制度困境是指制度在实施与发展过程中所处的受阻碍状态，是制度在实践层面非耦合的集中体现^[6]。现阶段我国中小学综合实践活动课程制度困境主要体现在“传统课程制度致使综合实践活动课程制度执行呈现偏差”“综合实践活动课程制度执行需求与教师专业素养水平的非对称”，以及“学校对综合实践活动课程制度执行的忽视与无奈”。

《新纲要》规定，综合实践活动课程“由地方统筹管理和指导，具体内容以学校开发为主”“中小学校是综合实践活动课程规划的主体，应在地方指导下，对综合实践活动课程进行整体设计，将办学理念、办学特色、培养目标、教育内容等融入其中”^[7]。可见，学校是综合实践活动课程组织实施的主体，其在中小学综合实践活动课程政策推进落实过程中发挥着关键能动作用。但长期以来，我国基础教育课程决策权力主要为政府所掌握。中央课程政策文件与省级实施意见逐层下达传播，再由地方各级政府制定具体实施办法加以执行，中小学课程制度实现表现为高度一致性^[8]。在实践中，我国中小学管理者多受惯行制度影响，将综合实践活动课程错误嵌套至已有学校课程制度实践中，致使我国中小学综合实践活动课程制度陷入执行偏差困境。

具体表现为，一是固有决策机制下综合实践活动课程名不副实。中小学学校是否采用综合实践活动课程的目的、内容、手段的决策机制往往取决于各级政府的意见。在这一决策机制下，很多中小学有意或者无意忽视“注重学生主动实践和开放生成”改革理念，将教师经验和学生实际排除在决策之外。结果导致综合实践活动课程偏离了《新纲要》划定的轨迹。二是育知课程观下综合实践活动课程内容选择窄化。由于长期受分科教学和知识传递等教育观的影响，中小学形成了分学科与以知识为逻辑体系的课程观^[9]。在这种观念的钳制下，中小学综合实践活动课程所具备的发展学生实践能力与精神的成分被排除，只剩下干瘪的实践知识^[10]。三是认知偏差下综合实践活动课程实施的失态。尽管我国中小学综合实践活动课程发端于2001年，但其发展一直未进入常态化阶段。很多中小学校长将其简单理解为一种校本课程或者知识课程的补充与拓展。结果，综合实践活动课程便变成了“教室墙外”的活动课程^[9]。

制度实践不仅需要制度的设计与作为制度工具的政策支持，更取决于制度执行主体的实践水平^[11]。事实证明，有效的制度实践与制度变革主体的相关制度知识及其专业知识水平间直接相关^[12]。由此而言，综合实践活动课程制度与实践之间的耦合可以内化为综合实践活动课程制度执行需求与教师专业素养水平之间的匹配。

综合实践活动课程指向学生的“生活世界”，强调做中学，重视对学生活动经验的培养。由此，其对教师专业素养水平提出了较高的要求：教师需具备较强的跨学科整合、课程选择、主题研发能力；指导学生进行实践探究的融合学习的能力；规划、组织、协调综合实践学习活动的能力；指导学生做好实证采集，将过程资料上升为信息，并基于信息不断生成知识、行动的能力；持续从行为、结果、过程等多方面对学生进行评价的能力；等等。但实际上，我国多数中小学综合实践活动课程教师存在“缺乏对综合实践活动课程价值和理念的理解”“不熟悉考察探究等综合实践活动方式”“欠缺跨学科解决现实生活问题的教学经验”“对综合实践活动课程目标认同度不足”“受学科及已有教学经验的影响，习惯于‘预设型知识’的灌输，难以胜任通过以学生为中心及以考察、探究、设计、体验、服务方式进行综合实践活动授课”“习惯于完全执行指令性的教育计划，缺乏选择、研究、开发课程的能力”等问题。可见，作为综合实践活动课程制度落实的执行主体，现阶段我国中小学教师专业素养水平之于综合实践活动课程制度执行需求而言是显著缺位的。综合实践活动课程制度执行需求与教师专业素养水平的非对称，便成为横亘于我国中小学综合实践活动课程深化落实道路上的另一制度困境。

