The Party as the Public Leader: Authority-Shaping Mechanisms and Implementation Logic of Grassroots Governance

党的领导是中国特色社会主义的最本质特征和制度优势。这一优势在基层社会治理中的集中体现和主要实现形式，正是“党建引领”。这种领导形式既不是西方语境中政党对国家与社会的联结，也不是苏联一党制下替代国家行政机关直接对基层社会进行管控^[1]。从党的十八大以来全国各地兴起的基层党建创新实践来看，党领导基层社会治理主要通过缔造治理网络的方式，实现政治领导、组织引领、社会动员和资源整合。因此，在研究和分析新时代中国共产党治理基层社会的底层逻辑时，不能一味地套用西方政治语境下的国家—社会二元分析框架，而应当看到中国共产党“作为整体的政党”所具有的领导党角色^[2]。习近平总书记也多次强调，党建引领是贯穿社会治理和基层建设的一条红线。党的二十届三中全会明确强调“要增强党组织政治功能和组织功能”^[3]。党的二十届四中全会进一步明确要求“增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，提高党领导经济社会发展能力和水平”^[4]。可见，党的领导是中国社会重要的结构性特征。

从既有研究来看，党的领导深嵌于现代中国的政治运作和治理过程中，是革命建国的历史正当性、以党领政的制度规定性和中国共产党的组织特性三者交互影响的政治结果。首先，党的领导源自其领导人民缔造国家的历史正当性。就现代中国的国家建构及其政治发展而言，中国共产党不仅通过领导人民进行革命，缔造了现代中国，而且通过动员型、整合型和全控型政治将自身双向嵌入国家和社会政治体系，成为现代中国的核心结构和支配性力量^[5]。其次，党的领导来源于现代中国党政科层体制的制度设计。不同于韦伯(Max Weber)意义上的理性科层制，现代中国的政治过程主要建立在政治科层制的基础上^[6]。在政党统合的体制下，执政党被赋予了“作为整体性力量”的高位政治势能^[7]，成为驱动政策执行与治理过程的核心动力。而在国家治理过程中，这种高位政治势能主要通过“党指挥枪”、“党管干部”、民主集中制、归口管理和小组政治等制度设计予以保障^[8]。更为重要的是，这些突出和保障党的领导地位和政治功能的制度设计，不仅强化了执政党对国家政策的整体性把握，而且增强了执政党对政府政策执行的过程性把握^[9]。可见，党的领导力不仅来源于历史正当性，而且源自其嵌入国家体系的领导体制及其对关键资源的掌握^[10]。

最后，从政党的政治属性和组织特征来看，党的领导离不开中国共产党先锋队性质的意识形态感召力和组织支撑力。一方面，与诞生于议会政治中，代表部分社会群体或为特定利益集团进行政治辩护的资本主义政党不同，共产党是具有严格的资格条件审查机制和政治训练机制，始终走在整体前面的先锋型政党。因而，共产党能够依靠先进的意识形态和完善的组织机器，以整体主义精神引导和动员社会大众，从而获得社会领导权^[11]。所以，中国共产党只有始终坚持把政治建设摆在首位，坚持以自我革命保持使命型政党的先锋队性质，才能促进政党领导力的持续再生产^[12]。另一方面，党的领导不仅需要建立在以政党意识形态认同为基础的权威—服从关系上，还需要依靠严密的组织体系和先锋化的党员行动实现政治领导力的强化与巩固^[13]。因此，使命驱动的责任感，强大的执行力和意识形态感召力是执政党领导权威的组织基础^[14]。可见，从组织学的角度来看，党的领导力主要体现在领导者或领导集体的素质和党组织的能力基础两个方面，包括思想力、决策力、人事力、执行力和监督力^[15]。

总体而言，既有研究侧重于从应然的角度分析党的领导，认为历史正当性、合法律性和先锋队政党的使命属性是执政党得以领导国家和社会，实现善治目标的关键。然而，应然层面的理论分析仅能论证执政党作为公共领导主体的必然性，却难以阐明“党的领导”在实践中的具体实现机制。事实上，党的领导既是中国式现代化的根本特征，也是系统性的制度结构，还是政治主体的组织行为^[16]。而作为公共领导主体，其领导力建构无法仅仅依靠组织控制和政治威慑实现，而是需要不断进行公共价值创造，才能保持其“领导”地位^[17]。因此，执政党的历史正当性与合法律性，主要在于确立了其作为公共领导的“领导”角色与组织功能。而更关键的，则在于如何有效运行这一功能，将制度优势切实转化为治理效能。

进一步来看，政党与现代国家类似，也是由不同层级和机构组成的政治组织。随着组织规模的扩大和组织结构的复杂化，其组织一统性必然会受到挑战^[18]。正因如此，进入新时代以来，党中央才更加注重解决大党独有的规模难题，强调加强党的建设。这表明在组织结构的层级差异性和动态复杂性下，处于不同结构位置的政党组织在发挥自身领导功能时，往往面临着不同的组织环境。就基层党组织而言，其“基层”特性不仅在于“双向嵌入”国家与社会的结构性属性^[19]，也体现为一种政治势能相对有限且匮乏的“弱位”状态。因此，与深嵌于国家体系的党组织相比，基层党组织的领导力建构更需要通过制造“公共性”的方式，予以补充和强化。有鉴于此，本研究将从公共领导的角度，探讨基层党组织在治理过程中如何实现领导功能的有效运作和领导权威的持续生产。为此，本研究将重点讨论以下问题：第一，作为公共领导主体的执政党在基层治理网络的建构与运作过程中如何实现公共价值创造与领导权威再造的双重目标？其领导权的运作机制与内在逻辑是什么？第二，这种在政党统合型治理网络中呈现出的公共领导模式在哪些方面拓展或修正了既有公共领导理论？对这些问题的回答，不仅有助于从学理上丰富党建引领基层社会治理的研究视角，亦能深化对“行为上的‘党的领导’如何有效地转化为能力范畴的公共领导力”^[16]这一现实命题的深刻理解。

