On the Goal, Content and Enlightenment of Sri Lanka's "Strategic Management Plan (2013-2017)" for Higher Education

斯里兰卡高等教育体系是基于其古时著名的佛教僧侣训练中心(Pirivenas)而建立起来的^[1]，随着葡萄牙、荷兰和英国殖民者的侵入，其既有高等教育体系也受到了强烈冲击。1921年，英国在伦敦大学附属科伦坡皇家学院的基础上设立锡兰大学学院，是为斯里兰卡现代大学的雏形。之后1942年的锡兰大学《20号法令》、1972年锡兰大学法案《1号文件》和1978年锡兰大学法案《16号文件》为斯里兰卡高等教育谋求了更加独立的身份和地位。1983年，斯里兰卡内战全面爆发，高等教育蓬勃发展的愿景也成为了战争中的尘埃。2009年，持续26年的内战结束，斯里兰卡高等教育百废待举，高等教育部在“马欣达愿景”的战略大框架下，提出“2020年，将斯里兰卡建设成为卓越的国际教育枢纽”^[2]的目标。然而艰辛的探索证明，一个发展中国家如果严重依赖外国教育制度(主要指英联邦国家对于英国教育制度的模仿)，效果可能并不能尽如人意^[3]。因此，政府转而期望通过战略化的管理实现斯里兰卡高等教育的跨越式发展。

斯里兰卡在全国范围内实施免费教育政策^①，由此而形成庞大的财政负担。2012年斯里兰卡国家教育支出仅占国内生产总值的1.86%，是南亚最低，也是世界上最低的国家之一^[4]。高等教育在年度财政开支中所占份额也相对较少，在2005年的教育财政预算中仅为14%^[5]，2008年，也仅仅占到了当年GDP的0.42%^[6]。斯里兰卡高等教育的发展缺乏扩展资金、问责制度和人才资源^[7]。因而，有学者提出，“面对高等教育全球化的发展趋势，斯里兰卡高等教育的发展需要以提供服务和创收为导向的市场化管理”^[8]。同时，现行教育政策过重偏向于基础教育，高等教育对于普通大众仍是奢望，截止当前，斯里兰卡的大学只有少部分学生可以进入。

①1943年，斯里兰卡尚处于英属殖民地时期，时任教育部长、免费教育之父坎南加拉博士(C. W. W. Kannangara)在国务院(the State Council)介绍了“免费教育法案”(Government of Ceylon 1943 Sessional Paper XXIV)。经过多次讨论后，该法案最终于1945年10月1日批准实施。该政策规定，每个五岁以上且不超过十六岁的儿童都有权享受免费教育。以此为开端，经过历届政府的努力，斯里兰卡逐步形成了幼儿园到大学的全免费政策。

教育对于人力资本开发起着关键性作用，间接制约着社会经济的发展，斯里兰卡即便拥有着从学前教育到高等教育的全免费政策。但是相比于日本、德国而言，教育过度投资的结果却是人力资本的浪费^[9]，尤其是高等教育的低入学率和不合理的专业结构设置严重掣肘着斯里兰卡国民经济的发展。因而，从优化人才结构的角度来讲，联系高等教育对于知识生产和经济发展的重要作用，斯里兰卡需要在国家创新系统建设中重构高等教育体系^[10]。

进入21世纪，世界高等教育领域继续发生着深刻的变革。总的来讲，基于高等教育对于国民经济的拉动作用，国与国之间、次区域之间、区域与区域之间在高等教育领域展开了激烈的竞争，同时，高等教育机构之间基于利益相关性的跨国合作亦比比皆是，高等教育在市场的支配下纵横捭阖、披荆斩棘，以先行军的身份跨步向前。面对新时代、新形势、新任务，各国联系社会发展实际，优化高等教育结构，深化高等教育体制改革，有条不紊地推进高等教育内涵式发展，并寄希望于高等教育的国际化发展推动民族振兴、社会进步、国家经济长足发展，在世界的舞台上发出最强音。南亚的印度、东南亚的新加坡、东亚的中国、日本和韩国等，都围绕着特定的目标提出了高等教育振兴战略。内战结束后的斯里兰卡，政治、经济、文化的发展都需要一个渐进的过程，作为历史上的高等教育强国，斯里兰卡开始用战略的眼光重新审视高等教育的发展。

