The Endogenous Development Power of Key Countries in Rural Revitalization: Framework Construction, Policy Characteristics and Promotion Path——An Analysis of Policy Texts from the Perspective of "Objectives-Instruments"

县域是国家治理的基本单元，也是推进乡村全面振兴的重要战略支点。在打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会的时代背景下，中央设立5年过渡期，着力推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作。2021年8月，在党的十九届五中全会精神、中央农村工作会议精神以及《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》(以下简称《意见》)指导下，为着力提升脱贫地区综合发展水平，中央在西部地区处于边远或高海拔、自然环境相对恶劣、经济发展基础薄弱、社会事业发展相对滞后的脱贫县中确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县(以下简称“重点帮扶县”)，通过强化政策倾斜，从财政、金融、土地、人才、基础设施建设、公共服务等方面给予集中支持，以增强其区域发展能力^[1]。经国务院同意，农业农村部、国家乡村振兴局等12个部委联合印发了《关于支持国家乡村振兴重点帮扶县的实施意见》，要求采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，确保国家乡村振兴重点帮扶县在全面推进乡村振兴的新征程中不掉队，为加快实现农业农村现代化奠定坚实基础^[2]。2022年10月，党的二十大报告进一步提出要全面推进乡村振兴^[3]。2025年1月，中共中央、国务院出台《乡村全面振兴规划(2024－2027年)》，进一步明确要推动帮扶政策体系向推进乡村全面振兴转换，加大对欠发达地区县域振兴发展的支持力度，衔接推进脱贫地区全面振兴^[4]。一系列帮扶措施和政策支持的核心正是为了增强重点帮扶县的内生发展动力。

内生动力即事物发展的内因或内部条件。中国扶贫情境下的“内生动力”不同于西方心理学语境中的“内在动机”，它更强调在核心价值观的引领下，组织或个体基于自身努力追求特定目标的行为倾向^[5]。内生动力是行为机制的原动力，是自发的、基于组织或个体自身的需求和目标而产生的动力。区别于来自组织或个体外部因素形成的外源动力，内生动力的作用通常更根本、更持久，是决定组织或个体转型与发展的关键因素。外源动力只有与内生动力相结合才能发挥出最佳效果。如何提升重点帮扶县的内生发展动力，既是“三农”政策关注的重点，也是需要深入研究的理论问题。

梳理文献发现，关于县域内生发展动力的研究主要有以下三种学科视角：首先是区域经济学与经济地理学视角。县域发展是以县级行政区划为地理空间载体，以县城为中心、以乡镇为纽带、以农村为腹地的区域综合发展形式^[6]。既有研究较多从经济学角度探讨县域发展能力，主要聚焦于县域经济发展能力的评价指标构建与定量测度。包括依据资源利用能力、要素集聚能力与发展协调能力构建县域经济发展能力评价指标^[7]；基于产业驱动视角归纳县域经济发展模式，强调产业联动机制和协同作用对县域经济增长的积极影响^[8]；运用量化分析方法如熵值法、TOPSIS方法测度县域经济发展水平^[9]，研究基础设施建设与县域经济增长的关系^[10]等。冯丹萌等总结了脱贫地区现阶段县域发展的主要模式，包括农业产业转型升级模式、工业驱动型县域发展模式、资源融合旅游转型模式与职业培训主导劳务输出模式^[6]。其次是社会学与社会治理视角。主要探讨县域社会治理能力建设及治理能力现代化的理论基础、分析工具、体制机制与实践进路。一是从社会结构视角探讨县域发展能力建设。杨发祥等基于转型社会学视角解构县域社会治理能力，并围绕治理主体、治理过程、治理目标归纳其结构要素，强调通过结构优化战略、过程协同战略和目标整合战略实现县域社会治理能力现代化^[11]。孙健等从社会治理主体出发，呼吁多措并举构建欠发达县域政府、基层民众、社会组织与市场主体的良性关系^[12]。二是从治理评估视角构建县域社会治理能力相关指标。陈丽君等将社会管理、政社共治、社会自主治理和科技支撑确立为评估县域社会治理成效的四个维度，并以此为基础构建了中国县域社会治理指数模型^[13]。郑志龙等提出县级政府社会治理能力包括价值引领能力、制度构建能力、组织协同能力、资源整合能力和工具选择能力，并基于此建构县级政府社会治理能力测量模型^[14]。三是从制度、组织等视角开展对县域社会治理能力提升的案例研究。包括对新时代“枫桥经验”^[15-16]、党建引领^[17-18]、居民利益共同体构建^[19-20]等基层治理创新相关案例的剖析、模式提炼与经验总结。再次是公共管理学视角。一是从政府治理视角研究县域政府行为选择模式与治理绩效提升路径，包括基于县域政府自主性的理论探讨^[21]、相关体制机制案例分析^[22]与基于公众满意度的县域政府治理绩效实证检验^[23]等，揭示了政府治理在促进县域发展中的关键作用。二是从基本公共服务角度分析县域综合发展水平、空间分异特征以及与县域经济的协同发展关系^[24]，强调缩小区域发展差距，进一步推进公共服务均等化，增强发展的包容性^[25-26]。三是从治理结构展开讨论，认为县域发展既需要政府“自上而下”提供体制机制及政策、发展资源支持，使县域坚决贯彻执行党中央及上级政府意志；又需要县域“自下而上”积极回应并满足辖区内不同群体的多元化需求，激发县域发展活力，以确保县域社会的稳定与持续发展^[27]。