事实上，就执政党的基层组织而言，其作为基层治理领导主体的权威，不仅体现在党和国家相关法律规范的制度层面，而且体现在引领、动员多元主体的协同共治实践中。因此，本研究尝试以公共领导为理论视角，以执政党在基层治理过程中的网络互动实践为分析对象，通过考察执政党在基层社会场域中的治理行为，揭示基层党组织领导权威的塑造机制与运作逻辑，以期弥补应然层面研究的不足。

从当前全国各地兴起的党建引领基层社会治理实践来看，基层党建的内容不再只是强调组织建设和政治建设，而是试图通过区域化党建的方式，构建基层治理网络，以应对日益复杂的基层社会情境^[20]。与西方社会基于行动者的自组织网络不同，中国情境下的政党统合型网络是一个横向关系与纵向层级相互交织的网络体系。因此，执政党不仅要协调纵向跨层级的政府关系，还要协调横向跨部门、跨领域的党政、政社和公民的参与关系。若单就纵向政府关系的协调而言，执政党因其对政府科层体系的组织嵌入和以党领政的顶层制度设计，始终在国家治理体系中占据了结构性位置，进而获得了制度型领导权威。然而，在加强党的全面领导和国家治理重心下移的双重背景下，基层治理场域中党的领导权威不仅源自制度赋予的政治合法性，也源自日常生活实践基础上形成的情感性联系^[21]。所以，执政党在基层治理网络中的领导权威具有动态演变性，不能简单地从历史正当性与合法律性的角度进行解读。同时，这种公共领导权威的动态演变性意味着执政党只有在基层治理过程中始终与人民群众保持血肉联系，避免脱离群众的危险，以良好的政治回应性增强人民群众的政党认同，才能不断促进领导权威性的再生产。这与党的十八大以来，党中央不断强化基层党组织建设，着力解决基层党组织涣散问题的政策导向具有内在逻辑的一致性。可见，基层治理网络中党的领导权威是一种高度实践性，兼具组织化和生活化、制度性与情感性的复合型权威。

因此，对基层党组织的领导权威塑造过程，应当从领导权威的合法性与领导行为的有效性两个维度予以解释。通过分析基层党组织的结构性位置、治理策略、内在逻辑与党建社会化过程，管窥执政党领导权威的生成机制与强化路径。为此，本研究选取W市L区“党建引领城市基层社会治理”的实践经验进行案例分析。

在案例选取上，本研究主要遵循典型性和“最不可能案例”原则^[22]。之所以选取W市L区“党建引领城市基层社会治理”作为案例主要基于以下考虑：一是L区自2015年起，在全区范围内实施“乡镇‘联合工委’，社区‘联合党委’”的基层治理工作机制，经过多年的运行，已经呈现较为稳定的制度化特征。同时，这种党建引领基层社会治理的创新工作机制先后得到了国家民政部和民族宗教事务委员会等相关职能部门领导的肯定性批示。二是L区是W市的市辖区，具有较高的城市化水平，是区域人口集聚地，具有高度流动性、规模性和异质性特征。因此，与乡村社会相比，L区的基层社会是一个承载着生产与生活，环境与安全、公共服务与行政管理等多元利益诉求的城市空间。日益复杂的治理情境，使得L区的政权组织难以依靠行政控制的方式，有效回应基层社会诉求。为此，L区采取“以党建引领助推网络建构，引领多元共治”的治理策略，增强基层社会治理的回应性。在该网络建构与运作过程中，党的领导权威不仅源自其历史正当性和制度合法性，而且受到党建引领社会治理创新实践有效性的影响。所以，从公共领导的权威性与有效性研究来看，L区“乡镇‘联合工委’，社区‘联合党委’”的基层治理工作机制较为典型地揭示了党的领导权威在基层社会的塑造过程及其内在逻辑。三是城市基层社会不仅是一个日常生活空间，而且是一个“政治社会”空间^[23]。作为国家与城市社会的交汇点，这个复合空间被视为国家政权建设和执政党全面领导社会的着力点和支撑点。这也构成了基层党组织发挥治理功能，塑造领导权威的主要场域。“最不可能案例”则体现为，L区作为少数民族聚居地，其人口在民族和宗教结构上比一般的城市社会更复杂。同时，L区2021年一般公共预算收入3.8亿元，相较于一线和二线城市而言，并不具有资源优势。可见，L区理论上并不具备提升基层党组织领导权威和治理效能的最好条件，但依然取得了良好的治理成效。

在资料收集上，笔者先后于2022年9月、2023年2月和2024年1月深入L区治理一线，围绕基层党建与社会治理创新，开展实地调研。通过参与式观察、座谈会、社区走访和半结构化访谈，对L区民政局、乡镇工作人员，社区党组织负责人、社工和居民进行访谈，获取第一手资料。同时，通过非正式访谈，查阅区委组织部、民政局和社区工作材料对访谈材料进行资料补充，以增强案例素材的信度和效度。

