The Digital Support Value and Optimization Path of Grassroots Governance Platform under the Three-Dimensional Goal Orientation

数字中国建设是推进中国式现代化的重要引擎^[1]。在该战略背景下，治理数字化转向加速演进。其中，基层治理平台作为数字和平台治理的典型应用样态，在基层治理场域具有广泛应用场景。党的二十大明确提出“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”^[2]。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，要求“以数字化驱动生产生活和治理方式变革……发展高效协同的数字政务”^[3]。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》进一步指出要“提高市域社会治理能力，强化市民热线等公共服务平台功能”^[4]。2025年10月，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出要“推进网上网下协同治理……推动‘民有所呼、我有所应’”^[5]。在顶层设计的战略推动下，各地基层治理平台建设持续深化：其应用场景不断延伸，功能持续叠加，运行机制日益健全，用户覆盖面显著扩大。这表明，平台是基层治理数字化的关键，对提升基层治理效能具有重要价值，是助推基层治理现代化的重要支撑。然而，各地平台建设与运行也出现诸多实践困境。例如，重复建设、技术标准不统一、平台运行梗阻、数字负担、伦理与安全风险等。

当前，如何完善基层治理平台，高效赋能基层治理，已成为实务界和学界关注的焦点。双方通常遵循“明晰问题—探明原因—提出对策”的分析思路，探索消解平台建设与运行困境、提升治理效能的优化路径。这实质是从平台建设运行的“事后问题端”入手，寻求治理优化之道。本研究提出，还存在从“事前设计端”入手，求解完善基层治理平台的对策之道。即除了实然层面的问题及其成因的对策分析，还可以在应然层面，按照平台建设运行的目标导向、可能的数字化支撑价值以及基于目标导向的实践推进路径的研究进路展开分析。应然层面厘定目标导向，不仅能从源头上避免当前实践困境，也能从根本上实现基层治理平台的科学发展、高质量发展。

为此，本研究基于价值理性与工具理性的内涵关系及唯物辩证法的方法论，构建“目标—价值—路径”三维分析框架，用以厘定基层治理平台建设运行的目标导向、明晰其数字化支撑价值，并找准优化路径，从而系统回答如何完善基层治理平台的问题。

基层治理平台丰富了治理的内涵，它既有数字治理属性，也有平台治理属性。对平台的考察，应置于数字治理和平台治理两个维度的学术研究脉络中，从而明晰研究基础，澄清研究的问题意识。

1.数字治理的审视。互联网兴起之际，曼纽尔·卡斯特(Manuel Custer)回应了信息技术对公共治理的挑战^[6]，其观点成为数字治理理论的雏形，其后，帕特里克·邓利维(Patrick Dunleavy)系统构建了数字治理理论^[7]。2008年，竺乾威引介西方数字治理研究成果^[8]，推动国内学者关注该领域。数字治理有两层意涵，即基于数据的治理和对数据的治理^[9]。从演进趋向看，我国公共治理经历了电子政务、数字政府、数据治理和数字治理等阶段^[10]。数字治理具有技术赋能、多元主体参与等特征^[11]。一方面，数字治理促进了治理现代化，提升了政府公信力^[12]；另一方面，它也面临政策、组织、制度与人员等四方面的伦理困境^[13]。从辩证角度看，数字治理固化信息茧房，对民众数字权利形成潜在侵蚀^[14]；而从主体视角看，数字治理亦催生出“屏幕官僚”^[15]等主体异化问题。

新时代，随着数字技术迭代升级，学界开始聚焦数字治理应用中的政企关系、应用模式和实践梗阻等议题。在政企关系方面，二者合作是推动治理数字化转型，提升治理效能的关键路径^[16]。数字政府建设促进二者关系转向多元治理网络^[17]。在应用模式方面，杭州市基层数字化治理可归纳为整体智治模式^[18]。上海市探索出城市治理“一网统管”模式，北京市围绕基层治理形成“接诉即办”模式^[19]。在实践梗阻方面，基层治理出现大量“指尖上的形式主义”^[20]。

2.平台治理的检视。平台治理作为数字治理的重要实践领域，已在商业与政务领域得到迅猛发展。在政务领域，“政府即平台”^[21]观念兴起，相关研究也主要围绕理论探讨和实践进程两个维度展开。在理论研究方面，一些学者指出，当前出现新的公共治理范式——平台型治理。该模式依托数据和数字技术生成的复杂系统，发挥赋能、赋权和控制等作用^[22]。进一步的研究指出，平台型治理有助于化解条块分割造成的碎片化困境，促进条块之间系统性统合^[23]。

在实践研究方面，学界分析了平台政府的建设任务和内在挑战^[24]。平台治理主要涵盖两大方向：一是对经济社会领域互联网平台的治理，相关研究多聚焦于理性类型^[25]、治理困境^[26]、私权维护^[27]等问题；二是基于平台的治理，早期研究多集中于网络问政平台^[28]、公共服务平台^[29]等平台类型。进入新时代，一些学者开始关注基层治理平台，如陈晓运指出，它促进治理从模糊走向清晰^[30]。浙江“基层治理四平台”的实践表明，基层治理平台驱动了科层组织的领域化运作^[31]。