综上，当前学界已从经济、社会、管理等不同学科视角对县域内生发展动力展开了较丰富且有价值的研究，但针对乡村振兴重点帮扶县这一主体的发展动力研究较少，特别是针对重点帮扶县内生发展动力建设与政策研究相对不足，缺乏从公共政策学视角对增强重点帮扶县内生发展动力相关政策展开的文本分析。而深入研究乡村振兴重点帮扶县内生发展动力，对实现共同富裕目标、推进乡村全面振兴具有重要理论与现实意义。基于此，本文以乡村振兴重点帮扶县为研究对象，围绕重点帮扶县内生发展动力框架，基于“目标—工具”视角对2020—2024年中央出台的增强乡村振兴重点帮扶县内生发展动力的政策进行文本分析，对政策目标的关注度和政策工具的选用情况作出科学判断和交叉分析，为完善欠发达地区常态化帮扶机制提供政策依据。其创新点在于：一是基于作者之前对中国贫困治理的理论解释构建包含重点帮扶县“利贫性经济增长动力、包容性社会发展动力、生态环境价值实现动力”的重点帮扶县内生发展动力框架；二是通过文本分析和交叉分析，揭示相关政策在政策目标与政策工具维度的政策特征，丰富了重点帮扶县发展动力领域的研究内容与研究视角；三是针对内生发展动力框架和政策特征，提出提升重点帮扶县内生发展动力的针对性建议。

早期的西方经济增长理论把技术进步作为外生因素以解释经济增长的动力，即经济增长来源于劳动力和资本等生产要素的产出效率。但当观察一个国家经济长期增长的驱动因素时不难发现：技术进步对解释经济增长具有重要作用。如1909—1949年美国年平均技术变化率为1.5%，在产出总增长中约1/8是由劳动力和资本增长带来的，而其余7/8则是技术变化的结果^[28]。内生经济增长理论将技术进步等要素内生化以阐释经济增长。经济学领域的研究进一步揭示，知识溢出效应同样对经济增长具有显著影响。对于国家乡村振兴重点帮扶县而言，其发展动力首要源自内生增长动力，包括土地、劳动力、资本等生产要素，以及技术革新和知识积累等方面。在探讨“发展”这一概念时，相较于单一的经济增长方面，我们更倾向于强调人的全面发展，其核心内容涵盖了由教育、医疗卫生、社会保障等构成的基本公共服务，以及生态环境的承载能力。因此，本文遵循之前对中国贫困治理的理论解释^[29-30]，构建内生发展动力“三支柱”，即利贫性经济增长动力、包容性社会发展动力和生态环境动力。

1.利贫性经济增长动力。共同富裕是消除两极分化和贫穷基础上的普遍富裕，它建立在不断发展的生产力、不断增强的综合国力基础上^[31]。在共同富裕思想指导下，利贫性经济增长强调经济增长给穷人带来的收入增长率快于社会平均增长率，这是补好发展短板、缩小发展差距、逐步实现共同富裕的必经之路^[32]。利贫性经济增长动力指的是县域经济体在经济增长过程中能够特别关注并有效地帮助贫困人口脱贫、增进贫困人口经济与社会福祉的能力。尽管脱贫攻坚已经完成，但大多数重点帮扶县的经济发展水平仍然较低，增长动力不足。因此，促进利贫性经济增长仍是过渡期内重点帮扶县发展的首要任务。