从L区“党建引领城市基层治理”的创新实践来看，L区“乡镇‘联合工委’，社区‘联合党委’”的基层治理工作机制，在具体运作过程中采用的权力集中、组织激励、议题设置和氛围营造等策略，体现了当前我国城市基层治理中以政党社会化密切党群联系，推动政治合法性与治理有效性相互形塑的公共领导样态，内含了执政党在基层社会塑造领导权威的运作机制和内在逻辑。

长期以来，在“非对称权责”结构和分散化治理形态的双重影响下，基层治理呈现治权分割与资源不足并存的治理困境。因此，如何实现“下位协调”和“小马拉大车”是基层政权和作为基本治理单元的社区共同面临的现实问题。为此，党和国家通过一系列政策措施不断推进治理重心下移，以实现对基层的赋权增能。在此背景下，L区通过构建“社区联合党委”的方式，推动治权一体化。就现代中国的治理结构而言，作为一个多层级的政治体系，不同层级的治理主体具有不同的治理权限。基层作为国家治理体系的末端，在资源调配、人员安排、任务设定和监督考核等方面往往呈现“低治理权”特征^[24]。然而，“基层”又处在治理一线，直面问题和群众需求，因而必须发挥体制优势，创新治理机制，以基层党组织的体制联结和政治整合功能，将基层场域中的配置性资源和权威性资源重新组织起来，进而推动分散治权的一体化^[25]。可见，在作为一种权力，治权并非法律意义上的制度性权力，而是治理意义上协调、动员和整合治理资源和治理主体的一种基础性权力。具体而言，L区“社区联合党委”的治理创新主要通过空间和主体整合，实现治权一体化。

首先，以空间整合实现对社区治理权力的整合。为了强化基层党组织的领导地位和政治符号的显示度，并充分利用社区既有公共空间，L区着力构建以“社区党群服务中心”为核心的公共治理与服务空间体系。通过租赁、新建与整合改造等方式，该区推进党群服务中心标准化建设，将原本分散的党群服务、事务受理、文明实践、文化服务、物业管理及居委会办公等场所进行系统性整合，从而实现政治、服务与文化空间在社区层面的有机融合。一方面，这种空间整合不仅以公共空间的规模化和集约化使用解决了空间分割衍生的居站分离、政社脱嵌等基层党组织的“空间脱域”问题，而且以治理主体的合署办公和党群服务的空间嵌合，为基层党组织统一领导社区自治力量，统筹社区空间与服务资源，促进社区党群关系和社会联系提供了空间载体。另一方面，这种空间整合方式，既通过办公空间的一体化促进了社区“三驾马车”之间的信息交流，又通过政治空间与社区公共空间的融合强化了党群之间的政治沟通，从而增强了基层党组织的信息能力。而信息获取和整合能力的增强意味着治理对象和治理力量的易读性和清晰化，从而强化了基层党组织的治权统合能力。

其次，以主体整合助推基层治理网络建构，提升基层党组织的统合与协调能力。为了增强基层党组织对辖区治理主体和资源的统合能力，L区在辖区范围内实施“联合党委”工作机制，并建立“一书三单”^①工作制度，构建以“社区联合党委”为核心的基层治理网络。一方面，建立领导社区公共事务治理的工作党委，将市、区行政部门和街道、乡镇领导干部、驻区事业单位和国有企业负责人，通过结对共建的方式纳入“社区联合党委”的组织体系中，并将牵头单位的党组织负责人和街道乡镇主要领导干部确定为“社区联合党委”书记。另一方面，通过签订“共驻共建协议书”，明确“社区联合党委”领导社区治理，统筹区域治理资源，协调政府条线部门，统合驻区单位和社区自治组织的治理权能。同时，建立清单制明确不同治理主体的公共责任，以责任分工实现协同共治。从L区“社区联合党委”的人员构成和运作机制不难看出，干部下沉和区域化党建是整合治理主体、建构治理网络的关键所在。相较于社区层面的居村干部而言，下沉干部往往处于相对高位，能够更好地依托体制发挥其政治势能，实现治理资源的跨层级、跨地域或跨部门调配。同样，区域化党建本身是政党社会化运作的一种方式，具有开放性和再组织化特征^[26]。因而，基层党组织能够运用区域化党建的政治关联性，对同一治理场域中分属于不同体制或部门的治理主体进行跨域整合，从而实现基层治理的治权一体化。

① “一书“即共驻共建协议书；“三单”即需求清单、资源清单和服务清单。

动员是对行动者参与某项特定工作任务或活动的一种发动行为，是领导主体实现有效领导行为的一种行动策略。一般而言，动员是以价值与情感作为行为基础，通过目标认同和激励设置，建立领导—追随关系和引领—参与关系的组织机制^[27]。因此，动员是领导权威实现行动目标，建构并维持组织秩序，形成领导力的关键策略^[28]。为了增强基层社会的政党认同，L区针对不同群体采取了差异化的动员策略。费孝通在研究中国乡土社会时，发现乡土社会中的个体行动是建立在以“己”为中心，依据社会关系的亲疏远近而形成的“差序格局”基础上^[29]。事实上，差序化不仅是个体行动和社会交往的自然倾向，也是将基层社会有效组织起来的文化资源、动员工具和整合机制^[30]。基于此，笔者将L区以“政治—情感—利益”为基础的复合型动员机制称之为“差序化动员”。这种动员机制通过锚定个体政治身份的差异性，以不同的激励方式实现对党员、社区积极分子和普通群众的组织动员，增强了基层党组织的动员能力。

