Policy Guidance and Improvement Path of Rural Human Settlement Environment Improvement in Chongqing

重庆市是西南地区的政治、经济、文化中心，全市共辖26区12县，辖区总面积8.24万km². 截至2020年底，重庆市乡村人口达979.01万人，占全市常住人口的30.54%. 农民人均年可支配收入为16 361元，仅为城镇居民人均年可支配收入的40.90%，城乡收入差异较大. 2014年，为进一步加强对农村人居环境的治理，重庆市人民政府出台《关于改善农村人居环境的实施意见》并明确提出，要以农村人居环境整治工作作为乡村发展建设的任务和重点. 2018年重庆市人民政府颁布了《重庆市农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年)》，部署了农村人居环境整治的重点任务，确定了21个重点项目. 截至2020年底，重庆市农村人居环境整治成效显著，结合农村危房改造、易地扶贫搬迁、旧房整治提升、污水治理等项目，因地制宜推进改厕96.98万户；完成农村非正规垃圾堆放点整治158个，生活垃圾有效治理率达99.7%；建设乡镇污水管网4 543 km²；持续开展以“三清一改”为重点的村庄清洁行动，全市8 006个行政村实现全覆盖，累计清理垃圾59.74万吨、沟渠14万公里、农业生产废弃物25.52万吨；农膜回收1.87万吨，畜禽养殖废弃物资源化和农作物秸秆综合利用率分别达到84.4%和87.2%.

农村人居环境既包括生态环境、交通条件和基础设施等硬环境，也涵盖公共服务便利度和社会经济水平等软环境^[15]. 基于此，本文对重庆市农村人居环境整治的政策进行收集.

首先，数据初选. 通过检索重庆市人民政府网站政策文件库，发现以“农村人居环境整治”为主题的专项政策较少；再输入“农村” “美丽乡村” “乡村振兴”等关键词进行2次搜索. 其次，数据筛选整理. ①仅采用宏观政策文件，即发文单位是重庆市人民政府或重庆市人民政府办公厅；②采用与农村人居环境整治紧密联系，在政策中涵盖了农村人居环境整治相关事宜，或者明确提到了有关农村人居环境整治工作的其他实质性政策；③选择政策类型主要包括法律法规、规划、意见、办法、通知、公告等，不计入复函、批复等；④政策的目标对象为全重庆市，仅针对某些特殊区县、特殊问题的农村人居环境政策不予采用. 最终收集到相关政策156份，作为本文的基础数据源. 此外，本文所涉及的社会经济数据来自《中国农村统计年鉴(1998-2020年)》和《重庆统计年鉴(1998-2020年)》.

本文从政策发展阶段、政策工具和政策主题3个维度剖析重庆市农村人居环境整治政策发展的特征，构建“政策发展阶段(X)-政策工具(Y)-政策主题(Z)”的政策文本分析框架(图 1).

根据政策的主要思路及具体措施，从“要素-结构-功能”视角^[16]，将重庆市农村人居环境整治政策发展分为3个阶段：①要素供给阶段(1997-2005年). 重庆直辖初期，受制于自然本底条件，城乡要素流动严重受限，农村各项建设成本高，各类基础要素配置严重不足，只有通过乡村清洁工程、水电路房建设等措施补齐农村人居硬环境短板，推动农村基础要素供给. ②结构完善阶段(2006-2013年). 2004年以来，通过水土保持与治理、农村环境整治、美丽乡村建设等工程措施推动农村人居软环境建设，加强城乡要素交换，完善农村人居环境结构. ③功能提升阶段(2014-至今). 2014年重庆市人民政府出台的《关于改善农村人居环境的实施意见》，意味着农村人居环境整治已成为重庆市破解新时代“三农”问题的有效途径，通过乡村振兴战略，引导农村生活、生产、生态和文化功能向高质量方向提升和演化.