2.包容性社会发展动力。“包容性发展”是发展经济学中的概念，意即以人为中心的，人与人、人与社会、人与自然的和谐发展。“包容性发展”理念主张经济增长不应只注重总量的扩大和增长的速度，而更应关注增长过程中的公平性和可持续性，为经济社会可持续发展提供了科学的理论遵循与方向指引。包容性社会发展动力是指使贫困人口可以公平地获得教育、健康、社会保障等基本公共服务，让每个人都有人生出彩机会的能力，强调的是发展机会公平、发展能力的普遍获得，是可持续脱贫、乡村建设以及共同富裕的社会基础^[32]。脱贫攻坚期间大多数重点帮扶县的公共服务网络已基本搭建完成，但当前大部分重点帮扶县仍存在县域公共服务水平较低且不均衡的问题，亟须持续关注。包容性社会发展动力强调通过强化社会政策与资源供给，增强教育、医疗和社会保障等基本公共服务的可及性，巩固“两不愁三保障”成果等方式促进社会公平正义，让广大人民群众共享改革发展成果，实现可持续和包容性的社会进步。

3.生态环境动力。“绿水青山就是金山银山”是习近平生态文明思想的核心内容，这一科学论断要求在乡村振兴进程中加强农村生态环境的保护与修复，推进农村人居环境整治，推动经济和生态效益的双丰收。生态环境动力，也称生态环境价值实现动力，是指重点帮扶县在保护与修复生态环境和可持续利用生态资源的过程中，通过政策引导、社会参与、技术创新等多种手段，将生态环境的自然价值、生态服务价值以及与之相关的经济、社会、文化价值等转化为社会经济发展的长期效益的能力。

作为政策存在物理载体的政策文本是政府政策活动的真实反映，也是政策意图和政策过程等信息的客观记录^[33]。政策目标与政策工具是公共政策的重要构成要素。在公共政策文本分析中，“目标—工具”视角得到学者们的认可与普遍应用。在环境政策领域，俞立平等基于政策工具与政策目标两个维度构建碳减排政策分析框架，为构建较为合理完善的碳减排政策体系提出针对性的政策建议^[34]。在科技政策领域，范梓腾等从政策“目标—工具”匹配的视角深入探究了地方政府大数据发展政策的主要内容、基本特征和发展趋势，发现了政策中存在的“目标—工具”错配问题^[35]。在卫生政策领域，赵阳等运用“目标—工具”分析框架，对中央层面“健康中国行动年度工作要点”政策展开系统分析，识别了不同维度的政策特征^[36]。“目标—工具”框架以过程为导向，重点关注政策工具的使用逻辑以及政策工具的选用与政策目标的适配性，能够对公共政策进行更全面、多维的深入分析。通过政策分析识别特征并确保政策工具与政策目标的有效匹配，能够显著提高公共政策的实施效果和效率。因此，本文拟采用公共管理学界较为成熟且常用的政策“目标—工具”视角，以便更科学地识别政策特征，提出政策建议。如前所述，既有研究中尚缺乏增强重点帮扶县内生发展动力政策的系统性多维文本分析，本文从政策文本的解构视角出发，基于政策目标与政策工具维度，创新性地构建增强国家乡村振兴重点帮扶县内生发展动力政策的分析框架(如图 1所示)。

1.政策目标维度。目标在管理学中的重要性不言而喻。政策目标定义了政策制定者希望实现的政策效果。政策目标为政策工具的选用指明了方向，也是衡量政策工具有效性的关键标准。因此，本研究引入政策目标维度，并结合前文构建的重点帮扶县内生发展动力框架，分别对应重点帮扶县的三种内生发展动力，将增强重点帮扶县内生发展动力政策的政策目标划分为促进利贫性经济增长、构建包容性发展社会、推动生态环境价值实现三大类。

2.政策工具维度。政策工具是政府用以组织集体行动、解决公共问题的手段、方式和机制的总称。作为政府治理的重要手段，政策工具选用的合理性与科学性会直接影响公共政策的实施效果，选择有效的政策工具是实现政策目标的基本途径。政策工具作为沟通政策目标与政策执行的桥梁，是政策文本分析中不可忽略的关键要素。因此，本研究引入政策工具维度，并采用学界主流的政策工具三分法，借鉴Rothwell与Zegveld的经典分类方法^[37]，将政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具三大类。供给型政策工具即政府通过基础设施建设、资金投入、信息技术赋能、人才支持等方式供给重点帮扶县发展所需的要素，为增强重点帮扶县内生发展动力提供直接推动力。需求型政策工具即政府通过政府采购、示范推广、市场塑造等方式刺激市场需求，开拓并稳定市场，对增强重点帮扶县内生发展动力起到拉动作用。环境型政策工具即政府通过产业规划、激励措施、生态环境整治等手段营造增强重点帮扶县内生发展动力的可持续发展环境，间接促进政策目标的实现。

政策文本分析是基于政策问题导向，通过测量政策内容的重要特征变量以发现文本中体现的政策选择与变迁规律的研究方法^[38]。本研究主要运用文本分析法量化中央出台的增强乡村振兴重点帮扶县内生发展动力的政策文本中政策目标、政策工具的选用情况并进行二维交叉分析，通过对政策文本内容“量”的分析以实现对其“质”的认识。