首先，针对社区和共建单位的党员群体，L区党委组织部通过实施“党员干部走基层，听民意，惠民生”的群众路线主题教育活动，实现政治动员。这种作为制度化实践，而非宣传口号的政治活动，不同于一般性政治参与的“公民权利”导向，而是突出使命型政党政治价值的“人民性”，实现对党员领导干部的政治濡化^[31]。从L区的实践来看，这种政治动员主要通过共过组织生活和设置组织激励两种策略实现。一方面，社区联合党委以开放式的党群互动活动破除传统“单位式”党建的封闭化和科层化困境，将原本分散在基层社会不同组织场域中的党员个体，通过制度化和规范化的党建活动联系起来，助推党内人际关系网络的构建，增进党内团结。与基于人情往来和利益交换形成的社会关系网络不同，这种党员人际网络的建构过程是一个基于党建活动形成的政治互动网络。它通过政党意识形态的宣传与濡化功能增强党员群体的身份认同与组织认同。另一方面，L区将党员领导干部履职尽责的考核权授予社区联合党委，从参与社区活动，入户走访调研，解决社区发展难题，帮扶困难群众和化解基层矛盾五个方面对党员群体进行考核，并将考核情况与个人评优评先、工作绩效和职业发展联系起来，形成组织激励。

其次，针对社区积极分子，L区主要运用情感动员的策略，将社区的积极“公民”吸纳进社区治理体系，培育为自治力量，缓解社区“人少事多”的工作困境。作为一种以情感召唤或培育为行为动机的方式，情感动员主要通过内生性情感和外生性情感两种功能路径发挥作用^[32]。L区为解决部分老旧小区无物业引起的社区管理难题，探索实施楼道管家制度，通过动员居住在老旧小区的退休党员干部、热心群众以志愿者的身份承担楼道管家的工作。从L区楼道管家的选任实践来看，主要有情感召唤和情感转换两种动员方式。一是社区居委利用住区退休党员和社区干部对组织的政治情感、社区工作的职业情感以及基于地缘和业缘关系产生的生活情感，通过“做工作”“戴高帽”“给面子”和“诉苦”等方式促进情感共鸣，以特定群体的内生性情感实现有效动员。二是在“送温暖”、结对帮扶和微心愿认领过程中，部分居民对社区居委和基层党组织产生了情感认同，愿意积极参与社区公共事务，以回报社区的情感关怀，体现个人价值。

最后，针对普通居民，L区通过实施“积分制”，以物质激励调动居民参与社区公共事务的积极性。为了解决社区治理中普遍存在的“政府干，群众看”的“搭便车”现象，L区在社区治理过程中探索实施“积分制”管理办法，调动居民参与社区治理的积极性，一方面，在赋分细则上，围绕参与或组织社区公共活动、排查社区安全隐患、调解邻里矛盾、建设文明家风及采纳建议等方面设置积分项和扣分项，对居民的参与行为进行规范和引导。另一方面，通过积分卡将居民参与行为的治理效能进行量化标识，并依托社区“爱心超市”实施积分等价兑换商品。与此同时，对积分靠前的家庭进行“星级评定”和“挂牌展示”，在村组干部推选、标杆模范评选等“先进典型”评定过程中予以优先考虑。可见，基层党组织通过物质利益、精神荣誉和政治优待三个方面的利益引导，对居民参与社区治理形成了正向激励。

社区不仅是居民共同生活的社会空间，也是基层党组织开展党建活动，发挥政治引领功能的政治空间。在L区的基层党建实践中，为了激发基层群众的情感共鸣，社区党群服务中心逐渐被建构为一个常态化展示政治符号和党群互动的政治“剧场”，以巩固并提升党组织领导权威的合法性。一般而言，这种被建构出来的政治“剧场”主要通过空间场景的氛围营造，政治仪式的空间展演和穿插其间的角色互动，将特定的政治价值和象征符号转化为特定群体的政治认同^[33]。具体而言，L区主要依靠空间符号化和党建社会化策略，实现社区“剧场化”。

首先，空间符号化是指基层党组织将政治符号、标语嵌入社区公共空间，实现政治“剧场”的空间布景，为政治仪式及角色互动营造“政治氛围”。一是将社区公共服务空间统一标识，增强党组织的社区在场感。L区为改造升级后的党群服务中心的标识、标牌和命名制定了统一规范，明确要求党群服务中心对外不再加挂体现条线部门特征的标牌，只保留体现党组织元素的标牌。同时，在党群服务中心内部空间营造方面，L区通过设置党建文化橱窗、墙面悬挂党旗党徽与领导人语录、利用电子显示屏滚动播放时政新闻等方式，将党组织的文化符号、政治价值和组织路线等政治元素融入社区公共交往空间。二是通过实施党员联户制度，实现政党符号的空间拓展。一方面，L区通过对社区党员家庭统一挂牌，增强了党员的身份标识，将党组织的政治符号从社区公共空间拓展到具有“私人空间”属性的居民楼道，进一步增强了党组织的在场化。另一方面，以住区空间相近的原则将党员与同一楼栋的居民连结起来，有利于居民将抽象的政党符号与生活中的“熟人”形象结合起来，将党群之间基于日常生活交往形成的社会互动转化为基层党组织领导权威的情感基础，增强党组织的感召力。

