在某方面具有世界领先水平和影响力的卓越评估机构，推动中国高等教育质量标准和评估标准领跑世界规则。二要畅通评估运行机制。形成以体制内评估机构为主导、以体制外评估机构为重要补充的高等教育评估市场结构；各级评估机构间形成自上而下的业务指导与协作机制；同级评估机构间形成合作与协同机制；评估机构、高校和政府部门间形成管办评合理分离格局。三要发展智能化评估技术。研发高等教育信息数据采集数字化装备，实现高等教育多渠道信息数据采集的标准化、协同化和智能化；发展整合高等教育和行业产业信息数据的系统集成技术，实现高等教育与行业产业信息数据共享共融；融合应用移动互联网、物联网、大数据、人工智能等新技术，发展满足各类评估利益主体需求的智能化评估系统。四要发展评估标准化工作体系。发展评估技术标准，形成国际同质等效的中国高等教育评估技术方法操作准则；发展评估管理标准，形成国际同质等效的中国高等教育评估管理活动和管理业务实施准则；发展评估工作标准，形成国际同质等效的中国高等教育评估工作职责、程序、要求、效果、元评估等的质量准则。五要优化评估项目体系。坚持评估项目体系稳中有变原则，以产教融合、校企合作、服务国家战略为价值导向，以人才培养或教学工作为主要对象，分层分类发展制度化评估项目；聚焦高等教育周期性工作规划，做好评估项目体系顶层设计，有效发挥评估项目的智库作用。

随着利益主体参与高等教育评估的需求增长，以及现代新兴科技对传统高等教育评估技术方法的冲击，高等教育评估必然会从少数人依靠个体经验业余从事的工作，发展为多数人自觉运用专业理论和方法技术专门从事的工作，这就需要高等教育评估制度发展评估育人体系，提升知态规则科学化程度，保证评估专业人才供给。一要建立中国特色高等教育评估理论体系。建立高等教育评估学科标准化概念或术语体系，精准界定概念或术语及其使用规则，发展高等教育评估本体论；立足社会主义核心价值观，发展中国特色高等教育评估价值论，引领各类评估利益主体思想价值；聚焦发现、分析和解决评估理论和实践问题，发展高等教育评估方法论。二要发展一流高等教育评估专业。在高校开设从本科教育到研究生教育的高等教育评估专业，研发符合高等教育评估现代化实践的国际化人才培养质量标准，建立有评估基本理论、评估政策法规、评估方法与技术、评估案例、评估实训等课程模块的课程体系，探索应用型评估人才培养模式。三要提高高等教育评估理论修养。合理确定高等教育评估专业人才培养规模，提供高等教育评估伦理、标准、政策、方法技术等系统性理论学习机会，增强中国特色高等教育评估体制机制和评估规则认同；定期对高校、教育管理部门、行业产业等相关岗位人员进行评估理论培训，强化其对自身评估角色定位和岗位身份的认同。四要普及大数据智能化评估技术。培养各类评估利益主体掌握评估信息数据集成技术和智能化评估系统，尤其理解并能运用全息数据采集技术、人工智能信息数据采集技术、主体能力测评虚拟现实技术、"大数据+商业智能"集成技术、人工智能评估技术。

随着各类利益主体参与高等教育评估和介入国际评估事务越来越频繁，以及评估逐渐成为各类利益主体提高高等教育质量的常用手段，评估实作能力已成为各类利益主体必不可少的"修炼"，这就需要高等教育评估制度发展评估实作养成体系，提升实作规则职业化程度，保证评估实践效果。一要建立职后评估实作提升体系。以评估项目为导向，强调提升专业评估机构和高校人员研制评估方案、设计评估工具、采集与分析信息数据等实作水平，提升评估专家践行评估理念与政策、运用评估技术方法、贯彻评估标准、遵守职业道德、协作评估等实作水平，提升教育管理主体履行督评职责、实施督评等实作水平。二要开展评估职业资格认定。建立各类主体胜任高等教育评估工作的资格等级认定标准，定期在真实评估事务中认定相关人员从业资格等级，重点考察评估实作通识能力和新兴技术运用能力，形成评估实作导向的从业资格授予通道。三要开展评估专业技术职务评定。建立教育评估专业技术职务系列，为各类从事高等教育评估的专业技术人才提供职务晋升渠道；把评估实作通识能力、新兴技术运用能力、评估工作业绩等作为职务晋升的核心要件；支持教育管理部门相关岗位人员、行业产业技术人员等取得评估系列专业技术职务。四要鼓励参与国际评估与交流。为评估专业人才参与国际高等教育评估事务提供平台和机会；支持专业评估机构、高水平科研机构等开展国际高等教育评估实践；支持各类评估主体对外输出中国高等教育评估标准与技术实务；定期举办国际高等教育评估高峰论坛，强化高等教育评估操作实务的国际对话，扩大高等教育评估的世界影响力。