本研究以“乡村振兴重点帮扶县”“帮扶”“能力”“动力”“脱贫攻坚”“乡村振兴”等为关键词，在“北大法宝”数据库、中国政府网以及国务院各部委官网等平台进行检索。为确保政策选取的代表性与准确性，本研究确立以下政策文本遴选原则：一是相关性，即所选定的政策文本内容与增强乡村振兴重点帮扶县内生发展动力高度相关，具有较高的效度；二是权威性，即所选定政策的发文机关均为中央政府部门；三是公开性，即所选定的政策文本都在权威平台上公开发布，具有较高的信度。经过筛选与整理，收集到2020—2024年中央出台的共85份有效政策文本，收集的每份政策包括政策名称、发文机关、发文时间等信息，如表 1所示。

经统计分析得出，增强乡村振兴重点帮扶县内生发展动力的政策发文主体具备如下特征：首先，政策发布主体具有多元性且层级较高。在中央出台的85份政策文件中一共涉及40个发文部门，包括中共中央办公厅、国务院、国务院组成部门(如农业农村部、水利部、自然资源部、财政部、教育部、民政部、卫健委等)、中国人民银行、国务院直属机构(如国家金融监督管理总局、国家税务总局、国家医疗保障局、中国证券监督管理委员会等)、国务院部委管理的国家局(如国家能源局、国家林业和草原局、国家邮政局等)以及共青团中央、中国科协等组织。政策发布主体中中共中央办公厅及国务院组织机构超过90%，发文机关层级较高、权威性强、影响力广，且政策纲领性文件较多，能够发挥顶层设计重要的引领、指导、规范与推动作用。其次，部门间协调联动、联合决策效应突出。在85份政策文件中，由单一部门独立发布的政策文件共40份，占比47.06%；多部门联合发布的政策文件较多，共45份，占比52.94%。在多部门联合发布的政策文件中，有27份政策为两个部门联合发布，占比最高，达60%；6份政策文件为三个部门联合发布；3份政策文件为四个部门联合发布；五个及五个以上部门联合发布的政策文件共有9份。参与增强重点帮扶县内生发展动力政策联合发文中的部门有国家发改委、财政部、农业农村部、民政部、工业和信息化部、国家医保局、国家税务总局、银保监会等。多部门联合发文一方面能够集思广益，发挥不同部门优势参与顶层设计，同时使信息在部门间得到快速传达和协调，确保政策制定的高效率和信息的准确性；另一方面能够凝聚共识，优化资源配置，增进部门间的紧密合作，围绕共同目标形成强大合力，从而推进政策的有效执行。

在政策类型方面，增强重点帮扶县内生发展动力的政策主要有法律、党内法规、部门规章以及团体规定四种类型。在85份政策文件中，部门规章最多，主要包括部门规范性文件和部门工作文件，共70份，占比82.35%；党内法规的数量次之，为11份，占比12.94%；团体规定较少，仅3份，占比3.53%；由全国人民代表大会出台的法律有1份，占比1.18%。政策类型的多样性也体现了我国增强重点帮扶县内生发展动力政策体系的层次性，中央旨在通过多领域、多维度和多层面的政策供给规范并促进重点帮扶县的发展。部门规章在数量上占比最高，与增强重点帮扶县内生发展动力实践过程中政府部门的主导作用密不可分。部门规章通常更为具体翔实，具备较强的可行性和可操作性，能够针对特定领域、实际情况和现实需求直接指导重点帮扶县的各项工作。此外，由于部门规章的执行者通常来自直接参与公共事务治理的部门，他们在执行过程中也能够更好地理解和执行规章的内容，确保政策的有效实施。党内法规的占比则显示了党的领导和组织建设在推动重点帮扶县发展中的重要引领和保障作用，能够把牢正确的工作方向，确保重点帮扶县的各项建设工作符合党的路线、方针和政策。团体规定则在助力重点帮扶县发展中更多地起到补充和辅助的作用。由于团体规定凝聚了部分社会组织、专家智囊等的智慧，具有独特的优势，其价值也不可忽视。

在进行文本分析前，本研究基于2021年《意见》的主体内容——建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制，聚力做好脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接重点工作，健全农村低收入人口常态化帮扶机制，着力提升脱贫地区整体发展水平，加强脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接^[39]，除去作为纲领性文件的《关于支持国家乡村振兴重点帮扶县的实施意见》与《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，将纳入文本分析的83份政策按内容分为四类：巩固拓展类、有效衔接类、常态化帮扶类、整体发展类。并依据《意见》中的具体政策内容关键词将所分析的政策文本进行分类，分类的内容依据与各类政策数量如表 2所示。