合理选择和科学制定政策工具是实现政策目标的基本前提，政策工具研究的基础和核心问题是如何将政策目标转化为政策现实^[17]. 本文借鉴并改进已有的相关研究成果^[18-19]，总结归纳出重庆市农村人居环境整治政策工具内涵，并将政策工具分为命令控制型、组织激励型、信息公开型、协同治理型4类(表 1).

政策主题可反映政策的价值导向和农村人居环境发展阶段的短板. 本文借鉴并改进已有的相关研究成果^[20-21]，以“产业发展、居住条件、公共服务、基础设施、经济发展”为政策主题，通过细化其价值要素，根据政策中的标志性词语进行归类，形成了重庆市农村人居环境整治的政策主题(表 2).

本文分析不同发展阶段中政策工具的运用(表 3)，明确重庆市农村人居环境政策工具的发展方向. 命令控制型政策工具占政策工具运用的56%. 重庆直辖初期，经济建设重心在城市，乡村发展关注度不够，城乡二元结构明显；同时由于乡村地域广，山地丘陵广布，农业发展难度大、农村基础设施建设成本高，开发建设过程中又不够重视相关配套建设，导致基础设施建设的欠账较多^[22]. 早期农村人居环境质量低，农民参与度也低，政府主要采取命令控制型政策工具对农村人居环境各方面进行强制性建设，引导整治工作也按部就班运行.

组织激励型政策工具占政策工具运用的17%. 2007年重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革区后，经济发展新常态为农村人居环境整治政策的实施和制定提供了新方向和新路径. 为降低投资成本，政府通过各种支农惠农政策引导多元主体参与其中，但除了当地政府作为投资主体外，其他市场经济主体参与的活力仍然较低. 2014年重庆市人民政府颁布《关于改善农村人居环境的实施意见》后，政府财政支持力度加大，多元主体积极性显著提高.

信息公开型政策工具运用约占19%. 随着政府行为的透明度不断提高，公众监督力度逐渐加大，对于政策的关注度逐渐上升. 政府通过公开农村人居环境整治相关信息获得公众反馈，并结合社会需求制定目标，提高农村人居环境整治效率；同时，信息公开可以提高公众意识，而公众意识增强又会对农村人居环境整治提出更高的要求，形成相互促进的良性循环.

协同治理型政策工具运用约占8%. 为保证农村人居环境的可持续发展，重庆市政府出台“路长制” “河长制” “林长制”等政策，通过明确农民的主体地位，在一定程度上拓宽农民的增收渠道，提高农民参与度. 社会力量参与的协同治理方式必将成为未来农村人居环境整治的长效机制，尽管协同治理型政策工具运用与其他政策工具相比仍有较大差距.

本文通过对政策反复阅读和推敲，并对应价值要素的内涵和标志性词语，形成了重庆市农村人居环境阶段政策主题频数表(表 4).

由表 4可知，各政策主题占比从高到低依次为公共服务(25.6%)、居住条件(19.8%)、产业发展(19.4%)、基础设施(18.9%)、经济发展(16.3%). 随着生活水平的提高，公共服务成为农村人居环境整治的重心，农民生活朝着统一、平等、普惠、标准化的经济社会发展之路不断提升. 本文通过词频统计，绘制重庆市农村人居环境各阶段政策主题词云图(图 2)，明确农村人居环境整治政策的作用导向.

1) “生态” “环境” “保护”等为要素供给阶段政策的高频词汇. 重庆直辖初期，乡村生产活动频繁，生态环境破坏严重，因此重庆市政府提出“三峡库区生态经济区”战略构想，颁布《生态环境建设规定》，实施绿色工程计划，力争实现环境可持续发展. 此外，基础设施建设也是该时期农村人居环境整治的重点. 1997年，重庆市政府通过资金支持，加大了道路交通、给排水等基础设施投资强度，促进了农村人居环境协调发展.

2) “地质” “灾害” “建设”等为结构完善阶段政策的高频词汇. 为继续推进农村地区生态环境有效改善，重庆市采取了森林工程，治理石漠化和水土流失等工程措施. “党的十八大提出”生态文明建设“理念，提倡协调好乡村经济建设发展和生态保护之间的关系. 重庆市“十二五”期间实施了全市农村生态环境连片整治工程，农村抗风险能力显著增强.