综上，当前学界围绕数字治理与平台治理的研究成果丰硕，为本研究提供了理论基础。然而，现有研究仍存在一定局限。一方面，研究对象较为分散，对数字治理中具体平台载体的聚焦尚显不足；另一方面，研究问题的深度与丰富性亦有欠缺。既有成果虽在规范层面厘清了数字治理与平台治理的内涵、特征、价值及局限，但对于平台型治理的典型形态——基层治理平台，相关探讨在问题意识和观点深度上仍不够充分。例如，围绕“如何完善基层治理平台”这一核心议题，现有分析在系统性和深入性上仍有提升空间。对此，本研究构建了一个三维分析框架，首先为基层治理平台的建设与运行明确了目标导向，进而论证了在此导向下平台所能提供的数字化支撑价值，最终提出具有针对性的优化路径。

1.理论基础。基层治理平台的目标导向、数字化支撑价值和优化路径，共同蕴含一条逻辑主线，即工具理性与价值理性的辩证统一。平台作为一种技术工具，应尽可能满足“效率”“赋能”等工具理性标准，也不能缺失“人性化”“赋权”等价值理性的要求。无论是目标、价值还是路径，都需围绕工具理性与价值理性的辩证统一关系展开。本研究借助马克斯·韦伯(Max Weber)关于“工具理性”“价值理性”的理论分析工具和马克思的辩证法方法论构建分析框架。

20世纪初，韦伯在分析人的社会行动时，将人的理性分为工具理性和价值理性^[32]。工具合理性是通过选择有效手段达到既定目标，内含不同手段的比较和精确计算；价值合理性是人行动的价值取向与道德律、善良意志相契合的体现^[33]。随着现代化的发展，韦伯认为价值理性被遮蔽，工具理性极致张扬，二者具有内在张力。数字时代，数字化平台能够脱离人而独立运行，自主决策。因此，不仅人的行为涉及工具理性与价值理性，平台也蕴含两种理性的张力。并且，随着平台工具理性狂飙突进，它的价值理性如何厘定，价值理性与工具理性的张力如何平衡，成为需要解决的深层次问题。

马克思的唯物辩证法为此提供了重要启发。马克思认为应以联系而非孤立、整体而非片面、对立统一的方法来把握事物，“具体之所以具体，因为它是许多规定的综合，因而是多样性的统一”^[34]。因此，针对平台价值理性与工具理性的超强张力，在认识上，不能将两方面理性割裂，顾此失彼；在实践上，不能放任此消彼长，而要实现二者的辩证统一。

2.分析框架构建。关于基层治理平台的目标导向、支撑价值和优化路径的分析，同样遵循价值理性与工具理性辩证统一关系的逻辑主线。基于上述理论机理，可构建基层治理平台的三维分析框架(如图 1所示)。

首先，基层治理平台建设运行的目标导向、支撑价值、优化路径都内含价值理性与工具理性的辩证统一关系，都应实现这种关系的均衡。目标导向既要彰显价值理性诉求，也要体现工具理性要求；数字化支撑价值既要彰显价值理性的理念先进性，又要呈现工具理性的技术优越性；优化路径既要回应价值理性的初衷，又要实现工具理性的纠偏。

其次，基层治理平台的辩证统一关系应实现工具理性以价值理性为旨归，价值理性以工具理性为支撑，二者在实践中形成双螺旋结构。换言之，二者不能彼此割裂、顾此失彼、此消彼长，而要互嵌互促，推动平台科学发展、高质量发展。归根结底，平台建设运行的诸多困境，是因为两方面理性的失衡。根治困境，需遵循价值理性与工具理性的辩证统一性原理，为平台厘定目标导向。

再次，基层治理平台的数字化支撑价值以目标导向为指导，优化路径以目标导向和数字化支撑价值为旨归。目标、价值、路径三个维度也具有辩证统一关系，构成“完善基层治理平台”的三维支柱。

最后，作为一种方法论，辩证法不仅适用于平衡平台价值理性与工具理性的张力，也有助于指导平台的目标要素之间、支撑价值之间、优化路径之间的多维关系。将辩证统一视为系统地认识这些关系的有效方法，并作为指导实践的基本方针，从而实现全方位的辩证统一。

综上，据此分析框架，结合经验观察，本研究尝试为基层治理平台厘定目标导向，厘清它对基层治理的数字化支撑价值，并找准平台优化路径。

新时代，党和政府围绕基层治理不断倡导共建共治共享理念。共建共治共享既内含治理的价值理性诉求，也包含工具理性的现实要求，这三者的实践内涵紧密关联，具有辩证统一的特征。相比其他理念，中央的顶层设计也对这三个理念提出了制度化要求。因此，可选择共建共治共享作为基层治理平台建设运行的目标导向。三个目标维度都具备价值理性与工具理性的双重属性，但属性程度有差异。其中，共建的工具属性更强，共享的价值属性更强，共治的两种属性程度居中。