基于上述分类，通过文本分析与统计分析，得出增强重点帮扶县内生发展动力相关政策的政策目标分布情况(如表 3所示)。

经统计，在政策目标维度，三类政策目标在所分析的政策文本中均有涉及。同时具有三类政策目标的政策共有24份，占比28.92%；具有其中两类政策目标的政策共有23份，占比27.71%；仅涉及一类政策目标的政策最多，共有36份，占比43.37%。从整体上看，有超过半数的政策在制定时考虑到了多方面的政策目标，体现了顶层设计的综合性与前瞻性；专注于单一政策目标的政策数量最多，这与政策发文机关的职责权限、拟解决的特定领域公共问题等密切相关。从各具体政策目标上看，四大类政策中的目标分布具有相同特征：“构建包容性发展社会”这一政策目标的频数均最高、占比均最大，这反映了相关政策制定中对提升重点帮扶县公共服务能力、确保人民群众广泛共享县域社会发展成果的高度重视。“促进利贫性经济增长”政策目标的分布频数次之，反映出巩固脱贫攻坚成果、持续推动县域经济增长仍是当下重点帮扶县发展的重要任务。“推动生态环境价值实现”政策目标的分布占比最低。当前对这一政策目标关注度的相对不足，也为未来顶层设计的优化深化提供了明确的方向指引。

经文本分析与统计分析，得出增强重点帮扶县内生发展动力相关政策的政策工具分布情况(如表 4所示)。在政策工具维度，三大类政策工具、十小类政策子工具在所分析的政策文本中均被选用。同时选用三大类政策工具的政策共有62份，占比高达74.70%；选用其中两大类政策工具的政策共有19份，占比22.89%；只选用一类政策工具的政策最少，仅有2份，占比2.41%。从整体上看，综合选用三大类政策工具的政策占比最高，体现了中央政府对政策工具组合使用的重视，通过选用不同类型的政策工具以发挥不同政策工具的优势以及政策工具间的协同效应，形成政策工具合力，助推多元政策目标的实现。

在巩固拓展类、有效衔接类、整体发展类政策中，政府政策工具的整体选用偏好均为供给型＞环境型＞需求型。在常态化帮扶类政策中，政府政策工具的整体选用偏好为供给型＞需求型＞环境型。政策工具的整体选用偏好与当前重点帮扶县处于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期有关。在这一发展阶段，政府需要投入大量财力、人力、物力、信息技术等资源要素以直接推动重点帮扶县内生发展动力的提升，因此供给型政策工具占比最高。巩固拓展类、有效衔接类、整体发展类政策对营造良好的政策环境较为关注，需求型政策工具的占比最低则反映出当前这三大类政策供给中政府对市场力量和社会多元主体的关注度不够高，无法有效拉动重点帮扶县的发展动能。常态化帮扶类政策中对需求型政策工具的使用比例相对较高，通过政府购买公共服务、示范推广帮扶典型案例、市场化方式支持重点帮扶县等途径助推常态化帮扶；但环境型政策工具占比较低，反映出当前常态化帮扶政策设计更多关注直接的要素供给和需求刺激，对通过营造政策环境间接影响重点帮扶县内生发展动力的关注度较为不足。

从各类政策子工具的分布上看，不同类型政策对各类政策工具的选用情况存在差异。第一，巩固拓展类政策在供给型最侧重资金投入，随后是信息技术赋能、基础设施建设，人才支持相对不足；在需求型最侧重市场塑造，示范推广次之，政府采购极其不足；在环境型最侧重激励措施，生态环境整治、产业规划较为不足。第二，有效衔接类政策在供给型最侧重资金投入，人才支持、信息技术赋能次之，基础设施建设相对不足；在需求型最侧重示范推广，市场塑造次之，政府采购相对不足；在环境型最侧重激励措施，生态环境整治、产业规划较为不足。第三，常态化帮扶类政策的供给型工具选用均衡，各类子工具占比接近；在需求型较侧重政府采购、示范推广，市场塑造较为不足；在环境型最侧重激励措施，产业规划不足，生态环境整治欠缺。第四，整体发展类政策在供给型最侧重人才支持，随后分别是信息技术赋能、资金投入、基础设施建设；在需求型较侧重示范推广与市场塑造，政府采购极其不足；在环境型较侧重激励措施与生态环境整治，产业规划较为不足。这些差异也体现出政府在设计不同类型政策时的注意力配置差异，占比较低的政策工具或因重点帮扶县阶段性发展需求、政府发展意识与治理理念等造成关注度不足，未来仍需结合实际发展需要适时调整并不断完善政策工具配置。