其次，党建社会化是指基层党组织通过设计具有开放性、参与性和宣教性的社区党建活动，增强党群互动，促进社区居民的政治社会化。从L区基层党建活动的实践经验来看，其基层党组织在扎实做好“三会一课”、民主生活会、主题党日等制度化和常态化“规定动作”的同时，也积极探索形式多样的“自选动作”，不断创新党建活动形式，切实强化党建引领下的基层治理效能。一是将党建元素融入社区文娱活动和公益活动，将政党价值通过社会化的表达方式传递给居民群体。例如，L区基层党组织通过定期举行社区露天观影、清廉文化文艺汇演、社区“四点半”公益课堂等一系列文娱、公益活动，以群众喜闻乐见的生活化党建活动，实现宣传教育与文化惠民的有效融合。二是以互动式党建增进群众的政党认同。例如，L区JX社区针对其作为单位售后公房社区的实际情况，向居民征集“老物件”并组织“社区记忆”主题展览，由提供“老物件”的居民作为讲解员，唤起社区居民对老一辈人支援三线建设和社区发展的“红色集体记忆”。这种互动式党建通过社区集体记忆的挖掘和演绎，丰富了政党权威的情感性和社会性，为党组织塑造领导权威奠定了心理基础。

社区本质上是人们基于共同生活的地域关系和日常生活的交往实践，形成的生活共同体。然而，随着事务下沉和管理精细化，社区治理过程中的事本主义、专业主义和管理主义倾向日益突出，基层党组织和自治组织逐渐陷入科层化漩涡^[34]。为了避免党组织脱离群众，将党建引领的政治优势转化为基层治理效能，L区基层党组织通过定期召开社区民主协商议事会，围绕社区的公共安全、环境卫生、公共服务和物业管理等日常生活问题进行公共议题设置，并以党群共治的方式提升社区集体行动能力。

首先，以社区治理公共议题的生活化，化解传统公共服务供给模式的互动困境，提升基层党组织的政治回应性。一是围绕社区居民日常生活关切，设置社区民主协商议事会的会议主题。从部分社区民主协商议事会的会议纪要来看，不同于高层政治协商的“国家面向”，社区民主协商的议题主要是普通人“日常生活”的政治化表达，主要涉及社区治安、环境卫生、空间规划与更新和民生服务四类问题。这些议题往往与社区居民日常生活的舒适度和便利度具有高利益相关性，相较于专业性和政治性较强的公共议题，更能激发居民的参与热情，催生具有公共精神的“积极公民”。二是通过议事场景的生活化营造轻松、活泼的民主议事氛围，将党群之间的政治沟通转化为以解决生活问题为导向的服务沟通。不同于社区办公会的闭门会议形式和社区民主选举的严肃政治氛围，L区社区民主协商议事活动通常在社区广场、休闲长廊或凉亭等开放式公共空间，以“围炉夜话”式的日常交谈展开。这种包含“家长里短”的沟通方式增强了党群政治沟通的生活质感，有利于提升居民对党组织的情感认同。

其次，以社区空间的共同营造为互动载体，将党员示范与群众参与结合起来，从而构建共建共治共享的社区共同体。当前，治理议题日趋生活化，社区内关乎居民切身利益的公共事务日益增多，正为党群共治的社区集体行动提供了机会。在L区JX社区的无物业小区的空间营造与环境整治过程中，社区联合党委依托共驻共建的党建网络为社区免费提供苗木和建材资源。然而，在社区绿化带及花坛的具体建设与修缮环节，仍面临资金支持不足的困境。为了改善居民的生活环境，推进美好社区建设，JX社区党组织通过划分绿化花圃责任田，党员群众自愿认领的方式，解决社区绿化带和花坛的建设与维护问题。一方面，社区党组织通过提前“做工作”发动居民区党员主动认领一块绿化“责任田”，树立党员的先锋模范形象。另一方面，借助党员个体社会角色的多元性，以党员个体的社会资本带动亲人、朋友、熟人等参与绿化“责任田”的建设与维护工作，实现党员个体示范向党群共同参与转变。可见，这种基于日常生活交往实践形成的党群互动，以党员个体作为政党领导权威的人格化载体，将党员群众个体行为层面的示范与参与关系转化为政党权威的组织引领与群众认同关系，提升了基层党组织的社区动员能力^[35]。

在分析L区“党建引领城市基层社会治理”的创新实践时可以发现，L区基层党组织通过治权一体化、动员差序化、社区“剧场化”和治理生活化机制，实现了制度性领导权威向实质性和过程性领导权威的有效转化。詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯(James MacGregor Burns)认为，领导是在开放的组织系统中，受到组织结构和社会环境双重影响而产生的具有调动各种资源，形塑追随者价值观念和行为动机的个体或组织^[36]。这意味着作为领导的个体或组织，其领导行为的有效性和领导权威的合法性，既源自制度化结构赋予的组织权力，也来源于领导者与追随者在政治社会化过程中建构的权威—服从关系。因此，一方面，L区通过开放式党建构建基层治理网络，增强了基层党组织的统筹控制和社会动员能力，有利于实现权力整合和组织动员。另一方面，L区通过生活化党建重塑党群关系，以融入日常生活的情感联系和政治认同，强化领导的“公共”属性和“权威”属性。

正如周雪光所言：“任何社会，都是一个组织的社会。”^[37]而现代社会的发展本质上是一种社会的组织化过程。随着社会治理体制的转型，基层社会“多元共治”的网络形态逐渐显现。尽管这种基于专业化秩序的“多元分化”模式提升了基层公共服务的专业化水平，推动了社会力量的成长，但也进一步强化了条块分割体制下的协同困境。为此，国家通过加强基层党组织建设，构建以党组织为核心的“一体整合”机制实现治理网络的再组织化，增强执政党的网络领导力^[38]。可见，重塑基层党组织领导力的关键在于，以开放式党建强化基层党组织的资源整合和主体动员能力。在L区党建引领基层社会治理的实践中，治权一体化和动员差序化均是围绕提升基层党组织的统合能力，形成网络领导力这一目标展开的。