1.正确引导政企共建。基层治理平台是数据库、网格地图、云计算、数字孪生等数字技术的集合体，建设的技术门槛高。因此，科技企业参与平台建设是数字技术科学合理应用的基础，实现数字治理也离不开广泛的政企合作^[35]。然而，科技企业参与平台建设也存在履约、俘获、异化等风险。在工具理性上，平台建设需要企业参与，但在价值理性上，又不能放任企业，需要政府“掌舵”、企业“划桨”，缔造共建关系，以政府价值理性规约企业工具理性。

2.积极拓展政社共建。企业有平台建设的工具理性优势，由基层自治组织、社会组织和群众构成的社会力量则具有价值理性优势。在平台建设阶段，围绕为什么建、由谁建、如何建的问题，社会力量有权参与，也应当参与，这符合治理社会化的政策主张^[36]。然而，社会力量的价值理性优势因为参与动力不足、能力不强、力量分散而稀释，“居民都去哪儿了”成为治理的不解之惑^[37]，无法发挥汇民意、集民智、聚民心的作用。作为平台建设“掌舵者”，政府应动员、整合社会力量，拓展政社共建。

3.强力保障党建共建。近年来，各地在推动治理数字化实践时，都把党建引领作为一条主线和一种战略性资源^[38]，基层治理平台建设应实现二者耦合。一方面，科技企业与社会力量往往在工具理性或价值理性某一端表现突出，若由其单独主导治理进程，易造成理性失衡；另一方面，政府实践亦表明，政府同样存在失灵的可能，因而需要引入“元治理”^[39]主体，以统筹协调各方理性，推动治理系统的良性运行。中国共产党公共价值管理的超强能力，使其在平台建设上能够承担领导角色，为政企、政社共建在价值理性和工具理性上领航把舵，避免价值理性碎片化或工具理性异化。因此，平台建设需保障党建共建，并以平台推动党建引领数字化。

1.基于协商，强化决策环节共治。基层治理有决策、执行两环节。决策环节是对公共价值的权威性分配，涉及价值和事实。从价值理性视角看，基层治理的根本决策主体是群众，他们是自己利益的第一责任人，更关心和清楚自己的价值立场与诉求。同时，基层治理又具有群众性与生活性的特征，因此，群众参与决策，既有合法性，也有合理性。然而，群众并非无差别、无分歧的单一价值主体，他们在决策时，经常会从自我立场和诉求出发，导致公共政策僵局。因而，群众参与应以协商为前提，协商对增进公共理性具有显著功效^[40]。平台能够为此提供低成本、便捷化的协商渠道，实现技术平台与群众路线的有机融合^[41]，维护自身价值，凝聚公共价值。

从工具理性视角看，决策以事实为基础。首先，不能忽视地方性知识。该类知识分散、不规则地分布于群体，实为群体性知识^[42]，需按照“从群众中来”的群众路线原则，将这些知识集中起来，摆脱知识的碎片搁浅状态。其次，通过协商，互证信息真伪，拼凑事实全貌。最后，基于事实信息的决策观点也需协商达成共识。对此，平台既能为群众协商交流地方知识、提供事实信息，也能围绕如何处理治理问题提供观点协商平台，从而提升决策工具理性。

2.基于协作，完善执行环节共治。优化基层治理资源配置效率，提升基层对中央和地方治理决策事项的执行效能，满足基层群众需求，需要提高各类基层组织和群众在执行环节的协作水平。对此，平台可从如下两方面提升执行环节的协作共治水平。

其一，依托平台可打破协作壁垒。2023年中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》要求“强化数字化能力建设，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同”^[3]。为此，基层治理平台可凭借技术优势，再造服务管理流程，打破上述多重壁垒。

其二，依托平台可提升“棘手问题”和“中心工作”的协作效能。“棘手问题”需要基于特定的行政过程实现政策网络的协作^[43]，“中心工作”则需要在短期内整合各部门资源，通力协作^[44]。依托平台技术优势，能在不改变科层组织体制机制情况下，增强部门协作的便捷性、时效性，降低时间成本。

3.基于协同，彰显运行机制与体系的共治。决策环节的协商与执行环节的协作都需要平台提供协同化治理机制。同时，基层治理也需要基于共治目标导向，以平台为运行轴心和枢纽，实现平台运行体系的整体性协同。具体而言，应包含如下两个方面：

其一，基于平台的运行机制协同。平台内置的交互机制、共享机制和自组织机制，是其依托技术优势形成的治理协同机制。凭借交互机制，可提高人与事、人与机器之间的交互效能。例如，杭州市上城区清波街道打造的AI社工，能够与用户语音交互和触屏交互^[45]。凭借共享机制，可提高资源和数据的共享效能，为决策协商和执行协作提供保障。上海市奉贤区利用“社区云”平台可自动生成50多种报表，降低了数据共享难度^[46]。凭借自组织机制，用算法模型替代人工流程可实现自动化处理。例如，上海市长宁区依托“一网统管”治理平台，实现从“人力发现”到蓝牙嗅探、视频巡逻等智能化手段的“自动发现”，自动报案和派单^[47]。