21世纪，“和平”与“发展”依然是世界的主题。“和平”后的斯里兰卡清楚地认识到知识经济在推动国家发展过程中的作用和意义，而基于高等教育在知识创新中所扮演的重要角色，政府要想获得社会发展，就必须在变革高等教育的过程中采取措施。《计划》就是斯里兰卡政府运用战略的眼光谋划社会进步和人民幸福的一个重要手段，寄希望于高等教育的发展在推进社会和解(Reconciliation)、信任发展(Development of trust)和经济赋权(Economic empowerment)之间产生积极连锁反应方面发生作用^[11]，并由此而形成知识创新型社会，培养大量的高素质的劳动力为实现国家富强和人民的幸福打下坚实的基础。

免费教育政策推进了斯里兰卡高识字率，为斯里兰卡储备了充足的智力资源，同时丰富的文化遗产，古老的科技与自然资源也为其与全球知识经济之间发生联系做好了铺垫^[11]。《计划》的实施将从更深的层次上推动高等教育与创新知识之间发生联系，快速推进斯里兰卡融入全球知识经济发展体系，并以此为基而成为亚洲的“知识中心”。《马欣达愿景》曾经提出，“到2020年，斯里兰卡将建设成为该地区的知识中心和亚洲高等教育领导者”^[12]，《计划》是马欣达愿景的一个阶段性目标，通过实施高等教育的国际化发展，将斯里兰卡建设成为“亚洲高等教育中心”。

教育发展方式转变、经济发展方式调整、科学技术迅猛发展、教育国际化新挑战给高等教育发展带来了前所未有的机遇和挑战。如何抓住机遇，迎接挑战成为摆在各国政府之间的世纪课题，承题破题是为题中之义。《计划》是斯里兰卡政府在世纪课题面前所交的一份答卷，力求在对高等教育实行战略化管理的基础上，推动高等教育机构打破固有思维模式和发展方式，主动出击，提高应对纷繁世界形势的能力。能力的形成与发展需要坚实的管理体制作保障，《计划》还对高等教育部和大学拨款委员会等管理机构的具体工作职能提出了新的要求，进一步加强对高等教育的领导力。

斯里兰卡的免费教育政策主要局限在基础教育领域，高等教育由于受众有限，所以很难做到雨露均沾。能够出国深造的学生少之又少，大部分学生在接受完中学教育后被迫辍学，由此而造成高素质人力资源的匮乏，制约着斯里兰卡的长远发展，改善斯里兰卡整体人口素质成为了一个难题。《计划》致力于突破瓶颈，扩大接受高等教育基数，满足人们增进教育机会，接受高等教育的愿望。《计划》提出：国立大学本科学位录取率，每年提升5%；国立大学研究生学位课程录取率，每年提升10%；开放大学每年提升5%的入学率；开放和远程学习(Open and Distance Learning，ODL)模式学习人数每年提高15%；将高质量的外部学位课程获取人数每年提高5%；2015年，政府协助在工程或者医学学科至少建立一个非国立同时非营利性的高等教育机构^[13]。提升入学率和增建教育机构双管齐下，切实扩大受教数量，破解高素质人力资源匮乏的难题。