首先，空间组织化通过组织嵌入充实并完善了基层党组织的领导方式，实现了党对基层治理网络的全面统合，提升了基层党组织的治理权能。从L区的基层治理实践来看，在空间整合的基础上，L区通过构建“社区党群服务中心—小区党群服务站—楼栋党群服务点”的纵向空间层级体系，推动党建单元与治理单元的叠加与下沉，实现社区空间的组织化。对此，L区一位乡镇党委书记说道：“以前我们都是关起门来搞党建，通过开会学习加强党员教育，这实际上割裂了党建和群建的关系。现在通过建设党群服务空间，将其打造为社区办公、公共服务和社会交往的共享空间，不仅方便了群众，还促进了党群之间的沟通和交流。同时，这些党群服务空间背后是一个个基层党组织，通过纵向到底的党组织体系与党群服务空间的配套，社区里的人、事和物就能被组织起来。”(访谈编号：ZDWQ20230208)

具体而言，L区党群服务空间的组织化从两个方面提升了基层党组织的信息获取能力。一方面，党群服务中心作为社区治理主体的共享办公空间，通过合署办公促进了社区党委与业委会、居委会和物业公司的事务联系和社会联结，从而有利于降低空间距离与组织壁垒对治理主体之间信息沟通的阻碍，增强基层党组织对社区公共事务的感知能力。另一方面，随着党群服务中心日益成为社区居民日常休憩、娱乐和社会交往的主要场域，居民与嵌入其中的基层党组织间的信息沟通形式也日益丰富。既有基于正式制度安排开展的居民座谈会，也有基于社会关系网络进行的非正式沟通。这些直面群众的扁平化沟通方式，拓宽了基层党组织的信息获取渠道，提升了党组织对基层治理网络的信息治理能力。

其次，结构网络化依托工作机制嵌入，推动党建网络与治理网络的嵌合，增强了基层党组织的网络领导力。正如L区民政局相关负责人所言：“建立社区联合党委的初衷是为了解决基层治理资源不足，利用低效的问题。我们这不比经济发达的大城市，市区财政十分有限。同时，预算编制又是一个刚性约束。A项目的经费你是不能用在B项目上的。但是，党口的党建经费就不一样了，它原则上只要服务于党组织建设和党群关系维护就没有大问题。更重要的是，通过党建联建，之前不存在业务联系的部门、驻区单位、社会组织和社区之间有了业务联系。这就扩大了社区的‘朋友圈’，便于日后通过联合党委这个平台去‘化缘’。”(访谈编号：MZL20220915)“如今，社区联合党委和区域化党建平台已经制度化了，而且这种具有政治导向的会议往往比街镇政府的行政办公会更具有政治动员色彩。无论是组织，还是个人，都要想办法体现先进性和党性。”(访谈编号：MZL20240108)

可见，“社区联合党委”+“一书三单”的工作机制，既推动了平台型组织的构建，也提升了资源调配的灵活性，从而有效强化了基层党组织的资源整合能力。与强调专业化和层级性的科层结构不同，作为区域化党建和治理平台的社区联合党委是一种横向矩阵结构^[39]。它通过党建活动的共建，与不同行动主体产生事务联系，推动政治网络与社会网络的交互，从而将自身建构为网络连接的关键节点，以组织吸纳和资源整合提升平台领导力^[40]。同时，这种基于政党事务产生的党建网络，通过“一书三单”机制将治理需求、治理资源与治理行动结合起来，实现了从政治组织网络向问题解决网络、资源服务网络和行动者网络的转变，增强了基层党组织的统合能力。除此之外，党建资源的整合和下沉不仅是对基层有限治理资源的补充，而且因其具有资源调度和使用的灵活性，增强了基层党组织的资源协调能力。

最后，参与制度化通过制度建构与整合，增强网络结构的稳定性与行动者之间的互赖性，从而提升基层党组织作为治理网络核心的动员能力。有学者认为，制度化是网络组织通过规范的周期性建设提升领导力的关键^[41]。与等级制中的领导主体不同，网络结构下领导主体对具体人员的激励和行动者之间的信任建构直接影响其领导行为的有效性^[42]。而组织激励与信任建构则离不开制度要素提供的价值和规范的引导与约束作用。就L区党建引领基层治理的动员差序化机制而言，党的群众路线教育活动，“一书三单”制度的建立以及“积分制”的实施，为网络参与的制度化提供了必要的规制性、规范性和文化—认识性要素。一方面，党的群众路线教育本身是执政党进行党组织建设的一种制度化实践，是建立在政党理性基础上，具有强制力的内部组织要素。它以执政党的组织权威性与价值确定性，约束不同治理主体的自利动机，为治理网络提供价值标准。另一方面，“一书三单”制度为基层党建与治理的融合提供了具有可操作性的规范性要素。它通过党建联建和资源共享明确不同治理主体的社会责任，并以考核内容的指标化形成一种“约束性期待”，从而实现对多元治理主体的行为引导和有效动员，形成党组织的领导力。除此之外，党建活动的“人民性”价值导向和“积分制”蕴含的公益志愿导向，则有利于多元治理主体形成“共建共治共享”的治理共识，为基层治理网络提供共同的信仰体系。可见，执政党作为基层治理中的制度建设者，其嵌入组织价值，设计行动规则和监督规范运行效果的过程，实质是以网络行动的制度化实现有效领导的过程。