《新纲要》将学校置于综合实践活动课程制度的关键位置，在综合实践活动课程的决策、设计、实施等方面赋予了学校较大权力。但作为一种强制性制度变迁，中小学校长及教师在执行综合实践活动课程制度过程中难免面临路径依赖或是“四顾茫然”的困境。这种困境表现为中小学校长不同程度地忽视与无奈。其一，综合实践活动课程本质与价值忽视下课程执行的路径依赖。现阶段我国中小学校长并未认识到综合实践活动课程对我国中小学阶段课程体系的结构性突破，及其目标本质与重要价值。实践中，其仍旧将综合实践活动课程与实践、活动、活动课程、学科实践、综合课(如创客、STEAM教育)等混为一谈，并惯习性地将综合实践活动课程按照上述课程实施。结果导致综合实践活动课程陷入路径依赖。例如一些学校将科技、环保、体艺、社团等已实施多年的校本课程直接“套壳”作为综合实践活动课程颁出，缺乏了探究、设计、制作、服务等综合实践活动课程对学生培养的核心要求。其二，考试制度下综合实践活动课程难以落实的无奈。虽然现阶段我国部分学校校长已然意识到综合实践活动课程对于学生发展的重要性，但当制度变革触动变革主体既得利益的时候，其对制度的践行将大打折扣^[13]。受限于升学考试制度设定，我国中小学不得不以学生考试科目成绩的提升为学校课程设置与实施的关注焦点与主要发力点。在此境遇下，诸多中小学校长只能对目前尚缺乏充分配套机制且未纳入主流升学路径的综合实践活动课程建设置若罔闻。结果导致综合实践活动课程制度的实施形同虚设，甚至有部分地区中小学仍旧未开设综合实践活动课程^[14]。

课程制度是规范、管理与指导课程实践的统称^[15]。因此，欲推动综合实践活动课程的深化开展，应以“综合实践活动课程制度的落实”为根本逻辑基点。进而，依循“价值—目标—实践”的逻辑理路重构综合实践活动课程制度。

《新纲要》指出综合实践活动课程是“培养学生综合素质的跨学科实践性课程”，强调学生对各学科知识的综合运用。可见，“综合性”应是中小学综合实践活动课程建设与实施的核心价值旨归，这种“综合性”既体现为对数学、艺术、历史、地理、化学、物理等多学科知识的融通，但并非简单等同于学科综合性学习，又指向学生的综合全面发展。具体而言，在综合实践活动中，多学科知识为学生解决问题提供了基本工具，其认知倾向、思维水平、精神意识，以及信息管理、数理计算等能力在问题解决过程中均得到了充分的发展。践行这种“综合性”的落脚点应立足于综合实践活动课程体系的建立上。学生知识与能力的综合发展是一个持续渐进的过程，因而综合实践活动课程体系的总体规划需着眼于学生成长的全过程、各阶段。

总体而言，“综合”是对综合实践活动目标与价值的深刻诠释，“课程”则指出了“综合”的实现途径。二者相互联结，缺一不可。“综合”离开“课程”的承载难免成为空中楼阁，而“课程”建设背离“综合”这一价值旨归便是无本之木。因此，中小学综合实践活动课程应将“综合课程”作为其方向引领与价值遵循，清楚认识到作为“与学科课程并列设置”的综合实践活动课程的基本性质，摒弃现阶段所实施的松散、不连贯的所谓“活动课程”，构建以学生综合素质提升为价值目标的综合实践活动课程体系，促推学生的全面发展。

综合实践活动以活动为主要形式，强调学生通过亲身参与发现并解决问题，体验并感受世界，从而促推自身实践与创新能力发展^[16]。《新纲要》进一步将综合实践活动课程目标规定为“学生能从个体生活、社会生活及与大自然的接触中获得丰富的实践经验，形成并逐步提升对自然、社会和自我之内在联系的整体认识”。该目标将综合实践活动课程建设的基本出发点即其育人目标，归于真实情境的范畴内。综合实践活动课程必须基于真实情境展开，脱离真实情境的综合实践活动课程便如无源之水。

因此，中小学综合实践活动课程需以“真实情境”形塑其目标导向，深刻把握《新纲要》突出强调“真实情境”的动机意蕴，将综合实践活动课程与学科课程、校本课程、课外活动课程等明确区分开来。在具体实践中，学校需积极拓展可利用的真实情境资源，坚持基于真实情境所蕴含的实践特征确立课程实施的具体目标，确保学生从深度实践中获得发展。同时，学校亦需杜绝依照所需达成的目标反向设计的以浅表式体验为教育情境的综合实践活动。

综合实践活动课程制度“需要嵌入支持性的体制、机制之中，才能获得发展的根基和动力”^[17]。目前而言，我国综合实践活动课程制度落实受阻，归根结底在于治理机制的缺位。治理机制即“利用制度开展治理过程中形成的多主体互动与联系机制”，其作用主要指向对制度与人之间的连接^[18]。由此观之，欲推动中小学综合实践活动课程制度在教育实践层面的切实落地，应以治理机制的完善为最终落脚点加以把握与探讨，将“完善治理”作为综合实践活动课程制度在实践层面落实的基本逻辑遵循，促进相应配套措施与规范文化的塑造。