斯里兰卡高等教育专业课程设置和社会发展的实际需求脱节，“像医学、法律和IT这些专业的毕业生虽然就业容易，但数量却相对非常少；而大量的艺术和东方研究的毕业生就业却非常困难”^[14]。为避免高等教育人力资本的浪费，形成合理的就业结构，《计划》开始着重改进学术课程质量。《计划》提出，2014年，建立国家质量保证和认可委员会，为全面改进课程质量提供组织保障；2016年，推进各高等教育机构具备能够为所有大学生提供足够的“通用技能”(generic skills)培训的能力；2017年，高校教师的博士比例从40%(2012年)提高到60%，同时，不断提升课程质量和社会发展需求的相关性，能够为60%的人文社科学生提供至少6~12个月的专业实习，并在学术课程中引入学分转换系统，使得高校学生的横向和纵向流动率达到30%，整体就业率达到95%^[13]。多管齐下，着力于推进学位课程与社会需求的无缝对接，实现高等教育发展和社会经济进步的双向目标。

知识经济时代，高等教育是经济发展的“发动机”，是国家创新系统的“生力军”。激发大学科学研究的创新活力，推动知识经济高速发展，成为了各国高等教育发展的共识。《计划》规定，大学拨款委员会将对每个高等教育机构增加10%的专项财政资金，用以各机构创造一个充满活力的研究文化；2014年，建立国家数字图书馆，便利学者查阅电子文献；2015年，推动高等教育机构每年至少获得15项国际奖项；2017年，每四位学者中至少有一位出版一本国际性的学术专著；同时，积极提高等教育公-公，公-私之间的合作伙伴关系，鼓励高校从事新产品的创新研发和商业化发展，并在此基础上，至少建立100家大学附属研发公司和技术型研发大学^[13]。切实以高等教育创新研发为引擎，激发国民经济活力。

从一定程度上来讲，“教育现代化是适应社会现代化进程而产生并发展起来的，也正因为如此，教育现代化反过来又推进了社会现代化”^[15]。高等教育的发展与社会、民族、国家的和谐共进是相辅相成，互为前提的。《计划》严格坚持高等教育服务社会发展的理念，主张高等教育要为个人、社会和民族国家的发展承担责任。《计划》提出：高等教育为产业界和社区提供咨询意见和服务的能力，每年提升10%；2014年，在每个高等教育机构中成立“国家和谐促进中心(Centre For Fostering National Harmony)”；2015年，至少在四所大学的基础上建成大学城(类似于剑桥、牛津大学城)；2016年，每所高校突破一个研究项目，重点放在解决社会问题和经济发展等方面；同时，《计划》主张在所有学位课程中强制性设置和平、和解相关模块，并适时调整专业结构，将当前高校毕业生的构成比例，由艺术30%：管理20%：科学50%转换成艺术20%：管理20%：科学50%：技术10%^[13]。在坚持高等教育服务社会的理念引领下，实现国内民族大团结，和谐共进大发展的美好愿景。

加强高等教育国际交流与合作对于跨区域协同人才的培养和人力资本的世界性流动有着重要的意义，不仅是对国内经济和科技的直接支持，同时对于促进国内教育结构调整，改善国内教育质量也有着深远影响^[16]。《计划》指出，各级教育机构有责任帮助国家提升应对全球知识经济竞争带来的挑战的能力，有义务为建设富强的斯里兰卡而不断提供智慧支持。每年每个高等教育机构至少吸引两位国际知名学者作为访问学者；增加至少250名外国学生进入大学学习本科或研究生课程；促进与外国高等教育机构的学术和研究合作，2017年增长60%；2017年，至少有5个国立大学的国际排名提升至TIMES和QS排行榜前1 000名^[13]。基于英联邦国家的特殊身份和自身的优势区位因素，英国、澳大利亚、印度、新加坡、韩国、泰国等国家纷纷通过各种渠道加强与斯里兰卡高等教育之间的交流与合作，为斯里兰卡高等教育国际化目标的实现提供了先期保障，斯里兰卡政府也不断推进高等教育的国际交流与合作，致力于打造高等教育国际中心。