公共领导的权威建构不仅是一个增强资源控制的组织化过程，也是一个实现关系联结的社会化过程^[43]。因此，执政党既要以政党组织的价值理性增强党政科层体系内部的组织力，通过党政组织结构和党建运作机制实现对体制力量的整合，也需要兼顾政党组织的社会属性，通过党群之间的情感互动实现政党权威的社会建构。可见，内嵌于党政科层体系的使命型政党价值和情感型治理样态是中国科层制有别于韦伯式的理性科层制的关键所在。由此，在实践层面以组织在场化和联系生活化强化党政科层体系与社会的情感互动，是强化基层党组织领导权威合法性的主要路径。从L区基层党组织权威运作的社区“剧场化”和治理生活化实践来看，扎根于社区社会网络和生活情境的政党社会化过程，不仅以政党在场化增强了基层社会对政党形象的有效感知，而且以党群关系的生活化实践增进了执政党与基层社会的情感联系，从而为执政党的合法性建构与强化提供了认知和情感基础。

一是以政党有效在场强化居民的政党认同。在传统单位化党建模式下，党建与治理呈现“脱嵌”状态，党建活动受限于行政科层体系的条块分割结构，遵循自上而下的动员—响应逻辑，呈现一种“科层化”逻辑^[44]。然而，这种党建方式将党的组织管理等同于党的建设的做法，实则忽视了关键一点：党建活动只有转变为一种政党能力才能促进党组织领导权威合法性的再生产。对此，L区党委组织部一位工作人员说道：“以前，我们强调公共服务外包，希望‘用专业的人做专业的事’，进而提高人民群众的获得感和满意度。不能否认，这种方式比政府大包大揽式的社会服务更高效。但是，在这些社会组织提供服务的过程中，没有党和政府的影子，人民群众只知道享受了某个社会组织提供的服务，对社会组织及其服务活动的组织者产生情感上的感激。国家花钱却给他人‘做嫁衣’，这是非常危险的。于是才有了‘两新’组织的党建要求和强化党建引领基层治理的政策导向。这些举措就是为了增强我们党在基层社会的显示度，有了‘存在感’才有产生认同感的可能。”(访谈编号：ZZBJ20220917)

可见，政党组织若无法被社会和民众感知，其政治合法性将逐渐消退。从L区的党建实践来看，立足于群众生活的生活化党建通过氛围营造和标识感召，提升了居民对基层党组织的形象感知和价值认知。首先，党建融入基层治理、公共服务和社区情境的过程，实际上是基层党组织从“幕后”走向“台前”的过程，有助于提升政党领导权威的空间“存在感”。在党建与治理相对分离的模式下，党组织对基层治理的领导主要体现在重大事项的决策环节、民主自治的选举环节和党员干部的监督环节。这些环节与社区居民的联系具有间断性和政治性特征，难以产生生动形象的政党价值感知和稳定持续的情感联结。随着党群服务空间体系的建设和公共服务资源的下沉，基层党组织的领导权威再造逐渐由嵌入吸纳转向服务吸引^[45]。它通过党建活动与行政管理和公共服务的事务融合，在不断满足人民群众美好生活需要的过程中获得良好的政治评价，强化执政党的政治合法性。其次，政党符号嵌入和党建活动生活化的营造，提升了基层党组织的政治感召力。从L区的党建实践来看，党群服务空间中党建元素的融入，突出了执政党的空间在场和组织活力，使得政党形象更加鲜活多样，从而克服了传统党建模式下“政治说教”的刻板印象，增强了党组织的吸引力。

二是以党群有效互动增进社区的情感联系。相对于深嵌在国家政治结构中的党组织而言，基层党组织既与基层政权组织存在政治关联，也与群众产生生活联系。因此，基层党组织兼具政治、治理与服务的复合职能。然而，作为政党组织，基层党组织并不具备行政权力，也非执法主体。所以，其在履行上述复合职能时，不能依赖行政命令或强制手段，而主要依靠价值引领与情感感召。换言之，党群关系的情感连结与政治沟通是基层党组织实现功能开发的基本保障^[46]。对此，L区一位居委会书记说道：“社区的工作就是做‘人’的工作。上面下来的任务，比如创城、创卫、人口普查等，我们自己的日常工作，都需要跟居民打交道，需要得到他们的支持和配合。所以，你得跟居民保持密切联系，让居民信任你，对你‘有感情’。你只有经常‘串串门’‘聊聊天’，跟他们打成一片，了解他们的困难，照顾他们的利益，才有可能做好群众工作，动员居民参与社区活动，配合我们完成工作任务。”(访谈编号：SQM20230210)

不难看出，基层党组织的政治领导权根植于社区生活化情境，主要通过回应居民的生活关切，创造公共价值和培育政治情感等柔性方式来实现。从L区的党建实践来看，融入治理与生活的党建活动从创设公共空间和营造情感氛围两个方面增进党群之间的情感互动，以情感性强化基层党组织领导权威的合法性。首先，党群服务中心的公共性营造为党群情感互动提供了空间载体。社区党群服务中心作为一个兼具行政办公与生活服务的综合体，社区生活中的众多文化娱乐活动和事务办理都被置于这个复合型公共空间之中，形成了居民与社区党员干部的“共同在场”。其次，通过党建活动的政治仪式感强化党群“价值共通感”。汉斯-格奥尔格·伽达默尔(Hans-Georg Gadamer)认为，共通感是形成情感连结的必要构件，与其相关联的是“具体的普遍性”，因而要在共同的仪式中去寻找^[47]。基层党组织通过在社区开展一系列群众路线教育活动，依托“党建+志愿”“党建+公益”、党员与困难群众结对帮扶等形式将抽象的政党价值理念转化为具象的、可感知的“送温暖”行为，将人际情感互动嵌入政治仪式之中，从而实现了共同情感的生产。这种生活化、情境性体验与其对执政党“以人民为中心”的价值认知高度一致，从而产生“情感共鸣”，实现基层党组织领导权威合法性的强化。