3) “产业” “农村” “农业”等为功能提升阶段政策的高频词汇. 当前乡村存在产业结构失调与产业配套设施不足、资源浪费严重等问题，以及农村一二三产业独立发展已无法契合新时代的新要求^[23]. 为改变土地粗放利用和闲置撂荒现象，促进农村产业融合发展，重庆市政府根据各区域资源禀赋因地施策，整合城乡资金、技术等要素，加快要素流动实现资源优化配置，调整农业内部结构，推动了一二三产业融合发展^[24].

遵循科学性、代表性和可操作性的原则，从“基础设施、公共服务、生活水平、社会保障、环境卫生”5个维度构建重庆市农村人居环境质量评价指标体系^[25](表 5)，利用熵值法计算各子系统的指标权重^[26]，对重庆市农村人居环境质量进行综合测度(图 3).

由图 3可知，直辖以来农村人居环境质量水平持续改善，本文利用自然断点法，将其分为低质量水平、中质量水平和高质量水平. 在要素供给阶段，重庆市农村人居环境质量处于低水平阶段，直辖初期自然灾害频发，基础设施不完善，农村人居环境抵御外界干扰能力低. 在结构完善阶段，农村人居环境质量处于中质量水平，农村基础设施和公共服务水平得到明显改善. 在功能提升阶段，农村人居环境质量处于高质量水平，各子系统协调增长，农村人居环境质量上升.

采用Pearson相关系数(表 6)进行分析.

由表 6可知，各政策阶段相关系数均大于0.8，根据政策主题作用导向，结合图 3可知，重庆市农村人居环境各子系统质量水平受政策作用强度较大. 在要素供给阶段，基础设施和环境卫生质量水平相对较高，受相关政策助推，建成了“八小时重庆，半小时主城”的公共交通骨干网；基本建立了节水配套等灌溉水利设施，提高了抗灾、防洪等能力，保障了农业生产；“村村通”工程顺利推进，2005年有97%的农户已经将电力作为生产生活能源；信息通信水平增强，全市有96.8%的行政村电话畅通，有96.0%的农户能够接收到电视信号，互联网开始向农村延伸. 结构完善阶段，重庆市乡村社会保障和公共服务水平得到了改善. 为保障农村困难群众的生活，2006年重庆市在经济条件较好的地区探索建立了农村居民最低生活保障制度；2008年重庆市人民政府颁布《重庆市城乡最低生活保障条例》，建立了城乡低保及农村五保保障标准联动机制，全市约有78.9万农民享受最低生活保障，促进了城乡统筹协调发展；“十二五”期间农村公共服务水平稳步提升，农村教育、医疗、文化体育、养老和救助等服务体系逐渐健全，实现了农村“学有所教、病有所医、民有所乐、老有所养、困有所济”的目标.

在功能提升阶段，农民生活水平显著提高，产业发展成为带动农村发展的动力. “十三五”期间重庆市政府制定支持返乡下乡人员创业创新，促进农村一二三产业融合发展，推进普惠金融发展等政策，相关配套公共服务水平和覆盖率也有所提高，乡村生产功能和生活功能逐步完善；“千百工程” “一村一品”等城市带动乡村发展的特色政策，依托特色产业规划布局使得乡村经济发展现代化和集约化特征更加明显^[24]. 2020年农民人均可支配收入达16 361元，现代山地特色高效农业综合产值达到4500亿元.

综合运用各政策工具使农村人居环境整治得到更广泛的参与和配合. 在以命令控制型工具为主导的前提下，进一步提升组织激励型工具的使用效果，探索农村人居环境补偿机制，建立农村人居环境整治专项资金，加大配套设施的补贴力度，加快推进农村产业经济的升级转型；加速信息公开型工具的引导作用，结合大数据搭建农村人居环境整治信息公开平台，实时更新整治进度，保证公众的知情权和监督权；扩大协同治理型工具范围，纳入第三方评估机构对整治成效进行系统性评估. 此外，农村人居环境整治是一项长期的系统工程，现有的政策工具可能无法适应不断变化的农村环境，政府需要紧跟时代步伐，不断完善、发展和创新政策工具.