其二，基于平台的运行体系协同。从辩证法视角看，平台非孤立运行，需要构建以它为运行轴心和枢纽的体系，实现该体系的整体协同。换言之，技术设置如果未从实际和群众需求出发，也会导致平台在功能设置与操作方式上背离便捷原则，带来数字负担^[48]。因此，平台不仅要形成协同运行机制，还要在相应的功能设置、制度设计、运行流程再造、行为模式规范等维度提供协同方案。按照辩证统一原则组合搭配，并形成相辅相成的系统整体，这决定着平台支撑决策与执行共治的最终效能。

1.共享与共建、共治的辩证关系。共建共治共享是一个内在辩证统一的价值目标整体。从三者关系来看：共享是共建共治的目的，在价值理性层面为二者提供了观念指引；共建共治的实现，有赖于多元主体秉持共享精神；同时，共建共治的成效也须以共享为价值评判尺度。反过来，共建与共治在工具理性上构成实现共享的两个相互衔接的环节：二者是共享得以落实的外在体现，共享则是其内在本质。三者由此构成一个目的与手段相统一、价值理性与工具理性相融合的有机整体。

从三者内涵看，一方面，共建共治不仅有工具理性属性，在不同治理主体的参与权力和权益方面，也内含价值理性属性。即不同主体有共建共治权力，也有通过共建共治维护自身权益的需求。另一方面，共享不仅是目标追求，也是相对独立于共建共治的治理环节，也有工具理性属性。综上，实现三者的辩证统一，关键在于共享，它既是共建共治的驱动力和本质内核，也是共建共治实现程度的价值尺度，还是一个相对独立的环节。

2.共享目标导向的四个内涵向度。平台建设与运行以共享为目标导向，需从数据、资源、绩效、结果等四个向度展开。

其一，平台需数据共享。数据已成为一种全新的治理资源^[49]，平台运行需以治理数据共享为基础。没有治理数据，平台难以高效赋能基层治理。

其二，平台需资源共享。平台能有效解决基层治理资源的“开源”和“节流”问题，并推动治理资源与群众需求之间的精准匹配。依托平台，线下治理资源得以被系统挖掘、高效整合、合理分配与动态监管，从而更快速、更精准地回应不同群体的治理需求。

其三，平台需绩效共享。平台能够针对执行过程和结果的绩效管理进行绩效共享。这有利于基层治理的执行环节在目标、权责、行为、时限、标准、流程、组织等方面与决策环节的设计初衷保持一致，避免公共价值受损。例如，醴陵市立足打造共建共治共享的社会治理格局开发的网格化服务管理平台，能够自动生成评价数据，并作为绩效评估依据^[50]。

其四，平台需成果共享。一方面，成果共享需以绩效共享为前提。绩效共享才能强化政府责任，并为落实群众的知情权、监督权和评价权提供保障。例如，武汉市武昌区的“民呼我应指挥调度信息平台”，能够实现服务过程全评价，评价过程全留痕，评价结果便捷共享^[51]。另一方面，发展成果由人民共享，需以“结果共享”为落脚点。依托平台的规范、透明与开放等优势，可在基层治理的决策和执行环节中，有效保障群众公平参与、资源公正配置、诉求平等表达与权益平等维护，真正做到权为民所用、利为民所谋，从而通过平台赋能切实推动发展成果由人民共享。

当前各地平台赋能基层治理取得显著成效，但也面临上述诸多困境，远未达到理想状态，还需要以三维目标为导向，优化平台建设运行。比较而言，三维目标导向下，平台建设运行能为基层治理效能提供不可替代的数字化支撑价值，即数据核心支撑、决策关键支撑和协同基础支撑。并且，三维目标导向的辩证统一性保障了这三方面支撑价值的辩证统一(如图 2所示)。

1.基于数据的新质生产力。20世纪90年代以来，互联网技术拓展了人类工作与生活空间，并在网络世界生产出个体和组织的海量数据。这些数据如实映射现实世界，通过对数据的探索与分析揭示个体与组织的行为规律，有助于推动经济社会发展并提升治理效能。数据要素与其他生产要素的融合，则能够发挥其乘数效应，推动新质生产力涌现^[52]。这表明，数据要素已具备显著的生产资料价值。同时，围绕海量数据的存储、传输、呈现等实践活动，也促进了数据生产工具的革新。而新型数字生产工具的出现，又提高了数据生产效能。生产工具与生产资料之间，由此形成相互递进的双螺旋结构。在基层治理领域，这一演进脉络清晰可见——从早期的政府信息化，到电子政务的发展，再到当前数字治理的快速推进，正是这一逻辑的现实体现。此外，生产资料与工具螺旋式递进上升也重塑了生产关系。当前，数字技术推动生产工具实现智慧化决策与自主执行，使其日益独立于生产者，促使生产关系扩展为生产者之间、生产工具与生产者之间以及生产工具之间的多重关系。