总体而言，供给型政策工具中各项政策子工具的使用相对均衡，符合过渡时期增强乡村振兴重点帮扶县内生发展动力的现实需要。其中，政府对资金投入存在明显偏好，而随着现代信息技术的高速发展，信息技术赋能在政策设计中也备受重视。基础设施、人才也是赋能重点帮扶县发展的关键要素。而重点帮扶县作为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键区域，在需求型政策工具方面政府除了要积极推进示范推广以刺激其需求外，也要加强关注政府采购与市场塑造层面。当前县域市场建设相对滞后，商品和服务有效供给不足，未来政策设计中应重点关注县域品牌建设、流通服务水平提升、市场营销等领域，发挥政策对进一步推动县域市场扩容升级的拉动作用，以实现资源优化配置、激发内生动力，提高县域经济的竞争力与可持续发展能力。环境型政策工具中各项子工具的使用不够均衡，政策设计在高度重视综合运用各种激励措施激发县域发展活力的同时也应兼顾科学合理的产业规划和生态环境整治，从而避免产业发展的盲目性、无序性和同质化，确保全面推进乡村振兴过程中经济发展与生态环境保护相协调。

基于政策目标与政策工具二维交叉分析结果(如表 5所示)可知，三大类政策目标中三类政策工具的选用情况均为供给型＞环境型＞需求型。三大类政策目标中供给型政策工具的选用占比均接近50%，体现出政府通过基础设施建设以及加大资金、技术与人才支持等方式增强生产和供给能力，多管齐下以逐步补齐重点帮扶县的发展短板；环境型政策工具使用频率次之，体现政府对着力优化重点帮扶县发展环境的重视；需求型政策工具使用频率最低，反映出当前政策设计中对需求端的关注较为不足，未来有必要进一步强化。在政策子工具维度，供给型政策工具中，三大类政策目标下“资金投入”的使用频率较高，各类子工具的分布较为均衡。需求型政策工具中，在“促进利贫性经济增长”目标下，“市场塑造”“示范推广”使用频率并列最高；在“构建包容性发展社会”和“推动生态环境价值实现”目标下，“示范推广”使用频率均最高。而三大类政策目标下“政府采购”占比均最低。政府采购是培育并开拓市场的重要手段，通过供需对接精准地实现市场需求向市场主体的集聚。因此，未来需加强该工具的使用力度。整体上看，需求型政策工具内部结构失衡，难以发挥需求侧对县域内生发展动力的牵引作用。环境型政策工具中，在“促进利贫性经济增长”“构建包容性发展社会”目标下，“激励措施”使用频率最高，“产业规划”次之，“生态环境整治”使用频率最低。在“推动生态环境价值实现”目标下，“生态环境整治”使用频率最高，“激励措施”次之，“产业规划”使用频率最低。不同目标下各类环境型政策子工具的使用频率差异也与其性质功能密切相关。政府通过采取切实可行的激励措施、着眼长远的产业规划等方式着力改善产业环境、优化社会治理结构、提升生态环境质量，为构建更加繁荣、包容、可持续的县域环境提供有力支撑。

总体而言，不同目标下政策工具的选用情况体现了政府在增强重点帮扶县内生发展动力中重要的保障、支持与引领作用。然而实现多元政策目标需要结合客观规律科学灵活地组合运用各类政策工具，因此要进一步调整政策工具的应用结构，均衡各类政策工具的使用力度，以提升政策工具间的协调性以及各类政策工具与政策目标间的匹配度。

基于前文提出的乡村振兴重点帮扶县内生发展动力“三支柱”框架和“目标—工具”视角下的政策文本分析结果，提升重点帮扶县内生发展动力的关键在于治理理念、结构、机制与工具，未来应围绕这四方面凝心聚力，扎实推进乡村全面振兴。

第一，要树立创新驱动意识。越是欠发达地区，越需要实施创新驱动发展战略。乡村振兴重点帮扶县要积极识别县域发展优势，在具有比较优势的领域结合东部发达地区的帮扶力量，推动本地区实现创新驱动发展。在“促进利贫性经济增长”政策目标下，需求型政策工具的使用频率最低，故而要强化重点帮扶县发展中需求牵引创新的作用。而针对此策略最有效的方式便是结合县域实际情况发掘比较优势，基于推动县域经济发展的重大科技需求向东部发达地区发布“揭榜挂帅”项目，吸引东部地区的科技力量、企业家创新资源注入重点帮扶县，通过创新创业实现利贫性经济增长。因此，政府要对县域内的自然资源、人文资源、人力资源等进行全面分析，明确发展优势与潜力；挖掘县域特色资源并着力探索符合当地实际的开发模式，为县域经济发展提供有力支撑。