多元主体之间的权利诉求和利益依托成为影响整治进程的关键因素，这种矛盾源自各方主体的多样性以及由此带来的需求不统一或目的冲突. 要实现农村人居环境的有效治理，需要在共同需求的前提下采取统一的外在性行动，使所有权益主体之间达到利益分割均衡，并与权利和义务对等，构建“政府-企业-村委会-农民-社会组织”五位一体的多级联动管理体系. 政府通过制定治理规范引导社会力量参与，由农业农村委员会牵头编制《重庆市农村人居环境整治专项行动方案》，创新投、融资方式，鼓励企业积极参与整治相关项目，多方面补齐农村人居环境整治资金短板；村委会作为农村基层民主自治组织，通过社会纽带，利用权威关系积极宣传政策，组织农民参与农村人居环境整治工作；农民作为农村人居环境整治的利益主体，政府需要通过加大人才培养力度和产业扶持力度，吸引青壮年人口回流乡村；乡村需融合高校、科研机构、志愿者和环保组织等社会组织，组建农村人居环境整治队伍，多渠道、多形式对农村人居环境整治进行宣传和培训，强化农民对于农村人居环境改善的功能性认知，提高参与意愿.

当前，重庆市农村人居环境整治存在的重建轻管现象是制约其进一步提升的桎梏，各级政府应当完善监督考核机制，合理制定农村人居环境整治工作考核细则，将农村人居环境整治工作的考核内容全覆盖；引导好社会多元主体，发挥好社会监督功能，设立线上线下举报投诉渠道及时反馈问题，提高政策供给水平和质量，弥补供给短板和供需错位问题，实现供需高度契合的政策动态平衡；采取第三方参与模式，建立农村人居环境整治的评估与监督机制，对参与农村人居环境整治的利益相关者的行为、治理效果、满意度、存在的问题进行全面科学的评估，寻求完善农村人居环境整治的途径与措施，确保整治成果可持续.

政策对农村人居环境质量具有正向引导作用，根据各阶段农村人居环境短板出台的差异化政策是持续改善农村人居环境质量的重点. 做好新发展阶段农村人居环境整治工作，必须认真总结经验，切实避免偏差. 各阶段政策主题反映了乡村治理的重点任务和目标，重庆市内部差异明显，各级政府应根据区域实际出台政策，补齐农村发展短板，持续改善农村人居环境质量. 同时，应健全长效管护机制，提高运行效率，通过长效管护保障政策目标的价值导向不变，从政府投入、社会资本、农民参与等多种渠道筹措整治资金，支撑管护工作的日常支出，保障管护经费来源可持续.

农村人居环境整治一直是各界关注的热点话题. 本文通过构建“政策发展阶段-政策工具-政策主题”分析框架对重庆市农村人居环境整治政策进行文本分析，根据农村人居环境质量与政策数量的相关性分析，提出重庆市农村人居环境整治提升的政策优化路径. 研究结论为：①自直辖以来，重庆市人民政府持续高度关注农村人居环境整治工作，农村人居环境整治可分为要素供给、结构完善和功能提升3个阶段. 在政策制定和实施过程中，命令控制型工具始终占据主导地位，组织激励型和信息公开型政策工具逐渐得到重视和应用，协同治理型政策工具仍处于低位发展水平. 农村人居环境政策从农村生态环境主题过渡到农村基础设施建设主题，再到如今的农村产业经济主题. ②重庆市农村人居环境质量受政策影响程度大. 各阶段农村人居环境子系统发展水平与政策数量相关性强，不同时期各子系统受政策倾斜程度不同. ③本文通过对政策文本的质性分析，结合农村人居环境质量与政策数量的相关性分析，剖析重庆市农村人居环境整治进程中存在的问题，并从政策工具、组织体系、监督考核和发展短板4个方面提出优化路径.