基于上述逻辑，治理数据作为生产资料，催生数字生产工具迭代升级，进而撬动了治理领域的生产关系变革。具体而言，基层治理平台作为协同治理网络和技术集合体，不仅需要协调治理主体间基于平台的协商、协作关系，还需要处理好主体与平台间的操作应用关系，以及平台内部各技术层之间、功能模块之间的协同关系。这种生产资源、工具与关系的系统变化与新质生产力的内涵契合。有研究也指出，新质生产力具有鲜明的数字特征^[53]。

2.平台数据的支撑价值。三维目标导向下，平台数据的生产与应用是平台的数字化支撑价值之一。就内涵要素而言，平台能够吸纳、承载和处理关于基层治理的观念、利益、关系、资源、事实等五类数据，这是平台运行所需的生产资料。其中，观念涵盖多元认知和愿景数据；利益涵盖需求、权利数据；关系涵盖政社、党群、群众的关系数据；资源涵盖人力、物力、财力等需求与供给的配置数据；事实涵盖人、地、事、物、组织等环境数据。

就运行机理而言，平台能将这些数据资料规模化，并高效科学地采集、存储、传递、分析、呈现和共享，实现数据资料及生产工具的深度结合。首先，运用传感器、手机终端、数据挖掘等软硬件数据收集技术，全时、全域、全过程收集治理数据。然后，运用公共云存储、内部云存储、混合云存储等在线存储技术存储数据^[54]。最后，基于数据共享技术、数据挖掘技术和算法模型，将数据转化为治理资源，为明确群众需求、资源配置、科学决策和高效执行提供支撑。概言之，平台及其运行体系全面提升了治理数据的可及范围、准确程度、呈现效果和分析水平，为治理效能提升提供了数字化的核心支撑。

科学决策要求价值理性与工具理性辩证统一。决策价值理性包含合法、合理、合情三方面。决策合法，是指决策活动满足民主协商、权力法定、程序正当等原则^[55]；决策合理，是指以民意为基础，决策目标恪守“一切为了人民”的价值追求，决策意见建议践行群众路线，将群众路线的理念、原则和方法与基层治理实践相结合^[56]；决策合情，是指政策符合基层现实、顺应民心、契合基层群众情感心理。决策工具理性则以价值理性为指引，既不偏离合法、合理、合情的价值范畴，又在决策所需的数据、架构、功能、流程、标准等方面彰显工具理性。在三维目标导向下，平台建设运行能够同步提升工具理性和价值理性的实践水平，并增强二者的辩证统一关系。

1.三维目标导向提高决策合法性。共建导向下，治理主体决策与执行的数据和群众应用数据能够基于平台技术自动留痕、可视化呈现，并将法定决策权责、业务程序在平台上实现标准化、可视化、闭环化。共治导向下，平台应在纵向上提供跨层级、跨部门的民主决策渠道，在横向上提供吸纳各类基层组织参与的协调机制。共享导向下，平台能够将决策涉及的党纪国法要求和决策方案等信息以便捷可及的方式公开化，为群众所知所用。综上，三维目标导向下，各治理主体基于平台的治理能够严守党纪国法、恪守流程标准，确保业务时限，提高决策的依据合法性、程序合法性、行为合法性。

2.三维目标导向提高决策合理性。共建导向下，平台能以低成本、高收益、便捷化的方式，提升决策过程的工具理性。共治导向下，平台有助于打破单一主体垄断决策的局面，克服过度依赖专家或行政决策的局限，提升决策的价值理性。政府垄断决策会消解基层组织和群众的法定参与权，既偏离了“一切为了人民”的价值追求，也违背“一切依靠群众”的工作方法。而过度依赖专家决策也容易产生专家专断性与平等性之间的伦理冲突^[57]。共享导向下，平台则可以为基层组织和群众赋权，使其共享决策权力和资源配置成果。综上，三维目标导向下，平台能够系统提高决策成本合理性、决策权力结构合理性与决策结果合理性。

3.三维目标导向提高决策合情性。共建导向下，平台可实现治理数据化、数据可视化与分析科学化，使决策建立在真实、精准、全面的数据信息基础上。共治导向下，通过平台共同参与，可吸纳专业知识、地方知识，使决策以实际情况为前提。共享导向下，平台能够打破基层组织和群众表达心声、反映诉求的时空障碍，为不同群体之间，以及他们和多层级党政部门之间的交流，提供泛在可及、及时便捷的平台支撑。这不仅可以拉近彼此的情感距离，也能够增强决策温度，更贴合群众的情感与心理期待。综上，三维目标导向下，平台能够提高决策在信息、知识、民情、民心等维度的合情性。

按照协同论原理，系统以内外部协同为前提，协同程度越高，系统的秩序、活力和效能也越高^[58]。面对以个体异质、系统交互、信息模糊和风险频发为特征的现代基层社会^[59]，基层协同治理愈加重要。提升基层治理协同水平可从观念、技术、制度、组织等维度推进。其中，技术凭借嵌入性优势，以“技术+”的嵌入方式，为其他维度赋能，实现低成本、高效能的基层治理协同。在三维目标导向指导下，平台的建设运行能够集成数字技术的协同优势，以集成化的“技术+”为基础，形成“平台+”的协同优势。以此为前提，又可构建以平台为轴心和枢纽的运行体系，使基层治理协同达到高阶水平。