基础环境作为高等教育机构发展的基础和必备条件，是教学、科研正常运行的保证，抓好了可以为发展积蓄能量、增添后劲，而建设滞后则可能成为制约发展的瓶颈。为了最大限度地提高高等教育对置身其中的学生、员工及利益相关者的积极性，《计划》着重在提高员工待遇和建设基础硬件设施上下功夫。《计划》明确指出：在2015年之前，推出新的养老保险计划，增加高等教育员工福利，至2017年，高等教育机构员工和学生的福利待遇在现有的水平上再增加10%；2017年，新建教学和研究建筑125栋，为至少50%的学生提供住宿，娱乐设施和文化、审美环境在原有基础上提升10个百分点^[13]。高等教育的腾飞离不开基础环境的改善，斯里兰卡政府在承认与世界一流高等教育差距的基础上，针对要害，主动出击，启动了一系列务实的基础环境改善项目，必将助推高等教育再上一个新台阶。

《计划》专门对高等教育财务管理系统做出了宏观规划和具体布置，以期实现对高等教育资产购置、资本融通、营运资金以及利润分配的最佳管理。《计划》指出：2016年，引入标准报告格式(Standard Reporting Formats，SRF)和标准化操作程序(Standard Operating Procedure，SOP)来改进高等教育财政管理；2016年，为高等教育机构和大学拨款委员会引进以雇员为中心的财务信息系统；预算拨款利用率从2012年的80%提升至2016年的100%；每年高等教育机构资源利用率要提高5%，以此来确保高等教育积极、健康、稳定发展；高等教育机构创收每年增加10%^[13]。《计划》对高等教育财务管理做出了更加详尽的说明，一系列措施的实行，必将进一步促进资金流转更加规范高效，为高等教育的良性运转提供充足的资金保障。

治理的最终目标是实现善政(也叫善治，Good Governance)。善政就是使公共利益最大化的过程^[17]。毋庸置疑，参与治理的利益相关者在高等教育改革发展过程中具有主体性，能够发挥主观能动性。如何规范这种能动性，并驱动这种能动性朝向公众利益的方向持续行进，《计划》作出了相关阐释。《计划》强调：高等教育部将致力于提高大学拨款委员会和高等教育秘书处的行政能力和专业能力。2015年，引入完全电脑化的数字信息管理系统，实现对高等教育的规划、监测和评估；以信息化促进管理效率和能力的提升，将现有水平认定为1，并在此基础上每年提升25%；2016年，确保高等教育行政、财务自主权的显著改善以及高等教育问责制的实施，并确保高等院校的人力和物力资源符合公认的教育规范^[13]。在持续提升高等教育权力机构善政能力的前提下，保障利益相关者的权益，并保障高等教育的持续给力。

互联互通是中国“一带一路”战略的核心建设内容之一^[18]。也是在《推进“一带一路”教育行动》《APEC教育战略》的具体要求下，推进中斯两国高等教育互利合作的主要路径，启示将从物理联通、制度联通和人心联通三个方面展开论述。

投资是我国进行21世纪“海上丝绸之路”建设的重要渠道之一，中资企业在斯里兰卡投资主要以承揽工程和设备出口形式为主。结合《计划》具体内容，斯里兰卡政府对于高等教育基础设施建设有着强烈的需求，如大学城建设、教学楼建设、实验室建设、学生宿舍楼建设、文化娱乐设施建设等等(参见内容六)，为中国工程投资涉入提供了良好的契机；同时，斯里兰卡政府在对高等教育体系进行数字化、信息化改造的过程中对相关设备和技术的需求等(参见内容七、八)也都可以成为我国投资的一部分。通过投资基建而为斯里兰卡高等教育打上醒目的中国烙印，使得斯里兰卡高等教育界感受到来自中国的实实在在的利益，必将为中斯高等教育之间的友好合作打下坚实基础。但是，我们也应该清醒地意识到投资基础工程和设备出口所面临的政治风险，“科伦坡中国港口城项目”受挫^[19]14就是一个典型的例子，因而，在高等教育领域投资基础设施建设或设备输出需要在对风险进行充分评估的基础上稳步推进。