基于制度治理的基本内涵，中小学综合实践活动课程的“完善治理”可以概括为运行、动能与约束三方面。其中，“运行”指向机构组织中某项制度的运行方式与活动路径。这就要求对于综合实践活动课程实施方案的制定，学校不能仅局限于宏观规划，还要致力于促进综合实践活动课程规范化与流程化的实现，从而避免实施的随意性与零散化。“动能”指向推动制度践行与不断升级的内外部力量。一方面，中小学需要高度调动学校内部教师及学生群体对综合实践活动课程建设的参与意识，培养其参与能力；另一方面，中小学要充分借力于所在地区政府、社会及市场等综合实践活动课程的外部利益相关者，有效利用其所掌握的有助于中小学综合实践活动课程实施的独特动能资源，实现与地域力量间的契合。此外，打通综合实践活动课程与升学途径间的联系理路亦能够为中小学综合实践活动课程的实施提供有效动能。“约束”主要指向对权力、责任与利益的约束与规制，受不同因素的影响，单一主体对制度的实践难免存在不同程度的局限，这就需要设置相应策略对其加以限定与修正，转变现行的主观性评价模式，引入客观性评价，促推科学化评价的形成。

着眼于现阶段中小学综合实践活动课程制度困境，以“综合实践活动课程制度落实”为逻辑基点，依循“‘综合课程’引领价值—‘真实情境’形塑目标—‘完善治理’规范实践”的逻辑理路，可从制度情境、制度特征、制度执行以及制度环境四方面构建综合实践活动课程制度的实施路向，助推中小学综合实践活动课程的深化开展。

课程理论能够指导学校课程制度的制定与实施，评价学校应具备怎样的课程观，进而解决课程制度制定与落实中的理论性难题^[19]，新制度教育学理论可以为综合实践活动课程制度的落地提供理论指导。新制度教育学理论反对“片面强调知识输入，也就是由高层往下输送各种教育指示，控制一线教育实践中的诸种自发倾向”，认为这是“导致整个教育事业内部的诸种矛盾冲突、僵化倾向和教条主义”^[20]的本源。由此，其强调制度本身的教育意义，提倡向最小价值介入的“弱”主观立场的转向，主张从事物内部找寻更为客观的价值标准，避免因过多的价值介入而导致把个人的价值观强加于人^[19]，将教育界定为一种依存于超主体式制度情境而不断推进的育人机制。综合实践活动课程则以“内容生成”为特质^[21]，注重“生活逻辑”，尊重学生的活动经验，重视学生发展与实际生活之间的联系，赋予教育以生活意义，并通过探究、设计、制作、服务、劳动等方式，帮助学生在与生活、他人、社会、自然、技术的接触中获得实践经验，进而形成个体与自然、社会、技术的内在联系，发展其“生活理解力与创造力”，提升其综合素质。可见，新制度教育学理论与综合实践活动课程制度的核心育人理念是相契合的，中小学综合实践活动课程制度的实施应植根于新制度教育学的理论土壤中汲取营养。

因此，基于“真实情境”的中小学综合实践活动课程应以新制度教育学理论为指导，重视制度情境的教育价值，依托“生活世界”开拓教育资源，建立开放式的、全客观的制度情境，发挥制度情境在综合实践活动课程中的绝对主体作用，避免教育行政部门及教育人员的主观价值介入。同时，中小学亦应明确这一制度情境并非是完全开放、无预设的，而应是半结构化的，其在依托真实情境建设综合实践活动课程制度情境时应将《新纲要》中所提出的目标导向内蕴其中，建设具有切实教育要求与价值的制度情境，需有意识地将社会生活融入综合实践活动课程。当然，综合实践活动课程制度的运行必然离不开教师的参与，但其角色是需要转变的，不同于传统学科课程，在综合实践活动课程中教师需要从知识的传授者与灌输者转变为知识构建的促进者，活动的主持者、参与者，以及学生讨论、对话的伙伴^[22]。

不同于知识本位下的标准化应试教育，综合实践活动课程应保持自身的特色化^[23]。《新纲要》中提出综合实践活动课程的整体设计应是在地方指导下，“将办学理念、办学特色、培养目标、教育内容等融入其中”，同时需依据“学校特色、可利用的社区资源”加以统筹考虑。由此，中小学综合实践活动课程的特色化发展需立足于地域课程资源要素，遵循课程政策要求，从而不断丰富综合实践活动课程制度的特征内涵^[24]。