党领导基层社会治理，就是要通过党建引领的方式推动基层党组织建设与基层治理有机衔接，发挥执政党的平台枢纽功能，实现基层社会秩序与活力的平衡^[48]。随着城镇化进程不断深入，基层社会人员流动加快、事务关联日益紧密、新兴议题层出不穷，共同塑造了复杂且动态演变的治理场景。在此背景下，基层党组织必须以开放式党建构建治理网络，避免“两张皮”式的结构化割裂，强化组织整合和社会动员能力，实现政党权威再造^[49]。由此可见，作为公共领导主体的执政党，其领导行为和领导权威深嵌于与多元治理主体的复杂网络互动中。因此，立足于中国治理情境的公共领导研究应当超越传统领导理论的个体视角，将研究视角从领导者特质和个体行为转向领导过程的组织性、关系性和动态性。

L区党建引领基层治理的创新实践，通过治权一体化、动员差序化、社区“剧场化”和治理生活化四大机制，将党建融入治理与生活，以党建平台实现组织拓展与情感联结，进而推动领导行为有效性与领导权威合法性的双向强化。可见，作为一种开放式的制度创新，“党建引领”不仅通过基层党组织的空间嵌入实现了治理网络的拓展，而且通过发挥执政党的政治濡化、组织激励和政治沟通功能，促进了治理公共性的有效再生产^[50]。从这个意义上看，“党建引领”具有反科层化、价值整合和跨界动员等平台化功能，能够依靠政党权威推动基础性权力的持续建构^[51]。因此，本研究将这种以“党建引领”制度化、组织化平台为基础，通过基层党组织发挥体制联结和政治引领功能，推动治理公共性建构的公共领导模式称之为“平台型领导”。在现代中国的政治情境下，执政党不仅扮演国家与社会之间的“中介”角色，更作为政治性纽带，协调政府行政的“国家性”与基层生活的“社会性”，从而发挥核心领导作用^[52]。这表明，基层党建的平台化已逐渐成为强化执政党基层领导力的关键路径。

一方面，它通过开放式党建整合基层社会治理中的碎片化权威，实现治理权力的整合。在开放式党建模式下，“空间”而非“组织”逐渐成为党建活动的基本单元，通过突出政党符号标识，明确基层党组织的主体责任和党建活动仪式的政治濡化，基层社会的碎片化权威得以被整合为一体化政党权威，从而为多元共治的基层治理网络提供协同性秩序。因此，开放式党建本质上是通过发挥执政党的政治势能，以政治整合实现政党作为公共领导主体的秩序建构功能。在复杂的基层治理情境中，这种秩序建构能力有利于强化治理网络的稳定感，增强领导主体的协调、控制和整合能力^[53]。另一方面，它通过生活化党建以党群关系的社会化建构推动政党回归社会，避免党建科层化引起的政党权威“悬浮化”问题^[54]。事实上，生活化党建不仅是一种党建活动的组织形态，也是一种面向居民日常生活的治理形态，具有鲜明的问题解决和人心政治导向。它通过聚焦社区居民“急难愁盼”的生活性议题，运用党建平台增强基层治理网络的治理权能和回应性，在不断满足社区居民美好生活需要的治理实践中建构党群情感联系，增强居民的政党认同，为开放式党建下的差序动员和氛围营造提供情感性支持。可见，这种基于制度化、组织化平台的“平台型领导”，通过治理导向的党建创新，以政党的政治秩序建构和情感治理，破除了行政化治理的理性主义困境和“多中心治理”的去组织化困境。这不仅增强了基层党组织的治理领导力，也强化了群众的政党认同^[55]。

就各国政党政治的制度差异而言，这种兼顾公共领导“权威”属性和领导功能的政党模式，依托使命型政党的组织理性和深入日常生活的情感性权威，在执政党与群众之间建立起领导—追随和权威—服从关系。它超越了西式选举政治下基于政客的个体理性形成的利益交换关系和恩庇—侍从结构。在欧美民主选举中，政党组织被认为是推举领导人的工具。政党领袖为最大化选票，往往通过政治结盟服务特定利益集团，并借助高度资本化的媒介操纵民意，以换取稳定支持。在此金钱政治逻辑下，政党与选民间形成基于个体理性的利益交换关系，呈现出鲜明的交易型领导特征。而在许多后发国家，即便引入了西式多党竞争制度，由于公民政治文化的薄弱，普遍衍生出依附于政党领导人的庇护—侍从主义^[56]，执政党与民众之间因而形成基于恩庇关系的关系型领导。可见，多党竞争政治下的政党本质上属于选举型政党，注重以利益关系的建构与维护，实现政党对选民群体的动员与领导。在此情境中，作为公共领导主体的政党，往往忽视了领导权威的公共性本质，易陷入偏离公益与合法性消解的风险^[57]。

与之形成对照的是，根植于中国“党建引领”基层治理实践的“平台型领导”模式，凸显了治理型政党的鲜明特征。该模式通过执政党的组织嵌入，积极助推基层治理网络的构建；进而依托党组织的政治势能及其在社区情境中深入的党群互动，有效实现了网络公共领导力的再生产。正因如此，这种以提升执政党治理回应性为核心导向的公共领导模式，成为基层党组织塑造政党权威，并将其网络领导力切实转化为基层治理效能的关键路径。