21世纪“海上丝绸之路”沿线各国国情不同，制度各异，形成和推动实施发展战略与规划的机制也不同。如何有效地将中斯有关执行机构有效衔接起来，构建顺畅的交流、沟通、磋商渠道和机制，成为了一个现实的问题^[20]。政策隶属于制度的范畴，同时也是国家权力机关对内、对外施政方针的直接体现，既受到制度的制约，同时也反作用于制度的巩固与发展。加强政策沟通，是实现制度联通最为直接也是最为有效的方式之一。在中斯高等教育制度联通过程中，中方唯有对斯里兰卡高等教育政策制定、政策执行、政策评估和政策未来走向进行全方位的了解和认识，掌握其高等教育政策的目标与本质，才能有效地推进高等教育制度互联互通。尤其是对斯里兰卡高等教育国际化相关政策(参见内容五)的解读，凸显出斯里兰卡高等教育外向发展的实际需求；因而，实现中斯之间高等教育国际化发展方面的政策沟通与交流，不仅在制度合作层面上可以取得一定的突破，同时在实践层面上也将更加有效地推进双方高等教育的互利互惠、互助共赢。

误解往往是缺乏沟通和交流造成的，人与人之间，国与国之间皆是如此。“人心相通”可能是最难达到的目标，但有时候又需要走在最前面。^[19]29通过《计划》可以看出，中国与斯里兰卡在高等教育方面存在着很大的互利合作空间，唯有通过双边对话，建立战略互信长效机制，才能减少不必要的误解，推进人心相通。

智库是为各国政治、经济、文化、教育等领域的发展提供优化方案的智囊机构，“是一个国家思想创新的泉源，也是一个国家软实力和国际话语权的重要标志”^[21]。加强两国智库之间的深入交流与合作，才能为政府之间的战略对话提供更多的知识储备和战略互信，进一步解决两国高等教育互动的政治性藩篱，实现两国高等教育的深化合作与发展。

《计划》显示，斯里兰卡对于国际访问学者、国际学生和跨国高等教育机构的合作有着强烈的需求(参见内容五)，恰恰迎合了我国“高等教育走出去战略”；进一步加强两国在互派留学生、学者互访与合作办学等方面的交流合作，有助于畅通两国科研成果的交互渠道；完善学术界的交流与合作机制，符合两国高等教育的发展目标。

汉语承载着中华民族悠久的历史传统和文化，是中国式思维方式的外化。汉语在斯里兰卡的快速传播有助于从文化层面增进两国人民的感情和友谊，实现由下而上的理解互信。从2009年内战结束到2013年，短短4年，汉语快速进入了斯里兰卡的高等教育、基础教育、成人教育，甚至学前教育等各类教育体系，并快速构建起了完善的汉语传播体系^[22]。而基于汉语传播在中斯两国人民之间的重要意义，汉语教育需要中斯两国政府进一步加强顶层设计，不断完善汉语教学体系，最终实现两国人民的理解和互信。

2015年1月，斯里兰卡反对党候选人迈特里帕拉·西里塞纳(Maithripala Sirisena)在总统大选中获胜，旧有政策能否维系出现了一系列不确定性。然而，毋庸置疑的是，“尽管斯里兰卡政权轮替，新政府上台，但却负担不起失去中国的代价”^[19]7。2017年，中国成为了斯里兰卡最大外资来源国^[23]，这让我们更加坚定了同斯里兰卡高等教育交流与合作的信心。2017年，世界银行与斯里兰卡签订了为期6年的《加速中的高等教育扩张与发展》(The Accelerating Higher Education Expansion and Development)框架协定，核心在于提升斯里兰卡高等教育重点学科入学率、学位课程质量和促进高等教育创新^[24]。从合作内容可以断定，斯里兰卡高等教育“战略管理计划(2013-2017)”中涉及的具体问题还将延续，借助最为重要的外资来源国－中国的力量实现战略管理计划目标，完成高等教育改革是斯里兰卡的迫切需要，也是中国“21世纪海上丝绸之路”发展战略的题中之义，相信两国高等教育之间的互惠合作还有很长的路要走。