具体而言，综合实践活动课程制度特征内涵建设的因地制宜可从三方面着手。一是加强与地域特色资源的融合。中小学综合实践活动课程在深度挖掘本土教育资源、依托地方打破自身场域限制的同时，需统筹考虑具体学段、活动环节、师资水平与所拥有教育资源之间如何实现良性耦合，正确发挥地域特色资源在实践育人中的载体作用。二是实现对学校特色资源的整合。中小学建设综合实践活动课程需精准把握自身资源现状，基于对长期运营的校本课程资源的整合，为综合实践活动课程的建设提供经验参照。三是推进对家长、社区人员、教育人员等多元教育主体的统合。中小学在综合实践活动课程建设过程中不仅应引导社会力量的积极参与，更应进一步考虑不同人员间的特长差异，充分发挥不同人员在不同活动方式与环节中的不同作用。例如，在“职业体验”综合实践活动中，可以邀请不同行业领域的模范标兵参与课程的建设与实施，使学生在获得职业角色体验、形成职业生活理解的同时，助推其体认社会主义核心价值观，以及将之予以践行的意识与能力，实现地区人力资源利用的最优化。

研究表明，“制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识不足，政府也可能不能建立一个正确的制度安排”^[25]。因此，作为综合实践活动课程制度落实的重要行为主体，教师专业素养水平的高低与制度能否顺利实施密切相关^[26]。由此而言，欲推动综合实践活动课程制度在实践层面的切实落地与执行，需借力于教师专业素养的提升而持续赋能。

具体而言，一是要将教师综合实践活动课程素养的培养与考察纳入教师教育的范畴。一方面师范教育机构需将综合实践活动课程所涉及的知识、能力与意识科学纳入各专业领域教师培养目标框架中；另一方面各地方教育行政部门亦需在教师招聘考试中加强对教师在综合实践活动课程相关能力与思维的考察，将其置于与学科知识同等重要的位置。此外，教研部门需针对教师综合实践活动课程专业发展形成常规培训路径，设置专门的教研组织与培训人员。二是需将教师参与综合实践活动课程建设与实施程度评价作为职称评定的标准。教师职称评定标准是教师专业发展的直接导向，各地方教育行政部门应将综合实践活动课程作为教师职称评价的必备指标引入中小学教师职称评定条例中。同时选定第三方机构对教师参与学校综合实践活动课程建设与实施情况做出评价，得出其参与度，并将此作为教师职称晋升的重要依据。

制度环境即“一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等等为人们‘广泛接受’(taken-for-granted)的社会事实”^[27]。综合实践活动课程制度的落实离不开制度环境的支持，制度环境在确定综合实践活动课程制度的边界壁垒与约束条件，促推其规范化、常态化发展的同时，围绕制度的有效实施形成相应配套措施。综合实践活动课程制度环境的构建应以“完善治理”为目标，共涵盖三方面。一是建立支持综合实践活动课程建设与实施的经费保障机制。遵照课题项目基金形式针对综合实践活动课程资源开发、硬件设施建设等环节设置专项支持经费，为综合实践活动课程建设与实施提供有效支持。二是建立综合实践活动课程建设与实施的专业保障机制。针对现阶段中小学综合实践活动课程专业师资的不足，需要依托外部专家资源形成相应保障机制。通过组建区域综合实践活动课程专家团队、建立跨区域综合实践活动课程教研组等方法实现对教师专业发展的引领。三是从行政督导与升学考评两方面着手完善综合实践活动课程相关评价机制。在行政督导方面，需建立系统化的发展性评价机制，同时将学校综合实践活动课程发展作为其整体发展水平考察的重要维度，将校长的综合实践活动课程领导力及教师的参与水平作为教育人员考察的重要维度。在升学考评层面，需设计质性评价与量化评价相结合的档案袋评价模式，建立综合实践活动课程评价结果与升学考试间的贯通机制。

作为我国第八次基础教育课程改革的亮点，《新纲要》在全面深化课程改革和深化育人方式变革的关键阶段颁布，其必然承载着基础教育课程改革的全新理念与实践育人的价值追求。可以预见，综合实践活动课程的设置与开设，势必在转变教育教学观念，丰富学生学习方式，提升教师课程意识和课程研发能力，改善中小学课程结构，引导课程生活化及综合化方面发挥独特的育人功能与价值，触发教与学关系的深度变革。