1.“平台+”的协同优势。其一，在架构上，数字平台是一个分层模块化的技术架构，具有整合能力^[60]。平台通过系统分层，形成数据存储层、技术支撑层、核心业务层和用户应用层，层层递进，构成有序的结构整体。不同层面既自主运行，又相互衔接、彼此辅助，组成整体协同架构。

其二，在功能应用上，平台通过数字孪生技术在数字空间构建起与物理世界相呼应的党建引领、行政审批、平安建设、监督执法、网格化服务管理等业务功能模块。这些模块以“平台+”方式统一嵌入平台，打破时空壁垒、层级壁垒和部门壁垒，形成整体性数字政府。例如，衢州市常山县社会治理中心构建的综合智治平台，可实现跨部门、跨区域联动执法，使纵向指挥更顺畅、横向协调更便捷^[61]。

其三，在业务流程上，平台通过算法模型，既能重塑流程，提升运行效率和有序化水平，也能实现流程自主自助，减少人工操作。此外，平台还能依托数字协同技术，提高治理主体间的协同效率，优化人机交互水平。

其四，在用户应用上，可搭建线上整体性政府，为基层组织和群众提供便捷化服务，同时提升政府的开放包容性，满足不同层级党政部门、基层组织和群众的多样化参与需求。此外，基于“平台+”的协同优势，还可进一步扩大基层参与式治理的范围、规模，并有效提升参与主体的获得感与效能感。

2.平台运行体系的整体协同。三维目标导向下，基层治理平台也会以“平台+”的嵌入方式与基层治理的理念、制度、组织等要素互嵌互构，形成以平台为轴心和枢纽的运行体系。它以平台协同优势，可实现运行体系的整体性协同。

具体而言，在理念上，平台的宣传机制能够扩展党的治国理政理念的宣传范围与受众规模。平台的沟通机制能够统筹协调基层组织和群体的价值观念，提升公共价值管理水平。在制度上，平台与制度互嵌可围绕流程、标准、权限等方面提高制度执行约束力，增强制度与其他治理要素和环节的协同效能。在组织上，平台能够提高基层党组织的党建引领水平，提升各类基层组织的动员、整合、协商等方面的能力，提升基层群众组织化水平。综上，三维目标导向下，平台既能增强各治理维度的有序化、自主化水平，也能提升各要素间互嵌互构的协同水平，实现从整体性政府到整体性治理的跃迁。

为有效破解基层治理平台建设运行中出现的诸多困境，应坚持以三维目标为导向，以实现平台的三种数字化支撑价值为旨归，以找准平台优化路径为着力点。为此，需以辩证法的方法论为基础，立足基层治理全局，对平台运行体系中的技术、文化、制度和组织等四个治理向度进行统筹谋划，从而构建起具有辩证统一性特征的优化路径。这四个向度的优化是提升基层治理效能的关键：它们既相对独立，又彼此嵌入、相互赋能(如图 3所示)。其中，技术嵌入性最强，能够为其他路径系统化赋能。

技术迭代对基层治理效能提升具有根本性作用。面向未来，在数字技术广泛应用的背景下，基层数字治理的理想形态将是整体智治^[62]。因此，无论是摆脱当前平台建设运行困境，还是面向未来的整体智治，平台优化都应坚持以三维目标导向为指引，以技术迭代为基础，着力从以下三个方面展开：

其一，在平台建设中，以共建为目标导向。既要引入科技企业参与开发，也要广泛吸纳基层群众共同加入。例如，邀请具有相关知识背景和平台实操能力的专家学者、社区工作者参与平台建设既可以贡献专业建议，又能及时反馈实际需求与问题，从而助力平台功能扩展与流程完善。

其二，在平台运行中，以共治为目标导向。一方面，通过技术迭代，提升纵向多层级政府间的协同效率，打破部门壁垒、数据壁垒，提高基层治理流程中的时间效率、协商效率和联动效率。另一方面，借助技术迭代，增强平台的开放性与包容性，遵循人人有责、人人尽责的理念，使其成为群众反馈问题、表达需求、参与治理的便捷渠道，从而高效、顺畅地吸纳各类基层组织参与共治。

其三，在平台建设与运行中，以共享为目标导向。一方面，通过技术迭代，共享平台建设的信息和资源；另一方面，借助技术迭代，促进各类主体基于平台的信息与治理资源的开放共用。最终，基于平台实现治理效能共享，切实提升公众在使用平台参与共治过程中的效能感、获得感和满意度。