第二，要注入经济增长新动能。经济增长的新动能来源于数据、知识等新要素，而新要素具有低成本、广覆盖、快流动等优势，是政策供给的新领域。乡村振兴重点帮扶县要充分利用数字基础设施、数据要素等经济增长的新动能，加快经济社会的数字化转型、绿色化转型和创意化转型，把乡村振兴重点帮扶县的文化、生态等优势发挥出来，进行创造性价值转化，形成独具特色的内生发展动力。

第三，要增强帮扶产业内生发展动力。脱贫攻坚以来形成的帮扶产业是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的有力支撑。在帮扶产业供给型政策方面，要加强帮扶产业产权明晰，激励约束并重，促进联农带农机制有效。针对帮扶产业的产业链，进行科学诊断分析，做好延链、补链、强链工作。在帮扶产业需求型政策方面，要运用市场经济工具，在消费帮扶的基础上加强市场塑造，巩固、升级、盘活存量帮扶资产，不断增强其市场竞争力。在帮扶产业环境型政策方面，需着力营造鼓励创新的良好氛围，为产业发展提供坚实的法律保障。此外，注重生态环境的保护与优化，引导产业绿色发展，为帮扶产业的可持续发展奠定基础。

第一，要打破组织边界，强化政府、社会组织、企业、农民等多元主体的协同治理。要进一步健全村民委员会的组织架构和运作程序，优化决策过程，确保程序的公开、公平、公正。还要积极调适政府、企业、社会的关系，厘清三者间的职能边界，关注社会组织、企业等在提供重点帮扶县乡村公共服务、改善乡村社会治理方面的重要作用。通过政府购买公共服务发挥市场作用，吸引更多社会力量参与重点帮扶县乡村公共服务的供给，扩大有效需求，满足人民群众对专业化、多元化、个性化公共服务的需求。

第二，要着力推进重点县城乡融合发展过程中的价值共创。除了进一步在供给端强化政府引导与政策支持外，还要坚持城乡融合共建共治共享的原则，鼓励企业、社会组织、民众等积极参与到推动重点县城乡融合发展的公共价值实现过程中。包括制定或完善促进多元主体参与城乡融合发展的政策措施、出台优惠政策激励企业和社会组织通过投资于乡村基础设施和公共服务实现自身价值等。既要使各方清晰地了解治理目标，又要明确多元主体在公共价值共创过程中的权利和义务，明晰各主体的职责权限、各有关组织的运作方式，使价值共创真正落地。

第三，要凝聚共创意识，推动重点县文化与价值观建设。一方面可以通过举办文娱活动、传统民俗活动等弘扬乡村特色文化，增强民众的文化认同感与归属感，形成共同价值观。同时能够激发村民积极参与，也能在多元主体间创造更和谐的互动氛围，为协同治理奠定情感基础。另一方面要在重点县进一步强化文化创意培训，吸引东部发达地区文化创客利用生成式人工智能等数字化工具赋能重点县文化产业发展，培育多元主体间的文化价值共创网络。此外，使村民自觉维护公共利益，调动其参与积极性，从而增强乡村社会资本，形成共创公共价值的动力源泉。

当前国家乡村振兴重点帮扶县普遍存在内生发展动力不足的问题，面临一定的返贫风险。前文所述要增强的“三支柱”(利贫性经济增长动力、包容性社会发展动力、生态环境价值实现动力)主要侧重于通过为欠发达地区“造血”以增强其内生发展动力。未来重点县在执行相关政策时可以考虑参照内生发展动力“三支柱”框架，更好地推进政策落实见效。而与此同时，也要从外部给予动力支持以真正助推欠发达地区发展。

第一，要建立多维度常态化帮扶机制，加强对重点帮扶县的常态化帮扶。从外源驱动的维度，除了要加强对帮扶县的基础设施、重点产业等利贫性经济增长帮扶外，还要加强包括教育、医疗、住房、就业等方面的常态化帮扶。只有将培育内生动力与外生动力相结合，才能确保乡村振兴重点帮扶县能力实现质的飞跃，从根本上推进县域全面振兴与可持续发展。

第二，要加强分层分类精准治理。尽管政府针对乡村振兴重点帮扶县从供给、需求和改善发展环境三方面出台了大量帮扶政策，但针对帮扶对象需实施分层分类精准治理。这样，既提高了公共政策的效能，又不至于导致低收入人口福利过度依赖和中等收入人口在帮扶政策的“悬崖效应”下缺少获得感。