在基层治理中，文化与技术关联最为密切，并且文化在推动治理平台广泛应用与持续优化方面的作用机制与技术的作用机制相似，能够为平台迭代升级提供稳定而持久的内在支撑。技术的创造与运用皆依赖于人，人的思想观念、知识结构和实践能力等综合文化素养与技术越匹配，人驾驭技术、优化技术的效能也就越高。技术治理效能不仅由自身先进性、便捷性决定，还取决于使用者的数字文化素养。平台各层级使用者及基层群众的数字文化素养水平，直接关系到平台的实际运行效能与可持续优化能力。文化的影响具有深层次、持久性与浸润性特征，因此，提升平台使用者的数字文化素养，适宜采取“文化濡化”的培养方式。“文化濡化”意指滋润化育，是个体对文化的适应，受文化熏陶影响的过程^[63]。因此，数字文化素养的提升是一项持续性、系统性的工程，濡化内容和濡化机制是关键。

在濡化内容上，将共建共治共享理念融入数字文化素养的内涵要素中。即针对平台建设和使用者，除了要培训数字治理理念、知识和驾驭平台的应用技能外，还应当将平台建设运行的共建共治共享的目标导向所蕴含的具体内涵、价值意义、实践要求等汇编成册，系统学习，强化宣传。

在濡化机制上，应构建彰显“濡化”特征的数字治理化育机制。对于平台使用者而言，他们在学习的目标、方式、时间、条件等方面都与全日制在校生截然不同。因此，不能仅靠单一手段，应遵循文化作用机理，充分考量学习环境，构建立体化育机制。具体可包括组织化的培训机制、制度化的宣传机制、常态化的工作交流机制、日常化的自主学习机制与泛在化的文化营造机制。

制度与技术，作为不同属性的治理工具，尽管作用方式和功能有区别，但二者共同作为平台体系的组成部分，应当差异互补、协同增效。在工具理性上，平台运行中的制度设计应与数字技术匹配，以技术强化制度设计和执行，以制度规约技术应用合规合法。在价值理性上，平台运行体系要以三维目标导向统筹制度与技术的价值属性，以价值理性的契合，引导工具理性互补。具体而言，优化基层治理平台需要从以下三个方面实现制度适配。

其一，弥合治理平台建设运行的制度建设堕距。尽管平台能通过技术嵌入制度，为制度刚性赋能，但制度自身所属的国家治理制度体系具有自身的运行逻辑。制度适配往往超出基层治理权限范畴，或由于科层组织的机制梗阻，使制度调适比技术迭代迟延，出现制度建设堕距^[64]。为此，一方面，需要将三维目标导向融入制度建设，为政企共建、政社共建和党建共建拓宽制度化参与渠道；另一方面，需要基于平台，为决策环节的协商共治和执行环节的协作共治以及整个平台运行体系的共治提供制度支撑。即健全基于平台的制度化共治机制，如联动机制、联席会议机制、党建引领机制，等等。

其二，围绕治理的数字化风险加强制度化规约。一方面，数字技术可能导致基层群众生活工作等数据隐私和数据资源被“技术利维坦”^[65]侵袭，治理主体可能忽视群众数字隐私权及其内嵌的各种权益。为此，需要在制度上厘清数据共享清单，并加强对数字人格利益、数字财产利益等群众数字权益的保障^[66]。另一方面，数字技术增强和延伸了政府的行政权力。借助数字技术，政府构建起更为精密的权力体系，国家与社会的关系互动也更加紧密。由此，在政府权力行使和关系互动中，需要预防潜在的权力膨胀给群众权益带来的损害。这要求对平台的多层级使用者进行制度化的权力规约，厘清共建共治共享的权力边界，在技术赋能的同时防止权力越界，保障治理的公共性与正当性。

其三，围绕数字化负担加强制度化的数字减负。一是数字技术并不必然经济。由于科技企业与基层政府之间技术不对称，在企业经济动机与政府政绩动机共同驱使下，高成本建设、重复建设，增加了平台建设成本。二是数字技术并不必然便捷。数字流程相比线下流程，具有制度闭合性和执行刚性。数字留痕、线上流程的繁文缛节和线上线下流程不衔接、双线并行，都使得治理流程与相关要求在实际运行中变得复杂。基层工作者要同时开展线上和线下两份并行的工作，这不仅没有为治理主体赋权增能，反而增加了负担，滋生了数字官僚主义。为此，需要以三维目标导向为指导，从制度规定上，一方面，规范政企共建中的信息披露、公开透明的制度要求，完善平台建设的绩效考核制度，规避平台建设的非必要成本投入。另一方面，按照应共治的尽共治，应共享的尽共享的原则，从“减环节”“减流程”“减材料”三个方面进行平台运行的制度精简，从根本上规避数字负担滋生。

基层治理平台内含共建共治共享的本质属性，因此，基层治理可以借助平台实现整个运行体系的共建共治共享。这种体系化的共建共治共享其实质是，平台与组织的有机衔接。一方面，基于平台的治理，无论是问题和需求的输入端，还是它们的处置和供给的输出端，都需要各类基层组织参与。所以，组织形态、组织方式、组织间关系，以及组织与平台的关系，既会影响各类基层组织的效能，也会影响以平台为枢纽的整个运行体系的治理效能。另一方面，基于平台的治理也会转变各类基层组织共同参与治理的组织方式。要使这种转变朝着良性循环的方向发展，必须推动组织再造，为提升各类组织的协同治理效能以及基层治理平台与其运行体系的整体效能，提供坚实的组织保障。