第三，要进一步加强跨部门协同机制再造。按照中央要求，2025年过渡期结束后要建立分层分类常态化帮扶制度。分层分类常态化帮扶既要通过建立横向的跨部门协同机制整合条块资源、打破部门间的信息壁垒、促进资源共享与部门联动，又要不断完善纵向的有关部门确权与责任分配机制，明确各级政府部门责任，实现服务下沉，以提供更加精准的资源配置与更高效的公共服务，确保公共政策执行。

第一，要精准施策，综合运用供给型、需求型、环境型政策工具，考虑政策工具间的互补性，以促进公共服务提质增效为目标合理搭配政策工具组合，推进政策工具在不同公共服务场景中的应用，以实现整体大于部分之和的政策效应。例如，在推进教育公共服务提质增效的过程中，可以综合运用资金投入、信息技术赋能、人才支持、政府采购、示范推广、激励措施、产业规划等不同类型的政策工具，以改善教育设施，提高教师待遇，优化教育资源配置，使教育适应乡村振兴重点帮扶县的发展需求。

第二，要调整政策工具的使用结构。在供给型政策工具方面，要加大财政倾斜支持力度和金融帮扶，持续推进在县域基础设施、资金、信息技术等方面的投入。在需求型政策工具方面，要出台政府采购实施办法并定期制定采购目录，明确采购目标和重点方向、创新采购模式，引导和鼓励企业围绕政府采购意向创新生产技术、优化产品和服务，激发市场活力；积极培育市场主体，鼓励和支持合作社、家庭农场等新型经营主体的发展，提高重点帮扶县市场主体的组织化程度；做实做强“一县一业”，选取具有发展潜力的代表性项目开展试点，如建设农村电商平台、发展特色农业等，在实践中探索形成可复制、可推广的模式。此外，大多数重点帮扶县具有较丰富的地域文化资源，可加大对中华优秀传统文化的创造性转化与创新性发展力度，开发具有县域特色的文创产品和文旅IP，激活文旅市场，推进文旅深度融合发展。在环境型政策工具方面，在全国产业布局优化背景下，要进一步加强产业规划，集中资源促进具有比较优势的产业优先快速发展。

第三，结合政策目标适时调整政策工具的使用，提高政策工具的有效性。例如，当前在推动生态环境价值实现的过程中，政府更倾向于通过资源投入、生态环境整治、制定环境标准和监管政策等方式来直接推动或间接影响生态环境保护与质量改善。文本分析的结果表明，需求型政策工具的作用有待进一步发挥。因此，在未来政策制定中应适当提高需求型政策工具的使用频率，给予市场主体更全方位的政策支持，以更好地满足乡村振兴重点帮扶县的实际发展需要。比如有必要将“生态保护和环境治理”纳入政府采购范围，通过政府购买生态资源调查与监测服务、碳汇监测与评估服务、农业农村环境治理服务等激活市场需求，进一步完善生态产品供需端的交易闭环。同时，重点帮扶县政府应把握调整政策工具组合运用的时机，结合客观规律科学审慎地选用合适的政策工具。在促进生态环境价值实现过程中要积极推进绿色技术研发和创新，依据各地资源禀赋、生态产品属性、产权确定的难易程度以及政府干预强度因地制宜、因时制宜地实施不同的生态产品价值实现模式，比如运用生态环境导向的开发(EOD)模式，鼓励企业的ESG投资等。此外，还要强化政策工具使用前期的监测、中期的监管和后期的评估。在调整政策工具的选用时，政府还应考虑其与原有政策的协调性，保持政策的连贯性与稳定性。

第四，综合运用并不断丰富包含政府规制、公共物品和服务供给、财政金融工具、信息型工具等常态化帮扶政策“工具箱”。数智时代呼唤治理工具的创新。除了遵循传统政策工具的使用逻辑综合地运用市场化工具、工商管理技术和社会化手段之外，政府还应重点关注并加强技术学习、提高治理工具的技术含量。可以探索建立大数据驱动的可持续常态化开发帮扶系统，集成政策法规信息，融合各级部门帮扶数据，这样不仅能够精准识别帮扶对象的多维度具体需求、跟踪帮扶效果，还能够预防潜在风险，及时根据情况调整帮扶策略。通过定期的评估报告和反馈机制，确保帮扶工作始终保持在正确的轨道上。而政府在持续吸纳先进智能化技术、丰富治理工具和方式的同时，还需要注意防范过度依赖技术带来的风险。要树立安全底线思维，夯实数据安全底座，提升安全防范能力，为技术深化应用和数智治理提供关键支撑。

综上，未来应从理念重塑、结构优化、机制再造、工具赋能方面着手，以创新驱动引领、推动多元主体互动协同“价值共创”、“内外驱动”形成多维度常态化帮扶、精准运用政策工具“靶向发力”，从而提升重点帮扶县可持续发展能力，助力多元政策目标的实现。