具体而言，为优化基层治理平台及其运行体系，需要从组织共建、组织衔接、组织设计等三个方面，将三维目标导向融入与平台衔接的基层组织再造中。

其一，各类基层组织共建为平台型组织的构建提供组织支撑。基层治理平台能够发挥多种组织功能，是一种新型组织，即平台型组织。这类组织具备共建共治共享的结构优势，不仅平台本身保持开放性与综合性，也需要线下各类基层组织实体共同参与建设。换言之，尽管平台集信息采集、分析研判、协调处置、过程监督、绩效考核等多种组织功能于一体，但基层治理中的具体问题，最终仍需依靠各类基层组织实体通过共治方式解决。因此，无论是平台型组织的构建，还是平台型治理模式的形成，都离不开各类基层组织实体的共建。若脱离这些实体，平台型组织便将失去依托，难以运转。

其二，各类基层组织与平台衔接为平台型治理提供组织支撑。平台型治理既需要各类基层组织实体通过组织共建为平台型组织奠定基础，也需要它们与平台围绕治理任务形成紧密的组织衔接。这里的“共治”包含双重意涵：既指各类基层组织与平台通过有效衔接协同治理，也指各类组织以平台为枢纽开展协作、形成合力，从而构建起以平台型组织与组织衔接为支撑的平台型治理模式。平台型治理通过构建简约高效的治理平台能够整体提升基层治理效能^[67]。

其三，以三维目标导向为指导，细化各类基层组织的设计。搭建平台型组织，形成平台型治理格局，还需要以三维目标导向为指导，对各类基层组织的组织目标、组织功能、组织流程等组织要素进行优化设计。首先，在组织目标上，各类基层组织通过平台型组织在数字空间以协商方式制定各类组织认可的治理目标体系，实现组织目标的共建共享。这有助于凝聚治理共识、确立一致行动方向，从而避免因目标分散而引发的资源耗散与治理效能碎片化。其次，在组织功能上，借助平台型组织，各类基层组织的治理功能以分布式方式各自运行又相互衔接。它们的治理功能不仅服务于自身，也服务于基层治理整体目标。换言之，平台就像一台具有高度共建共治共享属性的云服务器，它将线下各类基层组织吸纳到平台上，并以此为枢纽，推动各类组织在功能设置上实现差异互补与协同联动。这种功能设置相比科层组织的功能设置，是一种辐射更大范围和更广领域的跨组织间的功能设置方式。最后，在组织流程上，依托数字技术，平台得以与线下各类基层组织有效衔接，从而推动了分工流程的升级。它不再局限于组织内的流程分工，而是推动网络化、数字化、智慧化的跨组织流程分工。综上，三维目标导向下，基层治理平台的建设运行能够实现跨组织的目标、功能、流程的共建共治共享。这有助于降低基层治理的运行成本，促进治理要素的便捷、高效整合，从而实现平台型治理。

基层治理平台是基层治理数字化转向的典型实践样态。然而，现有数字治理与平台治理研究对其关注仍显不足，且各地在平台建设与运行中也普遍面临协同不畅、效能不彰等多重现实困境。对此，实务界和学界通常按照问题—原因—对策的思路，探寻完善基层治理平台的优化路径。为进一步突破该困境，本研究尝试提出新的分析进路：立足于价值理性与工具理性的辩证关系，结合唯物辩证法方法论，构建“目标—价值—路径”三维分析框架。该框架首先厘清平台建设与运行应遵循的三维目标导向；进而阐释平台对基层治理的数字化支撑价值；最终，在此基础上系统提出具有可操作性的优化路径，以期为基层治理平台的可持续发展提供理论参照与实践指引。

研究发现，基层治理平台建设运行应响应中央关于基层治理的顶层设计要求，选择将共建共治共享作为其建设运行的目标导向。在该目标导向下，平台能够为基层治理效能提升提供数据的核心支撑、决策的关键支撑和协同的基础支撑，这三种数字化支撑价值具有辩证统一性。各地实践，应以三维目标导向为指导，以数字化价值为旨归，优化平台建设运行路径。即以技术迭代为根本路径、以文化濡化为长效路径、以制度适配为刚性路径、以组织再造为保障路径，共同推进平台升级迭代。

相比已有研究，本研究认为价值理性和工具理性的关系，是当前数字和平台治理中亟待厘清的深层议题。治理数字化转型过程中出现的种种伦理和安全风险，根源在于没有厘清二者关系。韦伯基于工业社会的技术革命提出，人是命定的束缚于工具理性所打造的“铁笼”，既享受其所带来的安全感、确定性与秩序感，又无力打破铁笼^[68]。而在数字时代，随着数字技术的集成化发展与算法驱动型平台的普及，这一“铁笼”被进一步巩固和强化。因此，未来的研究可基于价值理性与工具理性的辩证关系，深入探讨基层治理平台潜在的安全与伦理风险；也可聚焦于平台使用者的真实体验，考察其在价值理性与工具理性之间的行为表征、内在张力，以及如何通过行为调适策略弥合二者之间的割裂。